Quyền kiểm sát chung Chính phủ, nên giao lại cho Viện Kiểm sát?
Theo quy định của Hiến pháp hiện hành, Quốc hội có chức năng giám sát các hoạt động của chính phủ. Mặc dù, Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất, có quyền bầu, bãi, miễn nhiệm các thành viên chính phủ nhưng hiệu quả của việc giám sát của Quốc hội đối với chính phủ vẫn còn hạn chế.
Thứ nhất, đa số các thành viên của Quốc hội là không chuyên trách, việc giám sát của Quốc hội chủ yếu thông qua các báo cáo của Chính phủ và các thành viên. Do vậy, đối với việc giám sát cụ thể các vụ việc thì Quốc hội vẫn còn hạn chế. Thứ hai, nhiều đại biểu Quốc hội là thành viên của Chính phủ hoặc là cấp dưới của các thành viên báo cáo, do vậy vẫn còn việc “nể nả”, mà đôi khi không truy trách nhiệm đến cùng. Thứ ba, việc am hiểu chuyên sâu về pháp luật của các Đại biểu Quốc hội cũng chưa cao, số lượng các đại biểu từ các cơ quan chuyên trách về pháp luật không nhiều. Thứ tư, Quốc hội “quá nhiều việc”. “Xuân thu nhị kỳ”, thời gian của 2 phiên họp của Quốc Hội kéo dài chỉ khoảng 4 tháng. Trong khi đó, Quốc hội phải dành thời gian thông qua luật, nghe báo cáo của các cơ quan Chính phủ, Viện Kiểm sát, Tòa án, bầu các chức danh, quyết định các vấn đề lớn của đất nước…
Do vậy, cần trao cho một cơ quan độc lập để giúp Quốc hội thực hiện chức năng giám sát hoạt động của Chính phủ và các Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, đặc biệt đối với việc giám sát hoạt động, các văn bản liên quan đến việc điều hành các doanh nghiệp nhà nước (kiểm sát chung).
Trước đây, theo quy định của Hiến pháp năm 1992, chức năng kiểm sát chung được giao cho Viện Kiểm sát. Theo đó, Viện Kiểm sát thực hiện chức năng kiểm sát các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan từ cấp Bộ trở xuống. Tính đến năm 2001, Viện Kiểm sát đã nghiên cứu hàng trăm nghìn văn bản, pháp hiện, kháng nghị gần 10 nghìn văn bản vi phạm pháp luật, trong đó có không ít là văn bản của các cơ quan cấp bộ, còn lại là của chính quyền địa phương. Ngoài ra, các cơ quan hành chính cũng tự ra văn bản bãi bỏ, sửa đổi sau khi có ý kiến của Viện Kiểm sát.
Tuy nhiên đến Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 thì Viện kiểm sát không thực hiện chức năng kiểm sát chung nữa. Có nhiều ý kiển cho rằng, Viện Kiểm sát chỉ nên tập trung thực hiện chức năng công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Hay chức năng kiểm sát chung làm cho Viện kiểm sát trở thành người “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, nhưng Tòa án mới là “người cầm còi”.
Do vậy, để phù hợp với hệ thống các cơ quan nhà nước ta, chức năng kiểm sát chung nên được trao lại cho ngành Kiểm sát với những cơ sở sau:
Một là, Viện Kiểm sát là cơ quan bảo vệ pháp luật, đội ngũ cán bộ, kiểm sát viên chuyên sâu, am hiểu về pháp luật. Hơn nữa, trong hệ thống tổ chức của Viện kiểm sát, có các Vụ, phòng chuyên trách, chẳng hạn như Vụ thực hành quyền công tố về án hình sự, dân sự, kinh tế… Nếu được giao chức năng kiểm sát chung, ví dụ đối với việc giám sát các hoạt động điều hành các doanh nghiệp nhà nước của chính phủ, có thể giao cho Vụ kiểm sát các vụ việc dân sự, kinh tế của Viện Kiểm sát Tối cao…
Hai là, Viện Kiểm sát độc lập với Chính phủ. Viện trưởng Viện Kiểm sát Tối cao do Quốc hội bầu và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Các Kiểm sát viên của VKSTC do Chủ tịch nước bổ nhiệm theo đề nghị của Viện trưởng VKSTC. Có ý kiến cho rằng, chức năng kiểm sát chung nên giao cho Bộ Tư pháp. Tuy nhiên, nếu việc giao chức năng này cho Bộ tư pháp thì cũng giống như việc ví “con giám sát cha mẹ”. Hiện nay, các cơ quan thuộc chính phủ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thì cũng đã có sự kiểm định tính hợp hiến, hợp pháp của Bộ Tư pháp, việc này được xem như “con giúp cha mẹ”, nên rất có hiệu quả nhưng việc “con giám sát cha mẹ” thì hiệu quả không cao. Ngoài ra, việc “xem xét lại hoạt động của mình” (kiểm sát các văn bản của chính phủ) dường như sẽ khó độc lập. Hay ý kiến khác cho rằng, nên giao cho Tòa Hành chính, Kinh tế… tuy nhiên, nếu như vậy thì cũng sẽ đặt ra vấn đề là quan tòa “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Tòa án phải là “trọng tài” độc lập để xét xử và do đó cơ quan này không thể là một bên trong tranh chấp…
Ba là, việc tăng thêm quyền, sẽ tăng thêm trách nhiệm. Việc Viện Kiểm sát có chức năng kiểm sát chung không có nghĩa là Quốc hội sẽ không còn chức năng giám sát. Mà việc giám sát Chính phủ sẽ do 2 cơ quan cùng thực hiện. Theo đó, Viện Kiểm sát cũng sẽ tăng trách nhiệm đối với việc thực thi quyền kiểm sát chung. Có lẽ, Viện Kiểm sát sẽ chịu trách nhiệm đối với việc thực thi quyền kiểm sát chung trước cả Quốc Hội và Chủ tịch nước là hợp lý. Điều này cũng giúp cả Quốc hội và Chủ tịch nước thực thi tốt quyền “bãi, miễn nhiệm” của mình đối với các chức danh của ngành Kiểm sát.
Giả sử như chức năng này của Viện Kiểm sát không được thực hiện tốt, nhưng các cơ quan thuộc Chính phủ cũng phải “e ngại” khi có thêm một cơ quan giám sát độc lập. Thêm vào nữa, đây cũng là một “kênh” phát hiện tội phạm của Viện Kiểm sát để dễ dàng hơn trong việc khởi tố, truy tố các vụ án hình sự, đặc biệt đối với các tội tham nhũng trong các tập đoàn doanh nghiệp nhà nước.
Tuy nhiên, hiện nay Viện kiểm sát cấp huyện, tỉnh vẫn còn chưa thực sự độc lập để có thể kiểm sát Ủy ban nhân dân các cấp tương ứng. Có lẽ, việc điều chỉnh theo hướng cấp ủy đảng của Viện kiểm sát chỉ trực thuộc theo ngành dọc. Điều này có nghĩa là về mặt đảng, Viện trưởng và các các thành viên cấp huyện, tỉnh chỉ trực thuộc cấp trên là tỉnh, tối cao.
Với những kiến nghị nêu trên, việc nghiên cứu, bổ sung chức năng kiểm sát chung của Viện Kiểm sát vào Hiến pháp sửa đổi sắp tới sẽ góp phần giúp Quốc hội giám sát Chính phủ tốt hơn, nâng cao hoạt động điều hành của Chính phủ, cũng như góp phần xây dựng nhà nước thượng tôn pháp luật.
Do vậy, cần trao cho một cơ quan độc lập để giúp Quốc hội thực hiện chức năng giám sát hoạt động của Chính phủ và các Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, đặc biệt đối với việc giám sát hoạt động, các văn bản liên quan đến việc điều hành các doanh nghiệp nhà nước (kiểm sát chung).
Trước đây, theo quy định của Hiến pháp năm 1992, chức năng kiểm sát chung được giao cho Viện Kiểm sát. Theo đó, Viện Kiểm sát thực hiện chức năng kiểm sát các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan từ cấp Bộ trở xuống. Tính đến năm 2001, Viện Kiểm sát đã nghiên cứu hàng trăm nghìn văn bản, pháp hiện, kháng nghị gần 10 nghìn văn bản vi phạm pháp luật, trong đó có không ít là văn bản của các cơ quan cấp bộ, còn lại là của chính quyền địa phương. Ngoài ra, các cơ quan hành chính cũng tự ra văn bản bãi bỏ, sửa đổi sau khi có ý kiến của Viện Kiểm sát.
Tuy nhiên đến Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 thì Viện kiểm sát không thực hiện chức năng kiểm sát chung nữa. Có nhiều ý kiển cho rằng, Viện Kiểm sát chỉ nên tập trung thực hiện chức năng công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Hay chức năng kiểm sát chung làm cho Viện kiểm sát trở thành người “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, nhưng Tòa án mới là “người cầm còi”.
Do vậy, để phù hợp với hệ thống các cơ quan nhà nước ta, chức năng kiểm sát chung nên được trao lại cho ngành Kiểm sát với những cơ sở sau:
Một là, Viện Kiểm sát là cơ quan bảo vệ pháp luật, đội ngũ cán bộ, kiểm sát viên chuyên sâu, am hiểu về pháp luật. Hơn nữa, trong hệ thống tổ chức của Viện kiểm sát, có các Vụ, phòng chuyên trách, chẳng hạn như Vụ thực hành quyền công tố về án hình sự, dân sự, kinh tế… Nếu được giao chức năng kiểm sát chung, ví dụ đối với việc giám sát các hoạt động điều hành các doanh nghiệp nhà nước của chính phủ, có thể giao cho Vụ kiểm sát các vụ việc dân sự, kinh tế của Viện Kiểm sát Tối cao…
Hai là, Viện Kiểm sát độc lập với Chính phủ. Viện trưởng Viện Kiểm sát Tối cao do Quốc hội bầu và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Các Kiểm sát viên của VKSTC do Chủ tịch nước bổ nhiệm theo đề nghị của Viện trưởng VKSTC. Có ý kiến cho rằng, chức năng kiểm sát chung nên giao cho Bộ Tư pháp. Tuy nhiên, nếu việc giao chức năng này cho Bộ tư pháp thì cũng giống như việc ví “con giám sát cha mẹ”. Hiện nay, các cơ quan thuộc chính phủ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thì cũng đã có sự kiểm định tính hợp hiến, hợp pháp của Bộ Tư pháp, việc này được xem như “con giúp cha mẹ”, nên rất có hiệu quả nhưng việc “con giám sát cha mẹ” thì hiệu quả không cao. Ngoài ra, việc “xem xét lại hoạt động của mình” (kiểm sát các văn bản của chính phủ) dường như sẽ khó độc lập. Hay ý kiến khác cho rằng, nên giao cho Tòa Hành chính, Kinh tế… tuy nhiên, nếu như vậy thì cũng sẽ đặt ra vấn đề là quan tòa “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Tòa án phải là “trọng tài” độc lập để xét xử và do đó cơ quan này không thể là một bên trong tranh chấp…
Ba là, việc tăng thêm quyền, sẽ tăng thêm trách nhiệm. Việc Viện Kiểm sát có chức năng kiểm sát chung không có nghĩa là Quốc hội sẽ không còn chức năng giám sát. Mà việc giám sát Chính phủ sẽ do 2 cơ quan cùng thực hiện. Theo đó, Viện Kiểm sát cũng sẽ tăng trách nhiệm đối với việc thực thi quyền kiểm sát chung. Có lẽ, Viện Kiểm sát sẽ chịu trách nhiệm đối với việc thực thi quyền kiểm sát chung trước cả Quốc Hội và Chủ tịch nước là hợp lý. Điều này cũng giúp cả Quốc hội và Chủ tịch nước thực thi tốt quyền “bãi, miễn nhiệm” của mình đối với các chức danh của ngành Kiểm sát.
Giả sử như chức năng này của Viện Kiểm sát không được thực hiện tốt, nhưng các cơ quan thuộc Chính phủ cũng phải “e ngại” khi có thêm một cơ quan giám sát độc lập. Thêm vào nữa, đây cũng là một “kênh” phát hiện tội phạm của Viện Kiểm sát để dễ dàng hơn trong việc khởi tố, truy tố các vụ án hình sự, đặc biệt đối với các tội tham nhũng trong các tập đoàn doanh nghiệp nhà nước.
Tuy nhiên, hiện nay Viện kiểm sát cấp huyện, tỉnh vẫn còn chưa thực sự độc lập để có thể kiểm sát Ủy ban nhân dân các cấp tương ứng. Có lẽ, việc điều chỉnh theo hướng cấp ủy đảng của Viện kiểm sát chỉ trực thuộc theo ngành dọc. Điều này có nghĩa là về mặt đảng, Viện trưởng và các các thành viên cấp huyện, tỉnh chỉ trực thuộc cấp trên là tỉnh, tối cao.
Với những kiến nghị nêu trên, việc nghiên cứu, bổ sung chức năng kiểm sát chung của Viện Kiểm sát vào Hiến pháp sửa đổi sắp tới sẽ góp phần giúp Quốc hội giám sát Chính phủ tốt hơn, nâng cao hoạt động điều hành của Chính phủ, cũng như góp phần xây dựng nhà nước thượng tôn pháp luật.
