BOT và PPP: Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình
Những phản đối và hệ lụy xung quanh các sai phạm trong thực hiện các tuyến BOT giao thông vừa qua cho thấy cần thiết nhìn lại các ưu, nhược điểm trong cơ chế hợp tác công tư (PPP) và thảo luận về giải pháp minh bạch hoá hình thức này.
Tài xế phản đối thu phí cao tại trạm BOT Cai Lậy bằng cách nộp phí bằng tiền lẻ gây ùn tắc đường. Ảnh: vnexpress.
Ba nguyên nhân dẫn tới phản ứng của người dân
Nhìn ở bề nổi, hiện tượng người dân nói chung và các lái xe nói riêng phản ứng chống lại một cách dữ dội tại các trạm thu phí đường BOT vừa qua đã nói lên một thực tế có tính cảnh báo: đó là họ đang phải trả quá nhiều phí tới mức không chịu đựng nổi cho việc lưu thông bình thường trên đường, là điều mà trước đây họ không phải làm như vậy. Nói một cách khác, chính khách hàng của các con đường BOT mà ngành giao thông đang rất tự hào đã trở thành nạn nhân của các con đường ấy và họ đang kêu cứu một cách tập thể. Theo tôi có ba vấn đề là căn nguyên của câu chuyện này:
Trước hết, chủ trương BOT hoá một cách rầm rộ, ồ ạt và đại trà mạng lưới đường bộ là một sai lầm. Về thực chất BOT chỉ là một phương thức đầu tư phát triển hạ tầng, đường xá, nhưng qua phương thức này Bộ Giao thông muốn nhanh chóng có được mạng lưới đường bộ mới, hiện đại hơn, thậm chí là các con đường cao tốc phủ khắp cả nước. Về lâu dài, điều đó là cần thiết, nhưng nhu cầu ấy chưa thực sự cấp bách đối với nền kinh tế và đời sống hiện nay của người dân. Đơn giản nói về khái niệm “nhu cầu” một cách lý thuyết, đó phải là các đòi hỏi và ham muốn về một điều gì đó gắn với khả năng chi trả, chưa nói tới hiệu năng sử dụng và tương quan tổng thể của các nhu cầu khác nhau cần được đáp ứng tại cùng một giai đoạn hay thời điểm. Xét theo ý nghĩa như vậy, rất nhiều con đường to rộng và đẹp hơn được xây dựng không căn cứ vào nhu cầu cấp thiết, bởi trên thực tế chúng có ít xe cộ chạy qua, đặc biệt là các xe tải chở hàng vốn là phương tiện trực tiếp phục vụ sản xuất – kinh doanh. Cho nên, BOT hoá một cách thái quá, tức là vừa hút vốn đầu tư nhiều để xây đường vừa thu tiền cao cho việc sử dụng đường, đã làm cho cả nền kinh tế lẫn đời sống dân sinh trở nên “quá tải”.
Thứ hai, mọi chính sách được ban hành buộc phải quan tâm đến bảo đảm các quyền và lợi ích của người dân. Trong trường hợp xây đường BOT, nhiều con đường không phải là xây mới mà là nâng cấp các con đường cũ do nhà nước đã đầu tư như là tài sản công để người dân có quyền tự do sử dụng. Có nghĩa rằng bằng việc thu tiền trên các con đường có sẵn và độc đạo, BOT đã hợp thức hoá sự tước đoạt quyền tự do lựa chọn phương tiện và cách thức đi lại của người dân. Trước đây, Bộ trưởng Bộ Giao thông đã từng nói trước Quốc hội rằng để được đi trên còn đường chất lượng cao thì người dân phải trả tiền chứ! Lập luận đó thoạt nghe thì có lý, nhưng không thể cưỡng bức người dân làm việc trái với ý muốn và nhu cầu của họ.
Thứ ba, mục tiêu của BOT là có những con đường chất lượng tốt để phương tiện lưu thông nhanh và an toàn hơn, qua đó sẽ đạt được các hiệu quả về kinh tế và dân sinh. Tuy nhiên, trên thực tế không ít con đường BOT lại không đáp ứng được yêu cầu đó. Đành rằng phải thừa nhận hệ thống đường bộ đã được nâng cấp rất nhiều trong thời gian qua nhưng tính hiệu quả kinh tế mang lại thì tôi e rằng vẫn chưa đo đếm được.
BOT đang bị lợi dụng
Về lý thuyết thì đầu tư vào kết cấu hạ tầng được coi là lĩnh vực nhiều rủi ro và không hấp dẫn đối với các nhà đầu tư tư nhân. Tuy nhiên, đó là thực tiễn ở các nước, nơi các dự án BOT chỉ được triển khai trong phạm vi hạn chế, được cân nhắc và lựa chọn kỹ càng, gắn với các cơ chế bảo đảm về rủi ro và ưu đãi của chính phủ. Tại Việt Nam, thật bất ngờ là một xu hướng ngược lại đã diễn ra kể từ năm 2010/2011 đến nay, theo đó, đầu tư làm đường BOT trở nên hấp dẫn hơn bao giờ hết và đã có sự cạnh tranh ngầm và khốc liệt giữa các doanh nghiệp tư nhân để giành cơ hội tham gia vào lĩnh vực này. Thậm chí, xây đường và thu phí đã trở thành một công thức đơn giản để tối đa hoá lợi nhuận một cách an toàn cho nhiều doanh nghiệp, đồng thời còn là cứu cánh đối với các doanh nghiệp đang gặp khó khăn. Thực chất của câu chuyện này, như được giới nghiên cứu phân tích, không có gì khác hơn là nhà nước bán cả thương quyền với giá rẻ (tức quyền kinh doanh cơ sở hạ tầng giao thông) và chủ quyền (tức ép buộc người tham gia giao thông phải trả phí như là một loại thuế mới) cho khu vực tư nhân.
Ngoài ra, nhìn từ phương diện tài chính, điều đáng quan tâm và quan ngại là việc sử dụng quá mức các khoản vay thương mại từ ngân hàng, chiếm từ 80 – 90% vốn đầu tư đường BOT. Thông lệ các nước không có điều này bởi đối với các dự án BOT, một mô hình tài trợ dự án rất phức tạp sẽ được thiết kế một cách chuyên nghiệp và tinh vi nhằm bảo đảm rằng các rủi ro của khoản đầu tư dài hạn sẽ được chia đều cho nhiều bên khác nhau tham gia như cổ đông sở hữu, ngân hàng đầu tư, quỹ đầu tư và ngân hàng thương mại. Công thức huy động vốn quá đơn giản cho các dự án BOT tại nước ta, một lần nữa lại chứa đựng các nguy cơ tiềm tàng của chu kỳ nợ xấu mới và sự bấp bênh của hệ thống ngân hàng.
Chúng ta cần hiểu rằng theo thông lệ, PPP ra đời không phải trước hết vì lý do thiếu hụt nguồn ngân sách nhà nước để xây dựng kết cấu hạ tầng mà chủ yếu do quản lý kém hiệu quả trong các dự án do nhà nước trực tiếp đầu tư. Chẳng hạn, nếu thiếu vốn thì nhà nước hoàn toàn có thể phát hành trái phiếu để có tiền đầu tư, bởi vừa qua và ngay tại thời điểm này, tỷ suất lợi nhuận được chấp nhận trong các dự án BOT cộng với chi phí vốn đã và đang cao hơn khá nhiều so với lãi suất trái phiếu chính phủ. Vậy tại sao các cơ quan quản lý và chính quyền nhiều địa phương lại ưa lựa chọn hình thức BOT? Nếu ở các nước khác thì câu trả lời sẽ là vì quản trị dự án của tư nhân chuyên nghiệp và hiệu quả hơn, do đó xét về dài hạn chi phí tổng thể sẽ rẻ hơn. Còn tại nước ta, phải chăng cũng vì lý do quản lý, nhưng đó không phải là năng lực quản trị dự án mà đơn giản là các cơ quan chịu trách nhiệm của nhà nước sẽ “né” được gánh nặng phải quản lý trực tiếp các dự án này. Xét từ lợi ích cục bộ của các cơ quan này, “cái được” luôn luôn được đảm bảo, đó là quyền được bắt tay hợp tác một cách công khai với khu vực tư nhân để kinh doanh, trong khi các rủi ro nếu có lại không phải gánh chịu. Nhà đầu tư tư nhân, tuy nhiên cũng tìm cách giảm thiểu rủi ro bằng cách chỉ bỏ một chút ít tiền túi ban đầu, sau đó thu hồi lại nhanh thông qua chi phí xây dựng dự án. Rủi ro về khoản đầu tư còn lại sẽ đươc chuyển cho các ngân hàng với việc tối đa hoá các khoản vay thương mại. Tuy nhiên, các ông chủ cũng như các nhà quản trị ngân hàng cũng sẽ không phải lo trách nhiệm, bởi việc cho vay các dự án BOT và thế chấp bằng chính quyền thu phí của dự án không chỉ hợp pháp mà còn là một cơ hội kinh doanh an toàn và không thể tốt hơn. Cuối cùng, người quan ngại thực sự về hệ luỵ của các dự án này sẽ chỉ còn là những ai phải trả phí đường mỗi khi lưu thông.
Giải pháp cho PPP và BOT
Vừa qua, một số giải pháp cấp bách trước mắt đã được Chính phủ triển khai để hạn chế nhược điểm của BOT, đó là cho kiểm toán và thanh tra một số dự án, công trình BOT đường giao thông và bước đầu đã phát hiện và xử lý các sai phạm và gian lận trong cả khâu đầu tư, xây dựng lẫn vận hành và thu phí. Tuy nhiên, để hạn chế các nhược điểm của PPP nói chung và BOT nói riêng một cách căn cơ và lâu dài, theo tôi cần phải tiến hành các giải pháp tiếp theo như sau:
Thứ nhất, cần quan niệm PPP không chỉ từ góc độ là một hình thức đầu tư mà quan trọng hơn, đó là hoạt động vừa bán thương quyền vừa trao chủ quyền của nhà nước cho khu vực tư nhân. Như tôi đã đề cập, thương quyền là các cơ hội có giới hạn trong việc tiếp cận dự án kết cấu hạ tầng để kinh doanh, kiếm lời mà không phải chịu sự cạnh tranh trên thương trường; còn chủ quyền là đặc quyền thu phí trực tiếp từ người dân một cách rộng rãi và lâu dài như một loại thuế bổ sung. Do đó, cần trả lại thẩm quyền quyết định về cho Quốc hội để ban hành một đạo luật riêng về PPP.
Thứ hai, bởi thẩm quyền quyết định các dự án PPP cụ thể đang được trao cho nhiều cơ quan bộ ngành và địa phương một cách dàn trải, dẫn đến tình trạng mất khả năng kiểm soát một cách thống nhất và tập trung, cần thành lập mới hay giao cho một cơ quan chuyên trách thẩm định và phê duyệt cuối cùng các dự án này. Đồng thời, quá trình thẩm định các dự án PPP rất cần có sự tham gia của các chuyên gia độc lập.
Thứ ba, riêng đối với các dự án PPP về kết cấu hạ tầng giao thông công cộng, hãy trả lại nguyên lý căn bản của các dự án này cho chính nó, chỉ coi PPP là một phương án thay thế được lựa chọn bên cạnh trách nhiệm căn bản và không thay đổi của nhà nước trong việc xây dựng và phát triển kết cấu hạ tầng phục vụ người dân và doanh nghiệp từ chính tiền đóng thuế của họ. Nói một cách cụ thể, đối với tất cả các con đường BOT đang là đường độc đạo, cần xây dựng bổ sung các con đường khác từ ngân sách nhà nước để người dân có quyền lựa chọn đi hay không đi các con đường thuộc sở hữu tư nhân. Bảo đảm nguyên tắc này chính là tôn trọng các quyền pháp lý căn bản và lợi ích chính đáng của người dân.
