TiaSang
Thứ hai, Ngày 25 tháng 9 năm 2017
Diễn đàn

Lập pháp: Những vấn đề của quy trình

02/08/2016 08:27 - Nguyễn Sĩ Dũng

Làm luật thì cũng như làm bất cứ cái gì khác, quy trình đóng một vai trò hết sức quan trọng. Chính vì vậy quy trình làm luật của chúng ta đã được quan tâm đổi mới rất nhiều trong thời gian qua, và thật sự đã giúp chúng ta thông qua các văn bản quy phạm pháp luật được nhanh hơn và cũng nhiều hơn. Tuy nhiên, một số vấn đề thì vẫn còn đó.


Các đại biểu Quốc hội nhấn nút thông qua Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo. Nguồn: quochoi.vn

Những vấn đề liên quan đến việc làm luật theo kế hoạch

Khách quan mà nói, cách làm luật này phản ánh nhận thức và thực tiễn của nước ta. Rõ ràng, khi đất nước chuyển đổi từ mô hình nhà nước vận hành theo chỉ thị, nghị quyết sang mô hình nhà nước pháp quyền, thì nhu cầu phải có đầy đủ pháp luật là một nhu cầu khách quan. Lên kế hoạch để xây dựng pháp luật vì vậy cũng rất cần thiết. Ngoài ra, làm luật theo kế hoạch còn giúp tập trung các nguồn lực và áp đặt kỷ luật cho cả quá trình soạn thảo và thông qua.

Tuy nhiên, khi hệ thống pháp luật của chúng ta đã được xây dựng cơ bản đầy đủ, thiết kế quy trình lập pháp bắt đầu từ kế hoạch làm luật (mà chúng ta gọi là chương trình xây dựng pháp luật), không phải là không có vấn đề.

Vấn đề đầu tiên là hoạt động lập pháp có thể xa rời với cuộc sống. Cuộc sống có thể đang đặt ra những vấn đề nóng bỏng, nhưng chúng ta không phản ứng được vì nhiều vấn đề như vậy chưa được đưa vào chương trình xây dựng pháp luật. Mặc dù chương trình xây dựng pháp luật có thể được điều chỉnh hằng năm, nhưng như vậy vẫn là chậm. (Hiện nay, theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới, chương trình xây dựng pháp luật chỉ còn được đề ra cho hằng năm, chứ không phải năm năm như trước đây). Ngoài ra, các cơ quan có liên quan lại phải tập trung mọi nỗ lực để hoàn thành chương trình xây dựng pháp luật, nên sẽ không còn nguồn lực để xử lý những vấn đề mới phát sinh. Sự chậm trễ và bất tương ứng như vậy có thể làm cho nền quản trị quốc gia của chúng ta trở nên kém hiệu năng.

Hai là, không nhắm vào vấn đề của cuộc sống để làm luật mà lại theo kế hoạch để làm, thì chính sách lập pháp khó có thể xác định chính xác được. Hệ quả là chúng ta thường thiết kế vô số những chính sách theo mong muốn chủ quan (cho dù chỉ toàn những mong muốn tốt đẹp) vào trong dự luật. Một dự luật như vậy được giới nghiên cứu gọi là dự luật nhồi nhét. Các dự luật nhồi nhét được thông qua sẽ trở thành các đạo luật nhồi nhét. Các đạo luật nhồi nhét về cơ bản không thể triển khai được vì có quá nhiều chính sách ở trong đó. Không một chính phủ nào có đủ nguồn lực để triển khai những dự luật như vậy. Luật pháp không triển khai được, thì sẽ mất thiêng. Chưa nói tới tình trạng chồng chéo, xung đột giữa các văn bản pháp luật cũng rất dễ xảy ra.

Ba là, nguồn động lực rất lớn để hình thành nên chương trình xây dựng pháp luật là mong muốn có thêm quyền năng của các bộ, ngành. Mà các bộ, ngành càng có thêm quyền năng, thì người dân càng ít tự do và càng phải xin phép nhiều hơn thôi. Đó là chưa nói tới tình trạng, sau khi đã đưa được tên dự luật vào chương trình, nhiều bộ, ngành mới bắt đầu cố gắng tìm kiếm nội hàm cho chúng. Đây quả thực là cách làm ngược.

Bốn là, thẩm định về sự cần thiết của một lúc hàng chục, hàng trăm dự luật là rất khó khăn. Trên thực tế, điều này là không thể làm được. Mà như vậy, thì rủi ro của việc hoạt động lập pháp bị tách khỏi cuộc sống thật lại càng lớn hơn.

Thế thì chúng ta nên khắc phục việc làm luật theo kế hoạch như thế nào?

Cách hợp lý nhất là nên dành cho Chính phủ có quyền chủ động nhiều hơn. Về bản chất, chương trình lập pháp năm năm của Quốc hội phải là sự phản ánh các nhiệm vụ và định hướng chiến lược đã được Đại hội Đảng đề ra cho nhiệm kỳ năm năm của mình. Chính phủ sẽ lên kế hoạch thực hiện các nhiệm vụ và định hướng nói trên và trình ra Quốc hội theo tiến độ công việc của mình. Ngoài ra, cần có thủ tục rút gọn để Chính phủ có thể trình ra một cách nhanh chóng nhất các dự luật cần thiết, qua đó xử lý những vấn đề nóng bỏng đang phát sinh của đất nước. Có một khái niệm chúng ta cũng nên trang bị cho mình ở đây là: ưu tiên của hành pháp. Chính phủ phải có quyền ưu tiên trong việc xác lập chương trình nghị sự của Quốc hội.

Về công đoạn tiếp theo của quy trình lập pháp

Sau khi chương trình xây dựng pháp luật được thông qua, các cơ quan hữu quan sẽ tiến hành soạn thảo các dự luật. Và các dự luật được soạn thảo xong sẽ trình ra các ủy ban tương ứng của Quốc hội để được thẩm tra. Sau khi các ủy ban thẩm tra xong thì trình ra Quốc hội. Quốc hội nước ta thông qua các dự luật theo hai lần đọc hay là theo hai lần trình ra phiên họp toàn thể của Quốc hội. Để cho nhất quán, thì xin cứ gọi là hai lần đọc. Ở lần đọc thứ nhất, Chính phủ trình dự luật ra trước Quốc hội, còn ủy ban thì trình ý kiến thẩm tra của mình. Và Quốc hội sẽ thảo luận về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Ở lần đọc thứ hai, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) sẽ trình dự luật ra trước Quốc hội, sau khi đã tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội và hoàn thiện dự thảo văn bản.

Như vậy, chúng ta thấy, triết lý của hai lần đọc ở ta là rất khác với thế giới. Thế giới thông qua một dự luật qua ba lần đọc. Lần đọc thứ nhất để thẩm định sự cần thiết của dự luật. Nếu đa số các vị đại biểu Quốc hội thấy dự luật là không cần thiết, thì dự luật sẽ chết yểu sau lần đọc thứ nhất. Lần đọc thứ hai là để thẩm định chính sách lập pháp được đề ra trong dự luật. Nếu đa số các vị đại biểu Quốc hội không đồng ý với chính sách lập pháp được đề ra, thì dự luật sẽ chết yểu sau lần đọc thứ hai. Lần đọc thứ ba là để thông qua dự luật sau khi ủy ban có liên quan đã thẩm tra về mặt kỹ thuật và hoàn chỉnh văn bản. Tại lần đọc thứ ba, nếu đa số các thành viên của ủy ban không tán thành dự luật, thì dự luật cũng sẽ chết yểu. Nếu đa số thành viên ủy ban tán thành dự luật, thì dự luật mới được thông qua.

Cách thông qua dự luật theo hai lần đọc của chúng ta có ưu điểm là rút ngắn thời gian. (Tất nhiên, chỉ rút ngắn thời gian nếu như chúng ta không phải làm đi, làm lại nhiều lần). Tuy nhiên, cách làm này không phải là không có vấn đề.

Vấn đề dễ nhận thấy nhất là Chính phủ không được theo đuổi dự luật đến cùng. Vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp thì cũng giống như trong nhiều hoạt động mang tính chất quản trị quốc gia khác. Đó là: Chính phủ đề xuất chính sách lập pháp, soạn thảo thành văn bản trình Quốc hội thẩm định và thông qua. Mặc dù, vẫn còn rất nhiều việc phải làm để đổi mới công đoạn của Chính phủ trong quy trình lập pháp, như minh định giữa quy trình chính sách và quy trình soạn thảo; nâng cao năng lực nhận biết vấn đề; nâng cao năng lực nghiên cứu và phân tích chính sách; hoàn thiện kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật… Điều đáng quan tâm hơn là việc bảo đảm cơ hội và điều kiện để Chính phủ giải trình và bảo vệ chính sách lập pháp của mình đến cùng trước Quốc hội. Theo quy định hiện hành, Chính phủ chỉ có cơ hội giải trình một lần duy nhất khi trình dự luật ra trước Quốc hội. Sau đó việc hoàn thiện dự luật được giao lại cho Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH). Quy định này có thể xuất phát từ quan điểm cho rằng lập pháp là quyền của Quốc hội, nên việc sửa đổi, hoàn thiện văn bản, điều chỉnh chính sách như thế nào cũng là quyền của Quốc hội. Quan điểm này thực ra chỉ phản ánh một thứ lôgíc hình thức. Nó hoàn toàn không phản ánh đúng động lực thật của quy trình lập pháp, cũng như vai trò của quyền hành pháp và quyền lập pháp trong quá trình này. Điều dễ nhận thấy là nếu giao trách nhiệm hoàn thiện dự luật cho UBTVQH, thì UBTVQH phải đứng ra giải trình với Quốc hội. Thế nhưng giải trình chính sách với Quốc hội lại thuộc về chức năng hành pháp (Thẩm định chính sách mới thuộc về chức năng lập pháp). Sự đổi vai như thế có lẽ cũng không đáng quan ngại lắm, nếu như các chính sách mới hoặc những sửa đổi, bổ sung làm thay đổi bản chất của chính sách không được đưa vào trong dự luật. Bởi vì rằng, nếu điều trên xảy ra, thì việc triển khai thực hiện dự luật trong cuộc sống sẽ hết sức khó khăn. Lý do là vì, các chính sách mới còn chưa được nghiên cứu, phân tích và đánh giá tác động.  Hơn thế nữa, vấn đề mà Chính phủ cố gắng đề ra chính sách lập pháp để xử lý thì lại bị bỏ ngỏ. Đây có thể cũng là một trong những nguyên nhân sâu xa làm cho việc ban hành nghị định để triển khai thi hành luật, pháp lệnh bị chậm trễ, kéo dài.

Một hệ lụy khác của việc đổi ngôi là động lực để nâng cao chất lượng soạn thảo văn bản của các cơ quan thuộc Chính phủ bị suy giảm nghiêm trọng. Tâm lý chung là đằng nào thì Quốc hội cũng sẽ sửa gần hết, thì việc gì mà phải lao tâm khổ tứ. Quả thực, theo ý kiến của các chuyên viên của Văn phòng Quốc hội, thì các dự luật thường bị sửa đổi lên đến trên dưới 70% sau khi trình sang Quốc hội. Nhiều người coi đây là một thành tích của Quốc hội. Thế nhưng, không ít chuyên gia thì lại thấy hết sức băn khoăn về cách hiểu và cách làm của chúng ta. Vấn đề đặt ra là Quốc hội có quyền thay thế một chính sách lập pháp do Chính phủ đề ra bằng một chính sách khác hay không? Xét từ góc độ kỹ trị, câu trả lời là không. Quốc hội có thể phê chuẩn chính sách lập pháp do chính phủ đề ra hoặc không phê chuẩn chính sách đó. Chứ nếu Quốc hội lại đề ra một chính sách mới cho Chính phủ thực hiện, thì Quốc hội đang lấn sân sang quyền hoạch định chính sách của hành pháp. Tệ hơn nữa, các chính sách mà Quốc hội đề ra lại hoàn toàn không được thẩm định.

Nên chăng, chúng ta cần trở lại với quy trình lập pháp được áp dụng từ năm 2008 trở về trước, khi Chính phủ có điều kiện giải trình và bảo vệ chính sách lập pháp của mình qua tất cả các lần thẩm tra, thảo luận và xem xét ở Quốc hội.

Cuối cùng, có một điều khác với thế giới nữa cần chỉ ra ở đây là: chúng ta thường không phân định được rõ ràng đâu là các vấn đề chính sách, đâu là các vấn đề kỹ thuật. Trên thế giới, các đại biểu thường chỉ quan tâm thảo luận các vấn đề chính sách chứ không đi sâu vào các vấn đề kỹ thuật. Và các phiên họp toàn thể là để tranh luận về chính sách, chứ không phải về kỹ thuật. Việc sử dụng phiên họp toàn thể để thảo luận và quyết định cả những vấn đề kỹ thuật như ở ta là rất rủi ro. Các vấn đề kỹ thuật là công việc của các chuyên gia, hơn là của các vị đại biểu. Lý do là vì không thể thảo luận và quyết định theo đa số các vấn đề kỹ thuật được. Ví dụ, bạn không thể quyết định với 100% phiếu tán thành là một ngày chỉ có 23 giờ được. Bởi vì rằng khách quan là một ngày sẽ có 24 giờ. Những vấn đề kỹ thuật thì chỉ có các chuyên gia của các bộ thuộc Chính phủ mới hiểu sâu được. Thế nên, để sửa đổi một quy định nào đó trong dự thảo thì cần phải tham vấn ý kiến của họ. Thực ra, các chuyên viên của Văn phòng Quốc hội thường vẫn hợp tác khá chặt chẽ với các chuyên gia của các bộ. Vấn đề là khi UBTVQH hoặc Quốc hội thảo luận quyết định, thì đội ngũ này lại chẳng thể nào có ý kiến được.

Về mặt thủ tục, tất nhiên, các chuyên gia không thể tham gia ý kiến tại các phiên họp của UBTVQH, cũng như của Quốc hội. Chính vì thế, lại càng nên phân định thật rõ ràng đâu là vấn đề chính sách, đâu là vấn đề kỹ thuật. Quốc hội và UBTVQH chỉ nên quyết định những vấn đề chính sách thôi. 
Tags:

ĐỌC NHIỀU NHẤT