Chế độ sở hữu toàn dân và vấn đề sở hữu đất đai (Kỳ I)
Trong suốt thời gian qua, bất chấp mọi cố gắng của các nhà làm luật, các vấn đề cơ bản liên quan đến sở hữu toàn dân và sở hữu nhà nước vẫn chưa được giải quyết. Vấn đề sở hữu vốn thuộc một trong những phạm trù “cổ điển” của khoa học pháp lý và phạm trù “sơ đẳng” của một hệ thống pháp luật. Do đó, hầu như không có khó khăn gì để minh định nó. Nguyên nhân có thể có nhiều, nhưng theo chúng tôi, phần quan trọng nằm ở các “rào cản” mà các nhà làm luật chưa thể vượt qua cả về tâm lý chính trị và nhận thức chính trị.
Tuy nhiên, có một thực tế là cho tới hiện nay, vẫn tồn tại hai cách tiếp cận với vấn đề sở hữu khác nhau, thậm chí chồng chéo và lẫn lộn. Đó là tiếp cận chính trị và tiếp cận pháp lý.
Nhấn mạnh cách “tiếp cận chính trị”, chúng ta luôn luôn tìm cách phân định và phân biệt giữa chế độ sở hữu xã hội chủ nghĩa (với nền tảng là sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể) và chế độ sở hữu tư bản chủ nghĩa (mà nòng cốt là sở hữu tư nhân). Trong khi đó, cách tiếp cận pháp lý đòi hỏi phải xác định rõ các quyền và nghĩa vụ của các chủ sở hữu và các đối tượng liên quan trong các giao dịch liên quan đến sở hữu theo “hình thức sở hữu”, vốn đa dạng, phong phú và đậm màu sắc thực tiễn hơn “chế độ sở hữu”.
Cụ thể, Hiến pháp 1992 quy định ba chế độ sở hữu là sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng. Đồng thời, Hiến pháp cũng xác định các đối tượng quan trọng thuộc sở hữu toàn dân, trong đó bao gồm đất đai và “phần vốn và tài sản Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp …”. Đến năm 2003, trong hai đạo luật quan trọng được Quốc hội thông qua là Luật Đất đai và Luật Doanh nghiệp nhà nước lại có hai quy định khác nhau liên quan đến hai đối tượng thuộc sở hữu toàn dân. Trong khi Luật Đất đai vẫn khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân còn Nhà nước là “đại diện chủ sử hữu toàn dân”, thì Luật Doanh nghiệp nhà nước lại định nghĩa rằng “Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ…”.
Trong suốt thời gian qua mặc dù mọi cố gắng của các nhà làm luật, các vấn đề cơ bản liên quan đến sở hữu toàn dân và sở hữu nhà nước vẫn chưa được giải quyết. Tại sao vậy? Và vấn đề nằm ở đâu?
Có thể khẳng định rằng lý do không tại năng lực chuyên môn của các nhà làm luật. Vấn đề sở hữu vốn thuộc một trong những phạm trù “cổ điển” của khoa học pháp lý và phạm trù “sơ đẳng” của một hệ thống pháp luật. Do đó, hầu như không có khó khăn gì để minh định nó. Nguyên nhân có thể có nhiều, nhưng theo chúng tôi, phần quan trọng nằm ở các “rào cản” mà các nhà làm luật chưa thể vượt qua cả về tâm lý chính trị và nhận thức chính trị.
Về tâm lý chính trị, phải chăng đó là sự e ngại và né tránh để đối diện và cắt nghĩa về lý luận sự thay đổi có tính bước ngoặt của các chế định có tính nguyên tắc của Hiến pháp 1980 (trong đó khẳng định vị trí độc tôn của sở hữu xã hội chủ nghĩa với hai chế độ sở hữu là “toàn dân” và “tập thể”) thông qua ban hành Hiến pháp 1992 (với sự khẳng định cùng tồn tại của sở hữu tư nhân và nền kinh tế đa thành phần)?
Về nhận thức chính trị, phải chăng vẫn tồn tại định kiến xưa cũ rằng chủ nghĩa xã hội và nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa chỉ có thể được bảo đảm và xây dựng trên nền tảng của hoặc chế độ sở hữu toàn dân, hoặc hình thức sở hữu nhà nước ?
Ngoài ra, về mặt lý luận, dường như chúng ta vẫn để mặc nhiên tồn tại quan niệm mang tính giáo điều về phạm trù “sở hữu toàn dân” (cho đây là điều có tính tất yếu khách quan trong một xã hội xã hội chủ nghĩa), ở một cực này, và đơn giản hay tầm thường hoá nó bằng khái niệm “sở hữu nhà nước”, ở một cực khác, mà không có sự đào sâu để làm cho minh bạch.
I/ Về chế độ sở hữu toàn dân
Khái niệm sở hữu toàn dân là một sản phẩm của quá khứ. Trên công luận và trong một số công trình nghiên cứu thời gian qua, những vấn đề có tính nghi ngờ hoặc phê phán đã được mạnh dạn nêu ra theo hướng (i) có tồn tại thật không chế định này về mặt pháp lý, (ii) thực chất sở hữu toàn dân chỉ là cái “áo chính trị” của sở hữu nhà nước, và (iii) từ sự không rõ ràng của khái niệm và chế định này đã “đẻ” ra nhiều hệ quả và hậu quả khó giải quyết. Sự không rõ ràng này là có thật và được minh chứng bới các mâu thuẫn và không nhất quán trong các quy định của Hiến pháp với Bộ luật Dân sự, Luật Doanh nghiệp nhà nước và Luật Đất đai v.v..
Đi sâu về mặt học thuật, có nhiều vấn đề cần bàn luận, thậm chí tranh cãi, về các khái niệm này. Chẳng hạn:
Nói đến “sở hữu toàn dân” đương nhiên có thể hiểu đó là quyền sở hữu chung của ít nhất tất cả mọi công dân đang sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam. Điều này, về mặt pháp lý, đòi hỏi phải tạo ra một cơ chế để tất cả mọi người dân (tức các đồng sở hữu chủ) đều có quyền tham gia “định đoạt” và “hưởng lợi” từ quyền sở hữu này. Tuy nhiên, dân số vốn là một đại lượng có tính biến động, (chẳng hạn thông qua sự sống, chết và dịch chuyển), do đó, về mặt khách quan sẽ không bao giờ xác định được những ai cuối cùng đã, đang và sẽ là đồng chủ sở hữu. Để đơn giản hoá, sẽ có thể có cách lý giải (mặc dù khiên cưỡng) rằng, Quốc hội chính là chủ thể của sở hữu toàn dân vì là “cơ quan đại diện cao nhất”. Tuy nhiên, Quốc hội chỉ do các công dân từ 18 tuổi trở lên và những người không bị tước quyền công dân bầu ra chứ không phải toàn dân; hơn nữa, về thực chất, bầu cử là hành vi thực hiện các quyền chính trị (để cấu tạo ra bộ máy nhà nước) chứ không phải hành vi uỷ quyền dân sự trong quan hệ sở hữu. Ở đây, chúng tôi muốn nói tới tính vô lý về pháp luật và vô nghĩa về mặt thực tế của khái niệm sở hữu toàn dân. Mặc dù trong thời gian qua, khi cổ phần hoá các xí nghiệp quốc doanh ở Liên Xô và các nước vốn thuộc khối Đông Âu (cũ), để thể hiện thái độ nghiêm túc với chế độ sở hữu toàn dân, người ta đã chia cổ phần của các xí nghiệp này cho mọi người dân, chứ không chỉ “bán một phần cho cán bộ, công nhân viên” như ở nước ta.
Còn về “sở hữu nhà nước” thì sẽ có các câu hỏi đặt ra như: (i) Ai là nhà nước? (khái niệm “nhà nước” là một hệ thống các cơ quan và cấu trúc khác nhau chứ không phải một cơ quan tập trung hay thống nhất), (ii) “nhà nước trung ương” hay “nhà nước địa phương?, và (iii) Ai là đại diện cho chủ thể nhà nước? (phân biệt giữa cơ quan chính quyền, cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp). Một khi không làm rõ các vấn đề như vậy thì sẽ dẫn tới một loạt hệ quả là các hành động “nhân danh nhà nước” bao gồm cả sự chồng chéo lẫn lạm dụng về thẩm quyền. Hiện nay, khi pháp luật xác định theo cách giải nghĩa rằng “nhà nước là người đại diện sở hữu toàn dân” thì cần đi tiếp theo lập luận này, mà theo đó chúng ta lại vấp phải vấn đề khác. Đó là, cũng theo pháp luật thì chỉ có Quốc hội là người có quyền đại diện nhân dân (tức đồng thời có thể sẽ là người đại diện sở hữu toàn dân) chứ không phải các cơ quan chính quyền (tức Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các địa phương). Và trong trường hợp như vậy thì cần phải xác định rõ là cơ quan chính quyền (hay nói gọn là “chính quyền”) sẽ chỉ đóng vai trò là người quản lý tài sản thuộc sở hữu toàn dân mà thôi.
Với cách đặt vấn đề như trên, trong bối cảnh Đảng, Nhà nước đang chuẩn bị cho Đại hội Đảng lần thứ XI với các chương trình nghị sự quan trọng được trông đợi như sửa đổi Cương lĩnh Xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội năm 1991, lấy đó làm tiền đề để sửa đổi Hiến pháp 1992, chúng tôi xin kiến nghị và đề xuất như sau:
(a) Về phương diện chủ thể sở hữu:
Xem xét bỏ khái niệm và chế định “sở hữu toàn dân” vì không có cơ chế thực hiện đồng thời không có ý nghĩa thực chất, mà thay vào đó xác định các chủ thể mới thay cho “toàn dân” và “nhà nước”. Cụ thể, đưa vào hai khái niệm mới là sở hữu quốc gia và sở hữu của chính quyền (bao gồm sở hữu của chính quyền trung ương và sở hữu của chính quyền địa phương như tỉnh, huyện và xã), coi đó là hai hình thức quan trọng nhất của sở hữu công cộng. Theo chúng tôi, khái niệm “quốc gia” không chỉ rộng mà còn sâu sắc hơn khái niệm “toàn dân”. “Quốc gia” bao gồm cả lịch sử của nhiều thế hệ con người Việt Nam sống trên lãnh thổ này (tức quá khứ), hiện tại (toàn dân) và tương lai (bao hàm sự phát triển). Quốc gia là phạm trù khái quát nhưng có thực, tồn tại lâu dài, không phụ thuộc vào người dân với tư cách các cá thể thuộc phạm trù có tính biến động. Sở hữu quốc gia có ý nghĩa đặc biệt, là đối tượng bất di, bất dịch, không thể mua, bán, chuyển nhượng và được bảo hộ đặc biệt. Sở hữu của chính quyền, ngược lại, có tính linh hoạt. Chính quyền có thể mua, bán, chuyển đổi, chuyển nhượng các đối tượng thuộc sở hữu của mình trên cơ sở Bộ luật Dân sự.
(b) Về phương diện đối tượng sở hữu:
Hiến pháp 1992 hiện hành, tại Điều 17, có liệt kê các đối tượng thuộc sở hữu toàn dân, tuy nhiên vừa quá “mở” (rất tuỳ nghi), vừa không cụ thể và đặc biệt không có sự phân loại theo cấp độ quan trọng xét về mặt tài sản của một quốc gia hay nhà nước. Chẳng hạn, khi nói đến các “công trình kinh tế, văn hoá và khoa học…” thì quá mở và tuỳ nghi, hoặc khi liệt kê các đối tượng sở hữu thì lại đồng hạng giữa “đất đai, rừng núi, sông hồ …” với “phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp…” vốn rất khác nhau về tính chất cũng như ý nghĩa chính tị, kinh tế và xã hội. Cần lưu ý rằng tài sản thuộc sở hữu “quốc gia”, “nhà nước” hay “toàn dân” không chỉ mang đến nguồn lợi mà còn là gánh nặng về tài chính và các nghĩa vụ khác đối với nhân dân, trước hết với tư cách là người đóng thuế, do đó, vấn đề không chỉ là bảo vệ đối với các tài sản này mà còn là sự kiểm soát của nhân dân đối với sự gia tăng của nó (ví dụ sự đầu tư xây dựng công trình hay mua sắm của các cơ quan chính quyền cần phải bị kiểm soát trong các giới hạn theo luật định). Do đó, chúng tôi đề xuất cần có cơ chế pháp lý để phân định, phân loại, kiểm soát sự gia tăng và biến động cũng như đặt ra các giới hạn về loại cũng như quy mô giá trị đối với các tài sản thuộc loại hình sở hữu đặc biệt này.
