Đại học tư thục không vì lợi nhuận tại Việt Nam: Vẫn còn hình thức

Gần đây, giáo dục Việt Nam liên tục ghi nhận những trường được cấp phép và hoạt động phi lợi nhuận, mô hình đã chứng minh hiệu quả trong việc nâng cao chất lượng giáo dục đại học tại một số nước tiên tiến. Tuy nhiên, dường như sự khác biệt giữa mô hình đại học tư thục không vì lợi nhuận và vì lợi nhuận ngày càng mang tính hình thức hơn là thực chất, và điều này tạo ra các kẽ hở pháp lý mà một số bên có thể lợi dụng.

Everglades College từng là trường tư vì lợi nhuận được Arthur Keiser mua lại, xin được cơ chế trở thành trường tư không vì lợi nhuận. Nhưng một thời gian sau Everglades lại mua trường Keiser vì lợi nhuận của chính Arthur Keiser. Tờ Nytimes đã có bình luận “Một số nhà đầu tư của đại học tư nhân đã thu lợi bẩn nhờ vào quá trình phi lợi nhuận”. Nguồn ảnh: Nytimes.

Mô hình đại học tư thục không vì lợi nhuận lần đầu tiên được định nghĩa trong luật Giáo dục Đại học 2012. Theo đó, các thành viên góp vốn không được chia cổ tức, hoặc được hưởng mức lợi tức không vượt quá lãi suất trái phiếu Chính phủ; phần lợi nhuận còn lại được dùng để tái đầu tư cho trường. Mô hình này được cụ thể hóa trong Điều lệ Trường đại học (2014) và Nghị định 141 của Chính Phủ (2013). Luật Giáo dục Đại học 2018 siết chặt thêm định nghĩa đại học không vì lợi nhuận: chỉ công nhận một trường đại học là không vì lợi nhuận khi nhà đầu tư cam kết hoàn toàn không hưởng lợi tức, mà đưa phần lợi nhuận hằng năm trở thành tài sản chung không phân chia để tái đầu tư phát triển trường. Nghị định 99 của Chính Phủ (2019) đưa ra những quy định cụ thể hơn cho mô hình sửa đổi này. Nhìn chung, định nghĩa về đại học tư thục không vì lợi nhuận tại Việt Nam khá giống với định nghĩa trên thế giới.

Mô hình không vì lợi nhuận rõ ràng dễ dành được thiện cảm từ đa số các tầng lớp xã hội. Như là một logic thông thường, có lẽ hầu hết mọi người đều khó chấp nhận việc tối đa hóa lợi nhuận trong lĩnh vực giáo dục. Ngược lại, người ta tin rằng nếu tôn chỉ của trường là phát triển giáo dục, và mọi nguồn lợi nhuận đều được tái đầu tư theo tôn chỉ đó, thì chất lượng giáo dục sẽ ngày càng tốt. Niềm tin này là có cơ sở: theo thống kê, hầu hết các trường đại học tư thục hàng đầu thế giới, nhất là tại Mỹ, đều là các trường không vì lợi nhuận. Về mặt lịch sử, ở Mỹ và đa số các nước khác, sự hình thành và phát triển của các trường đại học tư thục không vì lợi nhuận thường gắn liền với các tổ chức tôn giáo – xã hội có uy tín, có tinh thần phụng sự xã hội. Các trường đại học tư thục đó đã đóng góp nhiều cho các tiến bộ khoa học, công nghệ và xã hội và đổi lại đều nhận được nhiều ưu đãi từ chính phủ, quan trọng nhất và phổ biến nhất là ưu đãi về thuế.

Thiếu cơ chế giám sát hiệu quả

Một khi đã có những ưu đãi để khuyến khích mô hình không vì lợi nhuận phát triển thì đồng thời cũng cần đưa ra được những cơ chế giám sát để đảm bảo các ưu đãi đó được sử dụng đúng mục đích. Vậy, làm sao để bảo đảm lợi nhuận của các trường này sẽ được sử dụng cho các mục đích chung, mà không được chia cho bất kỳ ai? Có lẽ Mỹ là một trong những nước có những quy định cụ thể nhất về vấn đề này. Cục thuế Liên bang (Internal Revenue Service) chỉ công nhận một đại học là không vì lợi nhuận khi đại học đó được cấp cơ chế miễn thuế (tax-exemption status). Và một trong những căn cứ quan trọng để quyết định cơ chế miễn thuế cho một đại học tư thục là nguyên tắc Không xung đột lợi ích (conflict of interest). Một ví dụ đơn giản của xung đột lợi ích là: khi một thành viên nằm trong hội đồng quản trị của một trường đại học, và được giao quyền chọn nhà thầu cung ứng dịch vụ, nhưng đồng thời cũng là cổ đông lớn của một trong số nhà thầu đó. Trong trường hợp này, thành viên đó sẽ có xu hướng đưa ra quyết định có lợi cho chính mình hơn là có lợi cho trường. Vì thế, Cục thuế thường đánh giá các báo cáo tài chính, bảng lương của nhóm quản lý cấp cao, cơ cấu tổ chức và quy chế hoạt động của trường để xem xét liệu có xung đột lợi ích hay không.

Tuy vậy, thực tế vẫn có những trường đại học tư thục không vì lợi nhuận giả hiệu, không chỉ ở Mỹ mà còn khá phổ biến tại nhiều nước Mỹ Latin (Salto, 2014). Những trường này thường có cơ cấu nhân sự vi phạm nguyên tắc không xung đột lợi ích: những thành viên có quyền quyết định cao nhất về định hướng phát triển và tài chính của trường thường có gắn kết quyền lợi cá nhân với nhau, hoặc với một bên thứ ba – và vì thế, họ có xu hướng tìm cách hợp thức hóa những khoản chi bất thường để phục vụ lợi ích cá nhân. Những khoản chi này có thể ở dạng mua lại một tòa nhà với giá cao hơn mức giá thị trường để làm cơ sở đào tạo, trong khi tòa nhà này lại được sở hữu bởi một thành viên trong hội đồng trường. Một cách hợp pháp hóa chi tiêu phổ biến khác là trả lương thưởng cho hiệu trưởng – cũng chính là chủ trường/ cổ đông lớn trong trường – cực kì hậu hĩnh.

Hình 1: So sánh cơ cấu tổ chức đại học tư thục không vì lợi nhuận và vì lợi nhuận.

Một trong những ví dụ điển hình là Everglades College (bang Florida). Đây là trường tư vì lợi nhuận, được Arthur Keiser mua lại ngay trước khi nộp đơn lên Cục thuế xin công nhận là trường không vì lợi nhuận. Lúc đầu, Cục thuế đưa ra rất nhiều câu hỏi chất vấn, và nghi ngờ. Nhưng sau hai năm, với đội ngũ luật sư dày dặn kinh nghiệm, Keiser cũng đã có được cơ chế miễn thuế, và trường Everglades được công nhận là không vì lợi nhuận. Một trong những điều kiện tiên quyết của Cục thuế đưa ra, và Keiser cam kết sẽ chấp hành, là hội đồng trường mới phải là những thành viên độc lập, không chịu sự ảnh hưởng và kiểm soát bởi Keiser. Tuy vậy, thực tế là, mặc dù không trực tiếp có mặt trong hội đồng trường, nhưng Keiser đã đưa những cộng sự thân cận và trung thành của mình vào hội đồng trường. Vài năm sau, trường Everglades thỏa thuận mua lại Keiser University – một trường vì-lợi-nhuận được thành lập và sở hữu bởi chính Kesier (Shireman, 2020).

Đại học tư thục không vì lợi nhuận tại Việt Nam

Như đã đề cập ở phần trên, định nghĩa về đại học tư thục không vì lợi nhuận tại Việt Nam không khác về bản chất so với định nghĩa tại Mỹ. Hiện nay, mô hình này được hứa hẹn khá nhiều ưu đãi: về miễn giảm thuế, hỗ trợ cho thuê/ cấp đất, ưu tiên kinh phí cho nghiên cứu và đào tạo.

Tuy vậy, nguyên tắc không chia lợi nhuận – đặc tính cốt lõi của mô hình này – thì lại thiếu cơ sở để giám sát. Trong khi tại Mỹ, nguyên tắc này được Cục thuế xem xét và đánh giá, thì tại Việt Nam, chỉ có Nghị định 141 của Chính Phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Giáo dục Đại học (2013) quy định chung chung rằng báo cáo tài chính hằng năm và báo cáo kiểm toán theo định kỳ sẽ là căn cứ xem xét một đại học tư thục là không vì lợi nhuận. Tuy nhiên, vẫn chưa rõ cơ quan nào sẽ là đầu mối chính để làm công việc này, và liệu cơ quan đó có đủ năng lực và công cụ để đánh giá, giám sát hay không. Vì thế, hiện nay, để công nhận một trường đại học tư thục là không vì lợi nhuận, Bộ Giáo dục và Đào tạo chỉ chủ yếu xem xét liệu trường có cam kết không chia lợi nhuận hay không, và liệu cơ cấu tổ chức của trường có đúng với luật định không. Tiếc là với cơ cấu tổ chức được quy định hiện nay chưa khiến các trường tự giác tuân thủ nguyên tắc không chia lợi nhuận.

Mặc dù chưa có cơ chế giám sát cụ thể, nhưng các đại học tư thục không vì lợi nhuận vẫn đang được cấp phép thành lập. Do luật Giáo dục Đại học 2018 tuyên bố ưu tiên trường không vì lợi nhuận nên các hồ sơ xin thành lập trường không vì lợi nhuận thường được xét duyệt dễ hơn và nhanh hơn. Điều đáng ngạc nhiên, và cũng khiến nhiều người phải suy nghĩ, là đa số các đại học không vì lợi nhuận hiện nay ở Việt Nam lại thường được thành lập và quản lý bởi các tập đoàn kinh tế lớn.

Dễ xung đột lợi ích

Như đã thấy trong trường hợp của Mỹ, không xung đột lợi ích là nguyên tắc chủ yếu, và có tính thực tiễn nhất, nhằm khiến các trường gián tiếp mất đi động cơ chia lợi nhuận. Tuy nhiên, nguyên tắc này đang không tồn tại trong cơ cấu quản trị của mô hình không vì lợi nhuận tại Việt Nam. Theo các quy định hiện nay, Hội nghị Nhà đầu tư là tổ chức có quyền lực cao nhất tại trường đại học tư thục không vì lợi nhuận. Mặc dù luật Giáo dục Đại học 2018 quy định các thành phần nằm trong Hội đồng trường của các trường đại học tư thục không vì lợi nhuận (đại diện nhà đầu tư, thành phần trong trường và ngoài trường), nhưng lại không quy định tỉ lệ/ số lượng từng thành phần. Trong khi đó, Nghị định 99 của Chính Phủ (2019) lại trao cho Hội nghị các Nhà đầu tư quyền quyết định cơ cấu Hội đồng trường. Điều này dễ dẫn đến sự ra đời của những cơ cấu Hội đồng trường mà trong đó thành phần nhà đầu tư chiếm số lượng áp đảo, và từ đó Hội đồng trường dễ đưa ra các quyết định có lợi cho nhà đầu tư hơn là có lợi cho toàn trường, và cho cộng đồng.

Hình 2: So sánh cơ cấu tổ chức đại học tư thục không vì lợi nhuận 2018 & 2012.

Ngoài ra, so với các trường đại học tư thục vì lợi nhuận, cơ cấu quản trị của các trường không vì lợi nhuận không có khác biệt cơ bản. Cả hai mô hình này đều có Hội nghị Nhà đầu tư là tổ chức có quyền lực cao nhất. Mặc dù Hội đồng trường của trường không vì lợi nhuận được quy định cụ thể hơn, và có một số thành phần do Hội nghị (đại biểu) toàn trường bầu chọn, nhưng về tổng thể, số lượng từng thành phần vẫn do Hội nghị Nhà đầu tư quyết định. Tóm lại, điểm khác biệt lớn nhất hiện nay của hai mô hình này là: trường không vì lợi nhuận thì có cam kết không chia lợi nhuận. Nhưng cam kết này lại chưa có cơ chế giám sát thực thi!

Thật ra, mô hình đại học tư thục không vì lợi nhuận theo luật Giáo dục Đại học 2018 là một bước lùi so với luật Giáo dục Đại học 2012. Theo Điều lệ Đại học 2014 (ban hành dựa trên luật Giáo dục Đại học 2012), Hội đồng quản trị là tổ chức có quyền lực cao nhất trong mô hình đại học tư thục không vì lợi nhuận: Hội nghị cổ đông/nhà đầu tư không tồn tại; mặc dù có tồn tại Đại hội toàn trường, nhưng Đại hội này chủ yếu là đóng góp chiến lược phát triển của trường, chứ không có quyền ảnh hưởng đến cơ cấu và thành phần của Hội đồng quản trị. Ngoài ra, Điều lệ Đại học 2014 cũng khống chế tỉ lệ các nhà đầu tư trong Hội đồng trường ở mức 20%. Đây là một quy định cốt lõi khiến cho Hội đồng trường có thể đưa ra được những quyết định tương đối độc lập với quyền lợi của các thành viên góp vốn. Nói cách khác, trong trường hợp này, nguyên tắc không xung đột lợi ích dễ được đảm bảo hơn.

Có cần một cơ chế đặc thù?

Hơn 30 năm sau Đổi mới, những ý tưởng về việc phân chia lợi nhuận, và quyền sở hữu trong hệ thống giáo dục đại học ngoài công lập tại Việt Nam cũng đã dần trở nên rõ ràng hơn. Từ những mập mờ về sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, gần đây, hai hình thức sở hữu này đã được minh định. Từ đó, các mô hình đại học tư thục cũng trở nên đa dạng hơn.

Hiện nay, mô hình trường đại học tư thục không vì lợi nhuận dường như đang được xã hội Việt Nam quan tâm và đặt nhiều kỳ vọng. Lí do chủ yếu là vì đa số chúng ta đang lấy nước Mỹ làm thước đo. Quả thật tại Mỹ, mô hình không vì lợi nhuận có nhiều ưu điểm vượt trội so với mô hình vì lợi nhuận, và vì vậy xứng đáng với một số ưu đãi của chính phủ. Tuy nhiên, ít ai trong chúng ta nhận ra rằng tại Mỹ, hai mô hình này thật sự khác nhau về bản chất, và hệ thống pháp luật Mỹ có những công cụ khá hiệu quả để phân định và giám sát hai mô hình này, đảm bảo chúng duy trì sự khác biệt thực chất. Trong khi đó, mặc dù Việt Nam cũng dành nhiều ưu đãi và kỳ vọng cho mô hình không vì lợi nhuận, nhưng lại chưa đưa ra được những quy định đủ chặt chẽ để phân định hai mô hình này, mà lại cũng chưa có được những công cụ giám sát hiệu quả. Điều này dễ dẫn đến hiện tượng các trường đại học tư thục dùng mô hình không vì lợi nhuận cho mục đích quảng cáo và trục lợi từ chính sách. Đây là hiện tượng đã xảy ra ở nhiều nước.

Trong quá trình hình thành mô hình đại học tư thục không vì lợi nhuận, đã có nhiều ý kiến cho rằng cần một cơ chế đặc thù cho xã hội Việt Nam: vì Việt Nam chưa có truyền thống hiến tặng, nên để thành lập và xây dựng trường đại học thì vẫn phải cần đến nhà đầu tư. Lập luận này khá hợp lý. Tuy nhiên, cần nhìn nhận thêm rằng chính nhà nước – thông qua các chính sách hỗ trợ, ưu đãi – cũng đang đóng góp cho các đại học tư thục không vì lợi nhuận. Vì thế, để đảm bảo duy trì cốt lõi của mô hình đại học tư thục không vì lợi nhuận, cần có những quy định nhằm tiệm cận với nguyên tắc không xung đột lợi ích, nghĩa là không tập trung quyền lực vào các nhà đầu tư.

Dựa trên nguyên tắc không xung đột lợi ích, tôi đưa ra ba kiến nghị chính sách cho mô hình đại học tư thục không vì lợi nhuận. Thứ nhất, cần xóa bỏ cơ cấu Hội nghị Nhà đầu tư, và đồng thời cụ thể hóa cơ cấu, quy chế lựa chọn, bầu cử cho các thành phần hiện nay trong Hội đồng trường, sao cho thành phần nhà đầu tư không chiếm đa số, và bị giới hạn bởi số nhiệm kỳ. Thứ hai, cho phép nhà đầu tư thống nhất lựa chọn vẫn nhận cổ tức ở một mức khống chế do luật định, hoặc hoàn toàn không nhận cổ tức. Nhìn chung, nhà đầu tư chỉ nên đóng vai trò cho mượn tiền (lãi suất ưu đãi hoặc không lãi) chứ không tham gia điều hành. Điều này sẽ vẫn khuyến khích việc huy động vốn để phát triển xây dựng trường ở một mức lãi suất vừa phải. Thứ ba, và quan trọng nhất, là buộc các trường công khai quy chế hoạt động – nhất là các điều khoản về cơ cấu tổ chức và tài chính – lẫn cập nhật cơ cấu nhân sự điều hành cao cấp lên website. Nhìn chung, cả ba kiến nghị này đều tiệm cận với mô hình đại học tư thục không-vì-lợi-nhuận theo luật Giáo dục Đại học 2012.

Mô hình mà chúng ta cần là mô hình không vì lợi nhuận thực chất, vì chỉ có mô hình này mới có những tính chất vượt trội so với các trường đại học tư thục khác. Mô hình đại học tư thục không vì lợi nhuận giả hiệu sẽ không có các tính chất ưu việt, mà chỉ tạo điều kiện cho quá trình tư hữu hóa các ưu đãi đãi từ nhà nước – trong trường hợp này, chúng ta thà không chấp nhận sự tồn tại của chúng. □

—

* Tác giả Châu Dương Quang là nghiên cứu sinh, Đại học SUNY Albany, Hoa Kỳ.

Tài liệu tham khảo

Salto, D. J. (2014). Brazil: A For-Profit Giant. International Higher Education, 74, 21–22.

Shireman, R. (2020). How For-Profits Masquerade as Nonprofit Colleges. The Century Foundation. https://tcf.org/content/report/how-for-profits-masquerade-as-nonprofit-colleges/