Tinh giản biên chế: Sao vẫn loay hoay ?
Mặc dù tinh giản biên chế đã trở thành một chủ trương xuyên suốt của Đảng từ năm 2015 nhưng kết quả vẫn chưa đạt như mong đợi.
Việc tinh giản biên chế dường như đã trở thành câu chuyện “khổ lắm, nói mãi”. Trên nghị trường và trên truyền thông không thiếu những chỉ trích rằng, bộ máy nhà nước đang quá cồng kềnh, các bộ, ngành, khối mặt trận và một số đoàn thể từ Trung ương đến địa phương đều dường như quá đông so với khối lượng công việc. Hơn nữa, vấn đề không chỉ là bộ máy có quá nhiều người, mà còn có nhiều người không đáp ứng được yêu cầu công việc mà vẫn hưởng lương từ ngân sách, do quá trình tuyển dụng, đào tạo, bổ nhiệm từ xưa đến nay đã có nhiều bất cập, hạn chế.
Bởi vậy, số lượng biên chế trong toàn hệ thống chính trị cần phải giảm dần qua từng năm. Thay vì nhiều người làm một việc, thì bây giờ hướng tới một người làm nhiều việc, hạn chế chồng chéo, khắc phục tình trạng công chức “sáng cắp ô đi tối cắp ô về”.
Năm 2015, Nghị quyết số 39-NQ/TW của Bộ Chính trị về “Về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức” yêu cầu sau sáu năm, đến năm 2021, biên chế của bộ, ban ngành bộ, ban, ngành, tổ chức chính trị – xã hội, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phải giảm 10%. Các đơn vị sự nghiệp công lập cũng phải tự bố trí nguồn thu ngoài ngân sách của mình để trả cho ít nhất 10% số lượng viên chức trong tổ chức của mình.
Đến năm 2017, Nghị quyết số 19-NQ/TW tiếp tục yêu cầu mạnh mẽ hơn, nhưng hướng đến các đơn vị sự nghiệp công lập chủ yếu. Theo đó, nghị quyết đặt ra một lộ trình nghiêm khắc: đến năm 2021, cả nước phải giảm 10% số đơn vị sự nghiệp công lập và giảm tối thiểu 10% số biên chế hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Đến năm 2025, những con số này phải giảm 10% so với năm 2021 và đến năm 2030, phải giảm tiếp số biên chế sự nghiệp hưởng lương từ ngân sách nhà nước so với năm 2025.
Các cơ quan nhà nước thường có tâm lý bảo toàn hoặc làm phình số lượng nhân sự nếu có cơ hội, mục đích để đảm bảo ngân sách phân bổ năm nay không bị hao hụt so với năm trước.
Vào tháng bảy vừa qua, trong Kết luận 40-KL/TW, việc giảm biên chế không phân biệt TW hay địa phương, không phân biệt tổ chức nhà nước hay sự nghiệp công lập, không phân biệt công chức hay viên chức mà là của toàn hệ thống chính trị. Đến năm 2026, mục tiêu tinh giản ít nhất 5% cán bộ, công chức và ít nhất 10% viên chức hưởng lương từ ngân sách nhà nước so với chỉ tiêu đặt ra năm 2022. Cơ quan, tổ chức, địa phương, đơn vị nào chưa giảm đủ 10% biên chế giai đoạn 2016 – 2021 thì phải đồng thời vừa thực hiện mục tiêu tinh giản biên chế giai đoạn 2022 – 2026, vừa phải tiếp tục thực hiện chỉ tiêu tinh giản biên chế giai đoạn 2016 – 2021. Những nơi thực hiện vượt chỉ tiêu giai đoạn 2016 – 2021 thì phần vượt được tính vào kết quả thực hiện giai đoạn 2022 – 2026.
Quyết tâm mạnh mẽ như vậy, nhưng kết quả đạt được lại chưa được như mong đợi. Đúng là, đến tháng 6/2021 đã giảm số lượng công chức (27.5 nghìn người) và viên chức (243 nghìn người), vượt mục tiêu 10% của Nghị quyết 39 do Bộ Chính trị đặt ra. Tuy nhiên, nó được cho là chưa tương xứng với việc hạ tầng và ứng dụng công nghệ thông tin của các bộ, ngành, cơ quan, đơn vị nhằm tinh giản biên chế. Đó còn chưa kể, ở giai đoạn 2016-2021, trong khi tiền quỹ lương tiết kiệm được nhờ vào việc tinh giản biên chế là khoảng hơn 15 nghìn tỉ đồng thì ngân sách cũng đã phải chi cho chính sách tinh giản hết hơn 9 nghìn tỉ đồng.
Theo một số báo cáo của Đảng và Chính phủ, hạn chế trên chủ yếu là do nguyên nhân chủ quan: Chế độ, chính sách về tinh giản biên chế, tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức, viên chức chưa sát thực tiễn; Công tác quản lý biên chế phân tán, thiếu tập trung, thống nhất, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển; Người đứng đầu cơ quan, tổ chức ở Trung ương và địa phương chưa làm hết thẩm quyền và trách nhiệm đối với công tác tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, còn có biểu hiện ngại va chạm, nể nang, thiếu nhất quán trong quán triệt, chỉ đạo, tổ chức thực hiện….
Tuy nhiên, những nguyên nhân này đều không phải là mấu chốt.
Giao chỉ tiêu biên chế – gốc của vấn đề
Trong Nghị định 108/2014/NĐ-CP và Nghị quyết số 39-NQ/TW, tinh giản biên chế được hiểu là đưa ra khỏi biên chế những người dôi dư, không đáp ứng yêu cầu công việc, không đạt tiêu chuẩn quy định (phẩm chất, năng lực, sức khỏe). Đây là một góc nhìn đơn giản, trong khi vấn đề của Việt Nam nằm ở cơ chế hệ thống.
Theo Nghị định 21/2010/NĐ-CP về quản lý biên chế công chức, các cơ quan Nhà nước ở TW và địa phương có nhiệm vụ xây dựng kế hoạch biên chế hằng năm và gửi cơ quan có thẩm quyền kế hoạch biên chế công chức hằng năm để quyết định. Về mặt hình thức thì đây có vẻ là một cơ chế đề xuất từ dưới lên nhưng về mặt thực chất đó vẫn là một cách áp đặt từ trên xuống, bởi cơ quan “có thẩm quyền” vẫn là người nắm giữ quyền phê duyệt cuối cùng. Nói một cách cụ thể, Bộ Chính trị quyết định tổng biên chế cho toàn bộ hệ thống chính trị1, chính phủ quyết định biên chế công chức của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, đơn vị sự nghiệp công lập của Nhà nước và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ thực hiện việc giao và quản lý biên chế công chức đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định giao biên chế công chức trong cơ quan của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện trong biên chế công chức được cấp có thẩm quyền giao. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh triển khai thực hiện và quản lý biên chế địa phương do mình quản lý sau khi được Hội đồng nhân dân quyết định. Việc quản lý số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp là do các bộ, ngành và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định. Và cơ quan cấp trên, vì không trực tiếp thực hiện công việc, sẽ phê duyệt kế hoạch trình lên từ cấp dưới dựa trên một danh sách tiêu chí có phần cơ học. Đối với cơ quan TW, các tiêu chí này là vị trí việc làm, tính chất quản lý ngành, quy trình quản lý chuyên môn, nghiệp vụ, mức độ hiện đại hóa cơ sở và thực tế tình hình quản lý biên chế công chức được giao của cơ quan. Đối với cơ quan địa phương, các tiêu chí còn cứng nhắc hơn, là quy mô dân số, diện tích tự nhiên, trình độ phát triển kinh tê-xã hội, số lượng đơn vị hành chính cấp huyện, xã, và đặc điểm an ninh, chính trị, xã hội.
Tuy nhiên, chính phủ cũng tạo ra một “khe cửa hẹp” để các đợt vị vẫn có thể đề xuất tăng thêm biên chế. Năm 2016, với những đơn vị muốn tăng thêm số lượng biên chế so với 2015 thì có thể tăng trong lĩnh vực y tế, giáo dục và đào tạo. Tuy nhiên, ngoài xin phép cấp trên quản lý trực tiếp thì còn cần ý kiến thẩm định của Bộ Nội vụ và trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định. Đến năm 2020, trong Nghị định 62/2020/NĐ-CP, chính phủ có trao thêm quyền cho các đơn vị trong việc quyết định nhân sự. Theo đó, nghị định này yêu cầu các cơ quan phải xác định vị trí việc làm và biên chế công chức khi xây dựng kế hoạch biên chế hằng năm. Tức là, nếu các cơ quan trình bày về khối lượng và tính phức tạp trong công việc của mình một cách hợp lý, thuyết phục đối với cấp trên thì có thể được duyệt tăng biên chế.
Sau cùng, khi kế hoạch đã được phê duyệt, đi kèm với một khoản ngân sách dành riêng cho việc trả lương, thì các cơ quan sẽ phải gắn chặt với nó. Trong khi thực tế công việc thì muôn màu muôn vẻ, các cơ quan không có sự linh hoạt trong việc tuyển dụng và sử dụng nhân sự, giữa chừng, họ không thể tuyển thêm nếu khối lượng công việc bất ngờ tăng đột biến. Nếu tuyển ít nhân sự để tiết kiệm chi phí thì khả năng lớn là ngân sách phân bổ cho nhân sự của các cơ quan sẽ bị cắt giảm cho năm tiếp theo.
Với hình thức quản lý biên chế theo cách tập trung và đậm tính “xin-cho” như vậy sẽ dẫn đến hai nghịch lý. Nghịch lý thứ nhất là có những đơn vị khá chật vật vì biên chế không đủ sức gánh khối lượng công việc được giao. Nên nhớ rằng, giữa hai địa phương có thể tương đồng về điều kiện cơ học như quy mô dân số và diện tích nhưng yêu cầu về số lượng cán bộ, công chức, cơ cấu bậc, ngạch, trình độ chuyên môn có thể hoàn toàn khác nhau. Nghịch lý thứ hai, đó là các đơn vị thừa người, nhiều năm liền không tuyển đủ chỉ tiêu đươc phân bố thì lại không muốn giảm biên chế. Các cơ quan nhà nước thường có tâm lý bảo toàn hoặc làm phình số lượng nhân sự nếu có cơ hội, mục đích để đảm bảo ngân sách phân bổ năm nay không bị hao hụt so với năm trước. Họ sẽ không có lí do gì phải trung thực trong việc xây dựng đề án xây dựng nhân sự, không ngoại trừ còn “phóng đại” khối lượng và độ phức tạp của công việc. Cả hai nghịch lý này đều dẫn đến kết quả là tăng biên chế: một phía thì tăng vì cần và một phía thì tăng hoặc giữ nguyên vì không muốn giảm. Đó là lí do tại sao bộ máy nhà nước sẽ vẫn cồng kềnh dù ý chí và chủ trương xuyên suốt trong nhiều năm nay từ cấp thượng tầng là tinh giản biên chế.
Kinh nghiệm ở các nước phát triển
Nhiều nước phát triển tiến hành cải cách theo mô hình Quản lý Công mới trong những năm 80-90 thế kỷ trước hầu hết đều bãi bỏ hệ thống quản lý nhân sự tập trung. Quản lý tập trung thường đi liền với chi phí cao và hiệu quả thấp, cản trở cơ quan nhà nước tạo ra các sản phẩm đầu ra tương xứng với nhu cầu của người dân và xây dựng các chương trình hoạt động phù hợp với các điều kiện khách quan khác nhau ở từng địa phương. Trong khi đó, mô hình Quản lý Công mới lấy cảm hứng từ thuyết lựa chọn công, thuyết này cổ vũ tự do cá nhân, quyền lựa chọn, và cạnh tranh trong khu vực công. Theo mô hình này, nhà nước cần phải thu nhỏ vì bộ máy quan liêu thường hạn chế tự do cá nhân và tính hiệu quả. Chính vì thế vai trò của nhà nước cần phải có sự dịch chuyển, không trực tiếp can thiệp mà tạo ra các thể chế phù hợp. Những ý tưởng chính của mô hình Quản lý Công mới là việc đề cao kết quả và trách nhiệm cá nhân của người quản lý, tính linh hoạt trong quản lý để được quyết định các lựa chọn hợp lý, phân cấp phân quyền gắn với trách nhiệm cá nhân của người quản lý, cạnh tranh trong khu vực công, sử dụng các công cụ mang tính thị trường trong cung cấp dịch vụ công, và trách nhiệm giải trình và tính minh bạch thông qua báo cáo đầy đủ các kết quả và chi phí. Những khái niệm như “tự chủ” và “phân cấp phân quyền” mà Việt Nam hay sử dụng đều từ mô hình quản lý công mới. Tuy nhiên, Việt Nam chưa áp dụng một cách triệt để.
Cải cách hệ thống quản lý nhân sự theo mô hình Quản lý Công mới ở các nước phát triển thường bao gồm các nhân tố chính sau:
– Phân cấp xây dựng chính sách và quản lý nhân sự thay vì quản lý tập trung như trước đây. Theo đó trách nhiệm xây dựng và thực hiện chính sách được phân cấp cho các cơ quan cấp Trung ương và địa phương;
– Dịch chuyển từ hệ thống quản lý nhân sự mang tính phổ quát sang hệ thống chú trọng vào các giải pháp được thiết kế phù hợp với từng ngành, tổ chức và cả với nhân viên. Với hệ thống trước, cấp trên có quyền lực về nhân sự gần như tối thượng với cấp dưới, bao gồm từ số lượng nhân viên, hệ thống lương thưởng, ngạch bậc. Trong khi đó, ở hệ thống sau, cấp trên hay cơ quan thẩm quyền chỉ đưa ra các nguyên tắc và hướng dẫn, chứ không đưa ra mệnh lệnh vừa chi tiết vừa áp đặt, không quan tâm đến hiệu quả công việc;
– Dịch chuyển từ hệ thống lương bổng theo ngạch bậc cố định sang việc chi trả được quyết định bởi từng cơ quan với mục đích nhằm kích thích năng xuất và hiệu quả;
Quản lý biên chế theo mô hình này được phân cấp xuống tận từng cơ quan, tổ chức. Theo đó người đứng đầu của các cơ quan trở thành người sử dụng lao động đối với toàn bộ nhân viên trong cơ quan và chịu trách nhiệm hoàn toàn về các chính sách quản lý nhân sự, hiệu quả, lương bổng và điều kiện làm việc. Điều này cho phép người đứng đầu đưa ra các chiến lược quản lý nhân sự gắn kết chặt chẽ với các mục tiêu của tổ chức. Người đứng đầu được toàn quyền sử dụng ngân sách được phân bổ để chi tiêu cho các sản phẩm đầu ra. Chi phí cho mỗi nhóm sản phẩm đầu ra bao gồm chi phí hoạt động, chi phí nhân viên và các chi phí khác. Người đứng đầu được toàn quyền quyết định việc chi tiêu cho các chi phí này trong đó được quyền quyết định số lượng nhân viên của cả cơ quan miễn là tổng chi phí cho nhóm sản phẩm đầu ra không vượt quá mức ngân sách được phân bổ. Trong nhiều trường hợp, người đứng đầu có thể tính toán để giảm chi phí hoạt động và các chi phí khác (ví dụ: chi phí đi công tác…) để giảm thiểu sự cần thiết phải cắt giảm số nhân viên hiện có.
Sự phân cấp quản lý biên chế theo mô hình này đi liền với sự thay đổi về cách chi trả lương. Thay vì đồng nhất về chi trả giữa các cơ quan công vụ như trước đây, hệ thống trả lương ở các cơ quan nhà nước ở nhiều nước phát triển được thiết kế mang tính thị trường nhiều hơn với nhiều hình thức hợp đồng (bao gồm cả hợp đòng ngắn hạn và làm việc bán thời gian) và dựa trên hiệu quả công việc. Mức chi trả và điều kiện làm việc giữa các cơ quan công vụ cũng vì thế mà dần có sự khác nhau.
Quá trình tiến hành cải cách theo mô hình Quản lý Công mới ở nhiều nước phát triển đã dẫn đến việc cắt giảm biên chế công vụ một cách tự nhiên. Sự cắt giảm này trước hết diễn ra ở các cơ quan TW. Theo đó, chính phủ trung ương ở nhiều nước hoặc giao thầu một số lĩnh vực cho các tổ chức ngoài khu vực công đảm trách hoặc phân cấp trách nhiệm quản lý xuống các cấp địa phương. Những việc nào địa phương làm tốt hơn thì để địa phương làm, cơ quan TW tập trung làm chính sách và ban hành các hướng dẫn. Mô hình này nhấn mạnh việc hậu kiểm thông qua báo cáo đầy đủ kết quả và chi phí, kiểm toán, trách nhiệm giải trình của người đứng đầu. Ngoài ra, sự cắt giảm biên chế còn do chính phủ thực hiện một chương trình tư nhân hóa mạnh mẽ ở một số ngành, lĩnh vực (ví dụ hàng không, điện, dầu khí, truyền thông…). Ở các cấp địa phương cũng diễn ra sự thay đổi tương tự, bên cạnh tư nhân hóa, thuê ngoài (outsourcing) cũng là hoạt động phổ biến.□
———–
Sự cắt giảm của các nước tiên tiến ở phương Tây không phải để tinh giản biên chế đối với những cán bộ, công chức, viên chức không đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ như ở ta. Các quốc gia này trong hàng thập kỷ qua đã xây dựng một nền công vụ mà tuyển dụng và bổ nhiệm dựa trên năng lực (merit-based) nên họ không phải giải quyết vấn đề năng lực kém của cán bộ. Để Việt Nam giải quyết được vấn đề năng lực cán bộ, việc phân loại, đánh giá và sắp xếp mới chỉ là bước đầu. Việt Nam vẫn cần phải xây dựng một nền tuyển dụng dựa hoàn toàn trên năng lực. Bên cạnh việc nghiêm túc không để lọt các trường hợp tuyển dụng dựa vào hối lộ và các mối quan hệ thân quen, giả mạo bằng cấp thì bản thân các kì thi công chức cũng phải được thiết kế cho từng vị trí việc làm, không thể tiếp tục thiết kế một đề thi nhưng cho toàn bộ công chức ở các vị trí khác nhau như ở một số cơ quan hiện nay.
Theo Quyết định 72-QĐ/TW vừa được Bộ Chính trị ban hành thì Bộ Chính trị quyết định tổng biên chế công chức, viên chức của toàn bộ hệ thống đến hết 2026 là hơn 2,23 triệu biên chế. Được biết, tổng số biên chế của toàn hệ thống nói trên đã giảm 5% cán bộ công chức và 10% viên chức so với năm 2021.