Có thể hình dung các công cụ mà Mỹ dùng để đánh thuế nhập khẩu như một chiếc kim tự tháp, các tầng càng gần chân tháp lại càng kiên cố khó lay chuyển.
Ở các nấc trên cùng là những công cụ mạnh và ra tay nhanh, nhưng cũng dễ sụp đổ nhất. Thuế "đối ứng" theo Đạo luật Quyền lực Kinh tế Khẩn cấp Quốc tế (IEEPA) nằm ở đây: chỉ cần một phán quyết duy nhất của Tối cao Pháp viện đã bị vô hiệu hóa.
Ngay bên dưới là khoản phụ thu cán cân thanh toán (balance of payments) tạm thời áp thuế hoặc phụ thu nhập khẩu khi cho rằng nước Mỹ gặp vấn đề nghiêm trọng về cán cân thanh toán, theo Mục 122. Công cụ này được dùng thế chỗ IEEPA, nhưng như ta đã thấy: bị giới hạn ở mức trần 15%, thời hạn tối đa 150 ngày, từng bị tòa tuyên bất hợp pháp một lần, và cũng hết hạn ngay trong tháng 7 này.
Các mối đe dọa khó gỡ nằm ở những nấc thang thấp hơn
Mục 301 đánh thuế để đáp trả các hành vi thương mại mà Washington cho là "không công bằng" của đối tác, là cơ sở pháp lý của cuộc thương chiến Mỹ-Trung. Mục này không có mức trần và phải gia hạn mỗi bốn năm nếu có đơn yêu cầu tiếp tục của ngành công nghiệp trong nước, nhưng vẫn cần một kết luận chính thức từ phía Tổng thống, vẫn có thể bị kiện ra tòa, và vẫn có thể bị một chính quyền kế nhiệm đảo ngược.
Thấp hơn nữa là Mục 232, thuế một mặt hàng nhập khẩu bị coi là đe dọa an ninh quốc gia - rất bền, nhưng chỉ giới hạn trong một số ngành cụ thể như thép và ô tô.
Và ở đáy thang -lớp đeo đẳng nhất- là một công cụ mà gần đây ít người nhắc đến: thuế chống bán phá giá và thuế chống trợ cấp (AD/CVD). Đây mới là mối đe dọa bền bỉ nhất trong tất cả các rào cản.
Container hàng hóa tại cảng Cát Lái chiều 4/2. Ảnh: Thanh Tùng
Vậy nên, xét về quy mô trước mắt, Mục 301 là mối đe dọa lớn. Tính đến thời điểm bài viết này, Cơ quan Đại diện Thương mại Mỹ (USTR) đang mở cùng lúc ba cuộc điều tra Mục 301: một về "dư thừa năng lực sản xuất mang tính cấu trúc", một về lao động cưỡng bức, và một về thực thi quyền sở hữu trí tuệ. Việt Nam đã trao đổi chặt chẽ về vấn đề này và đề nghị Mỹ sớm kết thúc điều tra.
Dù gần đây USTR thông báo bắt đầu thu thuế nhập khẩu mới nhưng đây là công cụ của riêng Tổng thống, phụ thuộc vào một kết luận mang màu sắc chính trị, và có thể bị xóa bỏ chỉ bằng một cuộc bầu cử hoặc một vụ kiện.
Sự khác biệt về độ bền giữa các nấc thang không phải ngẫu nhiên - nó phản ánh bản chất ủy quyền pháp lý đằng sau mỗi công cụ. IEEPA, Mục 122, Mục 301, và Mục 232 đều là những ủy quyền hẹp, thiết kế cho mục đích cụ thể: xử lý khẩn cấp tài chính, điều chỉnh thâm hụt ngắn hạn, đáp trả một hành vi thương mại không công bằng cụ thể, bảo vệ an ninh quốc gia theo ngành. Khi được sử dụng để áp thuế trên diện rộng, chúng dễ bị tòa án xem xét, Quốc hội giới hạn hoặc chính quyền kế nhiệm đảo ngược.
Chống bán phá giá và chống trợ cấp có hiệu lực lâu dài hơn, do được Quốc hội định nghĩa sẵn thiệt hại, tiêu chuẩn, và thủ tục rồi giao quyền cho các cơ quan chuyên trách - luật được áp đúng như thiết kế, không có gì bị kéo giãn, và vì vậy khó có thể bị đảo ngược.
"Chủ nghĩa bảo hộ kiểu mới"
Suốt nửa thế kỷ sau 1947, Mỹ liên tục đàm phán cắt giảm thuế quan - tám vòng đàm phán GATT đã kéo mức thuế trung bình của Mỹ từ những đỉnh cao khắc nghiệt của thập niên 1930 xuống mức một con số thấp như hiện nay. Nhưng nhu cầu bảo hộ không hề biến mất mà chuyển sang những công cụ khác khó đàm phán hơn.
Đến thập niên 1980, giáo sư kinh tế học Jagdish Bhagwati gọi chống bán phá giá là "chủ nghĩa bảo hộ kiểu mới", còn Giáo sư Michael Finger chỉ ra cách một hệ thống mang danh "thương mại công bằng" đã trở thành công cụ ưa thích của chủ nghĩa bảo hộ kiểu cũ: vận hành bởi các cơ quan hành chính, không dựng hàng rào thuế quan, mà sử dụng các quy trình điều tra và pháp lý để hạn chế hàng nhập khẩu.
Mục tiêu nhắm đến cũng đi theo cùng một logic qua từng thời kỳ. Khi xuất khẩu Nhật Bản bùng nổ vào thập niên 1980, sự bảo hộ hiện ra dưới dạng các vụ kiện thép, chất bán dẫn, và các thỏa thuận hạn chế xuất khẩu "tự nguyện". Khi Trung Quốc gia nhập WTO năm 2001, nước này nhanh chóng trở thành mục tiêu bị Mỹ áp thuế chống bán phá giá thường xuyên nhất thế giới - với phương thức gắn nhãn "nền kinh tế phi thị trường" (NME), một di sản từ thời Chiến tranh Lạnh vốn được thiết kế cho khối Xô Viết, nay quay sang nhắm vào chính họ.
Kinh nghiệm từ Nhật Bản và Trung Quốc cho thấy khi một nền kinh tế ngày càng mở rộng thị phần tại Mỹ, các biện pháp phòng vệ thương mại thường được áp dụng nhiều hơn. Là quốc gia có thị phần nhập khẩu vào Mỹ tăng nhanh nhất trong thập kỷ qua, Việt Nam cũng cần quan tâm đến thực tế này, trong đó nên lưu tâm tới phương thức gắn nhãn NME mà Mỹ vẫn thực hiện trong quá khứ. Giờ đây không còn tấm khiên thuế quan đại trà nào che chắn nữa, những gì có thể diễn ra tới đây không phải là một dự báo khác biệt gì mới mẻ mà thực chất là kịch bản đã từng xảy ra.
"Thuế" nền kinh tế phi thị trường
Vì Washington không công nhận giá cả tại Việt Nam phản ánh thị trường, Bộ Thương mại Mỹ (DOC) sẽ không sử dụng chi phí thực tế của doanh nghiệp Việt Nam để tính toán có "bán phá giá" hay không. Thay vào đó, họ dựng lại chi phí của phía Việt Nam dựa trên giá cả của một "quốc gia thay thế" (surrogate country) do chính họ chọn - có thể là Ấn Độ, Indonesia, Philippines, hay bất kỳ nước nào tùy từng vụ việc. Biên độ bán phá giá vì thế phụ thuộc rất lớn vào quốc gia được chọn, vốn được quyết định theo từng vụ và hiếm khi tuân theo quy tắc rõ ràng, chứ không hoàn toàn phản ánh cách doanh nghiệp Việt Nam định giá hay sản xuất.
Thuyền chở hàng vào cảng San Francisco. Ảnh: Wikicommons
Có thể hình dung qua một ví dụ cụ thể như sau:
Giả sử một nhà máy Việt Nam sản xuất một chiếc tủ gỗ, dùng một số giờ công lao động, một lượng điện tính theo kWh, và một khối lượng gỗ tấm nhất định, rồi bán sang Mỹ với giá 100 USD. Để xác định đó có phải "bán phá giá" hay không, DOC không hỏi nhà máy đã thực trả bao nhiêu cho các đầu vào. Họ lấy đúng đầu vào đó rồi định giá lại theo mức giá của một quốc gia thay thế chẳng hạn như lương, giá điện, giá gỗ ở Ấn Độ, cộng thêm các con số thay thế cho chi phí quản lý và lợi nhuận, để ra một "giá trị thông thường". Nếu con số dựng lại này là 150 USD, doanh nghiệp bị kết luận bán phá giá 50%, dù trong thực tế họ vẫn có lãi hợp pháp ngay tại quê nhà.
Phương pháp này gây thiệt hại cho Việt Nam đến mức nào? Khi cùng một sản phẩm bị điều tra đồng thời ở nhiều nước, chênh lệch giữa các kết luận rất đáng kể.
Xét trên toàn bộ dữ liệu, trong một so sánh cố định theo sản phẩm và theo năm, biên độ bán phá giá của Việt Nam trung bình cao gấp khoảng ba lần so với một doanh nghiệp thuộc nền kinh tế thị trường. Khoảng cách này không xuất phát từ việc doanh nghiệp Việt Nam bán rẻ hơn, mà chủ yếu đến từ cách Bộ Thương mại Mỹ tính toán đối với các nước bị coi là nền kinh tế phi thị trường.
Nguồn: biên độ ở cấp doanh nghiệp, trích xuất từ các thông báo trên Công báo Liên bang (Federal Register).
Việt Nam đã bỏ ra một nguồn lực ngoại giao không nhỏ để đàm phán các mức thuế quan - từ 46% xuống 20% rồi xuống 10%. Nhưng quy chế kinh tế thị trường (Market Economy Status) có giá trị tiềm năng lớn hơn bất kỳ con số nào trong số đó, vì nó triệt tiêu phương pháp tính khiến Việt Nam bị bất lợi, đang nằm bên dưới mọi vụ kiện chống bán phá giá, cả hiện tại lẫn tương lai. Và khác với một thỏa thuận thuế quan ký với một Tổng thống rồi sẽ rời nhiệm sở sau vài năm, quy chế kinh tế thị trường là một quyết định mang tính hành chính của DOC, bền vững và miễn nhiễm trước cuộc bầu cử kế tiếp.
Rủi ro tăng lên khi dòng hàng hóa xuất khẩu ngày càng lớn
Trong một nghiên cứu gần đây, chúng tôi tập hợp toàn bộ các hành động chống bán phá giá và chống trợ cấp của Mỹ kể từ năm 2018, gần 6.000 thông báo chính thức trên Công báo Liên bang, gộp thành gần 1.000 vụ việc, trong đó 45 vụ điều tra mới đối với hàng hóa Việt Nam, rồi đối chiếu với dữ liệu nhập khẩu của Mỹ. Các vụ việc mới đang tăng lên: từ mức trung bình chưa đến 3 vụ/năm cho đến 2023, con số này lên 6 vụ năm 2024 và 7 vụ năm 2025.
Tuy số vụ việc không quá nhiều nhưng quy mô ảnh hưởng lại đang tăng lên nên sẽ cần chú ý để ứng phó. Trước năm 2024, chỉ khoảng 3-4% kim ngạch xuất khẩu của Việt Nam sang Mỹ nằm trong các lệnh AD/CVD có hiệu lực. Đến năm 2024, tỷ lệ này tăng lên khoảng 15%. Và trong cùng thập kỷ, tổng kim ngạch xuất khẩu này đã tăng từ 37 tỷ USD lên 198 tỷ USD - gấp 5 lần. Điều đó có nghĩa là một phần ngày càng lớn của dòng hàng hóa xuất khẩu đang phải đối mặt với rủi ro bị áp thuế chống bán phá giá hoặc chống trợ cấp.
Dữ liệu cũng cho thấy một quy luật nữa: một sản phẩm đã từng bị Mỹ áp lệnh chống bán phá giá với Trung Quốc có nguy cơ xuất hiện trong các vụ điều tra liên quan đến Việt Nam cao gấp 5 lần so với một sản phẩm chưa từng bị áp lệnh.
Trước đây, người ta thường hình dung đây là một quá trình dịch chuyển chậm: một lệnh phạt giáng xuống Trung Quốc, sản xuất di dời sang Việt Nam trong vài năm, rồi mới đến lượt đơn kiện Việt Nam. Những ví dụ như pin mặt trời, gỗ dán, thép. Nhưng xu hướng độ trễ đó đang không còn nữa. Nhiều đơn kiện gần đây nêu tên Trung Quốc và Việt Nam cùng lúc, trong cùng một hồ sơ - như định hình nhôm, đĩa giấy, bao bì nhiều lớp, tủ dụng cụ - những mặt hàng mà Việt Nam bị cuốn vào ngay cùng thời điểm với Trung Quốc, chứ không phải đi sau vài năm.
Những sản phẩm của Việt Nam chiếm thị phần càng lớn thì rủi ro càng cao. Dữ liệu cho thấy, những sản phẩm mà Việt Nam đã chiếm hơn 10% lượng nhập khẩu của Mỹ thu hút đơn kiện với tần suất cao gấp khoảng năm lần so với những sản phẩm Việt Nam mới chỉ chớm bán*.
Trong bối cảnh xuất khẩu tiếp tục tăng trưởng, doanh nghiệp sẽ cần chuẩn bị tốt hơn cho các cơ chế phòng vệ thương mại.
Trong khi đó, kênh bảo vệ từng cứu Việt Nam năm 2025 - phản ứng dữ dội của thị trường chứng khoán Mỹ và áp lực vận động hành lang từ các công ty Mỹ phụ thuộc vào nguồn cung Việt Nam - sẽ không phát huy tác dụng trên mặt trận này.
Kênh đó có hiệu quả vì thuế quan IEEPA có quy mô lớn, ập đến đột ngột, và diễn ra công khai. Còn các vụ kiện chống bán phá giá thì âm thầm, chi tiết vụn vặt, và kéo dài chậm rãi. Chúng không làm rung chuyển thị trường tài chính, nên cũng khó lòng kích hoạt được lực lượng đồng minh doanh nghiệp từng mang lại sự giải tỏa cho Việt Nam năm ngoái. Nói cách khác, "con bài chuỗi cung ứng" từng có tác dụng với IEEPA sẽ không còn hiệu quả trước các vụ kiện chống bán phá giá.
Ngay cả phần chắp vá nhất trong thỏa thuận tháng 7/2025 - khoản phạt 40% đánh vào hàng hóa chuyển tải, nhắm vào các sản phẩm phía Mỹ quy kết là mang hình thức sản xuất Việt Nam nhưng thực chất xuất xứ từ Trung Quốc, giờ đây cũng đang bước xuống cùng chiếc thang bảo hộ đó. Bản thân khoản này đã "chết" cùng với IEEPA. Nhưng mục tiêu phía sau nó thì không hề mất đi, và đã có sẵn một ngôi nhà vững chãi chờ đón: Mục 1677j của Đạo luật Thuế quan - thẩm quyền chống lẩn tránh thuế (anti-circumvention authority).
Quy định này cho phép DOC kết luận rằng hàng hóa có gốc từ Trung Quốc, dù chỉ trải qua công đoạn chế biến tối thiểu ở một nước thứ ba, vẫn phải chịu lệnh trừng phạt vốn áp cho Trung Quốc. Đó đúng là công việc mà khoản phạt chuyển tải từng đảm nhiệm - chỉ khác là giờ đây được thực hiện theo từng sản phẩm, bởi một cơ quan hành chính, không cần chữ ký của Tổng thống, và không có ngày hết hạn.
Khuôn mẫu đã có sẵn tiền lệ: phán quyết năm 2023 kết luận rằng pin mặt trời đi qua Việt Nam, Malaysia, Thái Lan và Campuchia là hành vi lẩn tránh lệnh phạt áp cho Trung Quốc. Mối lo về chuyển tải không hề tan biến- nó chỉ chuyển sang một công cụ không thể bị kiện để xóa bỏ, và không gây ra phản ứng thị trường đủ mạnh để tìm kiếm sự cứu giải như năm 2025. Cùng lý do đó, các con số ồn ào của Mục 301 nhiều khả năng sẽ lắng xuống theo thời gian, trong khi thẩm quyền chống lẩn tránh này vẫn đứng nguyên đó.
Những ưu tiên hàng đầu
Bên cạnh đàm phán thuế quan, Việt Nam nên cân nhắc ba ưu tiên dài hạn. Trước hết, quy chế kinh tế thị trường (MES) thay thế nhãn NME xứng đáng được đặt làm mục tiêu tối thượng. MES triệt tiêu chính hệ số nhân đang phóng đại mọi vụ kiện, và khác với một thỏa thuận thuế quan có thể bị chính quyền kế nhiệm xóa bỏ, đây là một quyết định hành chính của DOC - bền vững đúng theo cách mà mối đe dọa này bền vững.
Tiếp theo, nhiều doanh nghiệp Việt Nam đang lãnh mức thuế AFA cao nhất không phải vì bán phá giá, mà vì không hoàn thành đúng hạn bảng câu hỏi của DOC -một thất bại hành chính, không phải kinh tế. Nhà nước có thể sửa lỗi này với chi phí không lớn, bằng cách xây dựng năng lực pháp lý dùng chung để bị đơn Việt Nam thực sự có mặt và phản hồi đầy đủ trong từng vụ việc.
Và sâu xa nhất là hạ tầng truy xuất nguồn gốc xuất xứ và chiều sâu công nghiệp hỗ trợ trong nước. Hai việc này bổ trợ cho nhau: tỷ lệ nội địa hóa càng cao thì càng dễ chứng minh hàng hóa thực sự có xuất xứ Việt Nam, qua đó giảm rủi ro bị điều tra lẩn tránh thuế.
---
Chú thích:
* Tính trên toàn bộ dữ liệu, tần suất bị kiện tăng dần theo thị phần của Việt Nam trong tổng nhập khẩu của Mỹ: khoảng 4 đơn kiện trên mỗi 1.000 lượt sản phẩm-quý đối với nhóm sản phẩm mà Việt Nam chiếm dưới 1% thị phần, khoảng 14 đơn đối với nhóm 1 đến 10%, và khoảng 22 đối với nhóm trên 10%. Tức cao gấp khoảng năm lần so với nhóm "mới chớm bán". Đây là tỷ lệ theo từng dòng sản phẩm, không phải số vụ kiện (toàn bộ giai đoạn 2018–2026 có 45 vụ kiện chống Việt Nam, trải trên nhiều dòng sản phẩm). Nguồn: bộ dữ liệu gồm gần 6.000 thông báo chống bán phá giá và chống trợ cấp trên Công báo Liên bang Mỹ (2018–2026), đối chiếu với số liệu nhập khẩu của USITC DataWeb.
---
Nguồn tài liệu tham khảo:
1.Bhagwati, Jagdish N. (1988). Protectionism. Cambridge, MA: MIT Press.
2.Finger, J. Michael (chủ biên) (1993). Antidumping: How It Works and Who Gets Hurt. Ann Arbor: University of Michigan Press.
3.Grossman, Gene M. và Elhanan Helpman (1994). "Protection for Sale". American Economic Review, 84(4), tr. 833–850.
4.Olson, Mancur (1965). The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge, MA: Harvard University Press.
5.U.S. International Trade Commission (USITC). DataWeb — Cơ sở dữ liệu thương mại và thuế quan Mỹ. Truy cập tại:dataweb.usitc.gov.
6.U.S. Office of the Federal Register. Các thông báo về thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp của Cục Quản lý Thương mại Quốc tế (International Trade Administration), Bộ Thương mại Mỹ, 2018–2026. Truy cập tại: federalregister.gov.
7. Zirpoli, Christopher T. (2026) Legal Authority for Section 301 Tariffs to Address Forced Labor and Excess Manufacturing Capacity. Congressional Research Service, ngày 21 tháng 7 năm 2026, CRS Legal Sidebar LSB11460. Truy cập tại: crsreports.congress.gov.