Đất đai không chỉ là một nguồn tài nguyên hay đối tượng quản lý, mà còn là một trật tự các quy tắc, chủ thể, cơ chế vận hành và những mối liên kết xã hội hình thành chung quanh nguồn lực đặc biệt này. Hoàn thiện Luật Đất đai, vì thế, là hoàn thiện một thể chế.
Việc sửa đổi Luật Đất đai là cơ hội để vừa tháo gỡ những điểm nghẽn trước mắt, vừa hoàn thiện cơ chế vận hành lâu dài của một nguồn lực đặc biệt. Ảnh minh họa: Khu vực phía đông TP HCM. Tác giả: Quỳnh Trần
Nói "đất đai như một thể chế" không có nghĩa đồng nhất đất đai - một thực thể vật lý và nguồn tài nguyên tự nhiên - với thể chế. Đất tồn tại trong tự nhiên; nhưng quyền đối với đất, cách thức tiếp cận và sử dụng đất, việc định giá cũng như phân chia lợi ích từ đất lại là những kiến tạo xã hội được xác lập bởi thể chế.
Như vậy, thay vì chỉ hỏi Nhà nước cần quản lý đất như thế nào, cần hỏi rộng hơn: toàn bộ hệ thống quyền, lợi ích, động lực, thông tin và trách nhiệm chung quanh đất đai đang vận hành ra sao; ở đâu có sự chồng lấn, đứt gãy hoặc thiếu chủ thể chịu trách nhiệm về kết quả cuối cùng?
Dự luật đã nhận diện đúng nhiều điểm nghẽn
Việc sửa đổi Luật Đất đai là cơ hội quan trọng để thể chế hóa Nghị quyết số 21-NQ/TW, tháo gỡ các điểm nghẽn, giải phóng nguồn lực đất đai và đáp ứng yêu cầu phát triển trong giai đoạn mới.
Nhìn từ yêu cầu phát triển, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) số 01 ngày 20/7/2026, đã nhận diện và xử lý nhiều vấn đề lớn của thực tiễn.
Cụ thể, các nội dung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; thu hồi, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; tài chính và giá đất tiếp tục được rà soát, hoàn thiện.
Dự luật cũng chú trọng phân quyền, phân cấp phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp; xây dựng hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai; rút ngắn quy trình, tháo gỡ khó khăn cho người dân, doanh nghiệp và các dự án đầu tư.
Cần thiết kế đồng bộ tránh năm đứt gãy
Những sửa đổi nêu trên cho thấy cơ quan soạn thảo đã nhận diện khá đúng những điểm nghẽn lớn đang cản trở việc đưa đất đai vào sử dụng hiệu quả. Tuy nhiên, do yêu cầu của kỹ thuật lập pháp, các vấn đề vẫn chủ yếu được trình bày theo từng chương và từng lĩnh vực quản lý, trong khi trên thực tế, chúng không vận hành tách rời nhau.
Một trật tự thể chế tốt sẽ chuyển giá trị đất đai thành nguồn lực chung của quốc gia. Ảnh minh họa: Một góc Hà Nội. Tác giả: Ngọc Thành
Do đó, việc hoàn thiện Dự luật cần tập trung không chỉ vào từng quy định, mà còn vào xử lý tránh những đứt gãy ảnh hưởng quyết định khả năng vận hành của toàn hệ thống, như được nêu dưới đây.
1. Tránh đứt gãy giữa quyền với năng lực và trách nhiệm
Đẩy mạnh phân quyền, phân cấp trong quản lý đất đai là hướng đi đúng, phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp và nguyên tắc địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm. Cấp xã gần dân, gần đất đai và sát thực tế địa bàn; vì vậy, nhiều công việc được giải quyết tại cấp xã sẽ thuận lợi và nhanh chóng hơn.
Tuy nhiên, thẩm quyền chỉ có thể trở thành năng lực quản trị khi đi cùng nhân lực, nguồn lực, dữ liệu, quy trình và trách nhiệm tương ứng.
Vì vậy, Luật cần xác lập rõ nguyên tắc: thẩm quyền được giao phải đi cùng điều kiện bảo đảm thực hiện. Đồng thời phân quyền càng mạnh thì trách nhiệm giải trình và khả năng kiểm tra, truy vết càng phải rõ.
2. Đứt gãy giữa quy hoạch với tiếp cận đất và thực hiện dự án
Quy hoạch không chỉ là sự phân bổ không gian cho các mục đích sử dụng. Một quyết định quy hoạch có thể tạo ra quyền phát triển mới, hạn chế quyền đang có hoặc làm thay đổi rất lớn giá trị của đất. Vì vậy, quy hoạch là điểm khởi đầu của quá trình phân bổ quyền và lợi ích.
Sau quy hoạch là một chuỗi quyết định: lập kế hoạch sử dụng đất, thu hồi đất hoặc thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất, đấu giá hoặc đấu thầu, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và triển khai dự án. Nếu các khâu này không được thiết kế như một quy trình liên thông, thời gian được rút ngắn ở một thủ tục có thể lại phát sinh ở thủ tục tiếp theo.
Dự luật vì thế cần làm rõ hơn công việc nào phải thực hiện tuần tự ra sao để bảo đảm kiểm soát; công việc nào có thể tiến hành song song để tiết kiệm thời gian; căn cứ pháp lý nào được sử dụng chung và cơ quan nào chịu trách nhiệm điều phối toàn trình. Mục tiêu không chỉ là giảm số lượng thủ tục, mà là giảm thời gian chờ đợi giữa các thủ tục và khắc phục tình trạng một hồ sơ phải được xem xét lại nhiều lần từ những điểm xuất phát khác nhau.
3. Đứt gãy giữa giá đất với cơ chế phân bổ giá trị
Giá đất thường được tiếp cận như một bài toán kỹ thuật: sử dụng phương pháp nào, dữ liệu nào và quy trình thẩm định ra sao. Những vấn đề đó rất quan trọng, nhưng phía sau việc xác định giá là một vấn đề thể chế lớn hơn: lợi ích từ đất đai được phân chia giữa Nhà nước, người sử dụng đất, nhà đầu tư và cộng đồng như thế nào.
Nếu giá đất được xác định thấp, quyền lợi của người có đất và nguồn lực công có thể bị ảnh hưởng. Nếu nghĩa vụ tài chính quá cao hoặc thiếu khả năng dự báo, dự án có thể mất tính khả thi. Nếu bồi thường chỉ phản ánh giá trị tài sản mà không tính đầy đủ khả năng ổn định đời sống và phục hồi sinh kế, chi phí xã hội có thể tiếp tục phát sinh sau khi việc thu hồi đã hoàn tất.
Do đó, các cơ chế này cần được đặt trong một triết lý thống nhất: hài hòa lợi ích, chia sẻ hợp lý giá trị được tạo ra, bảo đảm nguồn lực công, duy trì động lực đầu tư và ổn định cuộc sống của người dân. Không nên tuyệt đối hóa một mục tiêu riêng lẻ, dù đó là tối đa hóa nguồn thu, giảm chi phí dự án hay đẩy nhanh tiến độ.
4. Đứt gãy giữa quyền quyết định và cơ sở dữ liệu
Dự luật dành sự quan tâm đáng kể cho Hệ thống thông tin quốc gia và Cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai. Đây là bước tiến quan trọng. Tuy nhiên, dữ liệu không nên chỉ được nhìn như một nội dung của chuyển đổi số, mà phải được coi là hạ tầng thực thi của toàn bộ Luật Đất đai.
Mỗi quyết định làm thay đổi tình trạng pháp lý của một thửa đất phải đồng thời làm thay đổi dữ liệu tương ứng. Quyết định và dữ liệu không thể tồn tại thành hai dòng riêng biệt. Khi mọi thao tác đều để lại dấu vết trên hệ thống, dữ liệu không chỉ hỗ trợ ra quyết định mà còn trở thành công cụ kiểm soát quyền lực, xác định trách nhiệm và bảo vệ cán bộ thực hiện đúng pháp luật.
5. Đứt gãy giữa Luật Đất đai với các luật liên quan
Trong thực tế, một dự án có sử dụng đất thường đồng thời chịu sự điều chỉnh của pháp luật về đất đai, đầu tư, quy hoạch, xây dựng, nhà ở, kinh doanh bất động sản, đấu giá và đấu thầu. Đối với người dân và doanh nghiệp, đây là một quá trình đầu tư thống nhất; nhưng trong pháp luật, quá trình đó lại được chia thành nhiều thủ tục, thuộc trách nhiệm của nhiều cơ quan.
Nếu mỗi đạo luật chỉ tối ưu hóa quy trình thuộc phạm vi điều chỉnh của mình, từng bộ phận có thể hợp lý nhưng toàn bộ quá trình vẫn ách tắc. Vì vậy, Luật Đất đai cần làm rõ các căn cứ pháp lý được sử dụng chung; thứ tự thực hiện; khả năng tích hợp hoặc tiến hành song song; nguyên tắc xử lý khi các quy định giao thoa và chủ thể chịu trách nhiệm về kết quả cuối cùng.
Việc kết nối các cơ quan và hệ thống pháp luật là trách nhiệm của Nhà nước.
Không nên để người dân và doanh nghiệp phải tự mình kết nối những quy trình vốn được thiết kế và vận hành bởi các cơ quan công quyền. Đây cũng là cách chuyển từ tư duy quản lý từng lĩnh vực sang quản trị toàn bộ quá trình phát triển.
Hoàn thiện Dự luật theo logic vận hành của thể chế
Từ cách nhìn trên, có thể cân nhắc bốn hướng hoàn thiện Dự luật.
Trước hết, cần rà soát Dự luật theo toàn bộ vòng đời của đất đai: từ quy hoạch, tiếp cận đất, giao đất hoặc cho thuê đất, chuyển mục đích, đầu tư và sử dụng đến tạo lập, phân bổ giá trị, chuyển giao hoặc thu hồi và cập nhật dữ liệu. Việc rà soát không chỉ nhằm xác định từng quy định có hợp lý hay không, mà còn để nhận diện những đoạn đứt gãy giữa các chương, các thủ tục và các cơ quan.
Thứ hai, mỗi nhiệm vụ, thẩm quyền cần được kiểm tra bằng năm câu hỏi thể chế: chủ thể có đủ thẩm quyền không; có đủ năng lực và nguồn lực không; có đủ thông tin để quyết định không; có động lực để quyết định đúng và kịp thời không; có cơ chế xác định và kiểm soát trách nhiệm không?
Thứ ba, cần xác lập cơ chế điều phối toàn quy trình đối với những công việc liên ngành, đặc biệt là các dự án có sử dụng đất. Một đầu mối chịu trách nhiệm về kết quả không có nghĩa là một cơ quan thay thế tất cả cơ quan khác, mà là có chủ thể theo dõi, kết nối, cảnh báo chậm trễ và chịu trách nhiệm giải trình về sự vận hành của toàn bộ quá trình. Cùng với đó là nguyên tắc thông tin đã có trong cơ sở dữ liệu của Nhà nước thì người dân và doanh nghiệp không phải cung cấp lại.
Thứ tư, cần đánh giá việc thực thi Luật bằng kết quả phát triển. Những chỉ số quan trọng bao gồm số hồ sơ đã giải quyết hoặc số tiền đã thu, thời gian và chi phí tiếp cận đất; tỷ lệ hồ sơ phải bổ sung hoặc trả lại; tỷ lệ đất được đưa vào sử dụng đúng tiến độ; mức độ đầy đủ của dữ liệu; khả năng phục hồi sinh kế sau thu hồi; số lượng tranh chấp, khiếu nại phát sinh và mức độ hài lòng của người dân, doanh nghiệp.
Một trật tự thể chế tốt sẽ đưa đất vào sử dụng hiệu quả, bảo vệ quyền chính đáng của người dân, tạo động lực cho doanh nghiệp và chuyển giá trị đất đai thành nguồn lực chung của quốc gia.
Vì vậy, nhìn đất đai như một thể chế không chỉ là một cách tiếp cận học thuật; đó còn là điểm khởi đầu để hoàn thiện Dự luật theo hướng đồng bộ, khả thi và hướng tới kết quả phát triển.