Phần 2: Ngoại giao công chúng

Ngoại giao công chúng cũng không phải là quan hệ công chúng (PR). Chuyển tải thông tin và truyền bá những hình ảnh tích cực chỉ là một phần của ngoại giao công chúng, tuy nhiên ngoại giao công chúng còn liên quan đến xây dựng những quan hệ lâu dài nhằm kiến tạo môi trường khả dĩ cho chính sách của nhà nước.

Ngoại giao công chúng trong thời đại thông tin

Quảng bá những hình ảnh tích cực của một quốc gia là một việc làm không mới lạ, song các điều kiện để xiển dương cho sức mạnh mềm đã thay đổi khá lớn trong những năm gần đây. Một lý do, gần một nửa các quốc gia trên thế giới hiện nay là các quốc gia dân chủ(25). Mô thức Chiến tranh lạnh trở nên quan trọng trong đó hai hệ thống quốc gia cạnh tranh nhau về chính trị xã hội đã không còn can hệ nhiều để bàn thảo cho chính sách ngoại giao công chúng. Trong khi vẫn còn nhu cầu cung cấp tin tức chính xác cho các giới dân chúng ở những nước như Miến Điện hay Syria, vốn vẫn bị lãnh đạo kiểm soát thông tin, vẫn còn đó những đòi hỏi mới làm sao tạo cho được hình ảnh tích cực cho công chúng tại các nước như Thổ Nhĩ Kỳ và Mexico, những nước mà quốc hội có thể tạo sức nặng cho những quyết định ra đời. Khi Mỹ tìm kiếm sự ủng hộ của các nước ấy cho cuộc chiến Iraq, sự phí phạm sức mạnh mềm của chính phủ Mỹ đã hạn chế thay vì tạo điều kiện cho đất dụng võ ngoại giao của mình. Định hình ý tưởng công chúng trở nên quan trọng hơn tại các nước nào chính phủ toàn trị được thay thế bằng dân trị. Ngay cả khi giới lãnh đạo nước ngoài tỏ ra thân hữu với Mỹ, thì hành lang hành xử của họ cũng bị hạn chế nếu như công chúng và quốc hội có ấn tượng không thiện cảm đối với Mỹ và chính sách của Mỹ. Trong những trường hợp này, chính sách ngoại giao nhắm đến ý kiến công chúng trở nên quan trọng cho các kết cục sau cùng không thua kém hình thức giao thương trực tiếp truyền thống có chọn lọc dành cho các nhà lãnh đạo.

Thông tin là sức mạnh, và ngày nay một tỷ lệ lớn dân số thế giới đã có được khả năng tiếp cận với thông tin. Đã qua rồi thời kỳ “các nhóm nhỏ những viên chức ngoại giao Mỹ phải lái xe Jeep đi vào các vùng Mỹ Latin và các vùng xa xôi hẻo lánh khác để chiếu phim cho các khán giả ít tiếp xúc với thế giới.” (26) Những tiến bộ kỹ thuật đã làm giảm thiểu một tỷ lệ lớn các chi phí xử lý và truyền đạt thông tin. Kết quả là một sự bùng nổ thông tin kéo theo một “sự nghịch lý vì thông tin quá phong phú.”(27)  Thông tin nhiều thì lại dẫn đến việc ít chú tâm đến thông tin. Khi người ta cảm thấy choáng ngợp với lượng thông tin xung quanh họ thì họ sẽ gặp khó khăn không biết phải phân biệt và nên lưu ý đến thông tin gì hơn. Quan tâm của công chúng sẽ trở nên ít hơn bản thân các thông tin và những ai phân biệt được thông tin nào là giá trị trong cái nền hỗn độn ấy sẽ có sức mạnh hơn. Các nhà biên tập và những thông tín viên chuyên dò la tin tức sẽ có giá hơn, và những người này sẽ là những nguồn sức mạnh mềm cho những đơn vị thông tấn hướng ta nên quan tâm điều gì.

Thêm nữa, công chúng đã càng ngày càng thận trọng và nhạy cảm hơn đối với các nguồn tin tuyên truyền. Trong số các biên tập viên và giới lãnh đạo thông tấn, sự đáng tin cậy sẽ là một nguồn lực quan trọng, một nguồn lực quyết định cho sức mạnh mềm. Danh tiếng sẽ quan trọng hơn ngày trước và các cuộc tranh giành vị thế chính trị sẽ xoay quanh sự sáng tạo hay loại trừ uy tín của nhau. Các chính phủ không chỉ cạnh tranh với nhau về độ khả tín mà còn với một loạt các chủ thể khác như giới truyền thông, các công ty, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức liên chính phủ và hệ thống các cộng đồng khoa học.

Chính trị đã trở thành một cuộc thi thố về độ khả tín. Thế giới chính trị quyền lực tiêu biểu trước nay là cuộc cạnh tranh ai thắng ai về kinh tế và quân sự. Chính trị trong thời đại thông tin sẽ “có thể là cuộc cạnh tranh xem ai kể chuyện thuyết phục hơn.” Theo lời hai chuyên gia của RAND về chính trị và thông tin.(28)  Các nhà nước sẽ cạnh tranh lẫn nhau và cạnh tranh với các tổ chức khác để gia tăng độ khả tín của mình và làm suy yếu mức độ tin cậy của các đối thủ. Chúng ta hãy xem lại cuộc chạy đua giữa Serbia và NATO trong định hình diễn giải các sự kiện ở Kosovo năm 1999 và các sự kiện ở Serbia một năm sau. Trước các cuộc biểu tình dẫn đến cuộc suy sụp của Slobodan Milosevic vào tháng 10 năm 2000, 45% người Serb trưởng thành đã bắt sóng RFE và VOA, chỉ có 31% nghe đài do nhà nước phát sóng, Radio Belgrade.(29) Vả lại, đài nội địa của Serbia, B92, đã cung cấp thông tin của Phương Tây cho thính giả, và sau khi nhà nước tìm cách ngưng phát sóng, thì đài này đã cung cấp các thông tin ấy trên mạng Internet.(30)

Danh tiếng luôn đóng vai trò quan trọng trong nền chính trị quốc tế, nhưng vai trò của sự khả tín trở nên quan trọng hơn nhiều do ở “sự nghịch lý vì thông tin quá phong phú.” Nguồn thông tin nào xem ra có thể trở thành vũ khí tuyên truyền có khi không chỉ bị khán thính giả cười nhạo mà còn phản tác dụng nếu nguồn thông tin ấy làm hỏng đi hình ảnh đáng tin cậy của một đất nước. Những cáo buộc phóng đại về sự hiện hữu chắc chắn kho vũ khí hủy diệt hàng loạt của Saddam cũng như các mối liên hệ của ông ta với Al Qaeda có thể đã giúp vận động ủng hộ cho cuộc chiến Iraq, song sự thật về mức thổi phồng ấy sau đó đã giáng một cú chí mạng vào mức độ khả tín của Anh và Mỹ. Trong điều kiện của thời buổi thông tin đến từ nhiều nguồn khác biệt hiện nay, gia tăng việc đưa thông tin một cách mềm mại có lẽ hiệu quả hơn là áp đặt.

Định hình ngoại giao công chúng

Vào năm 1963, Edward R. Morrow, nhà làm truyền thông nổi tiếng, Giám đốc USIA trong thời Kenedy, đã định nghĩa ngoại giao công chúng là những tương tác không nhằm đến các chính phủ nước ngoài mà chủ yếu hướng đến các cá nhân và tổ chức phi chính phủ, và thường xuyên thể hiện sự đa dạng trong quan điểm cá nhân bổ sung vào quan điểm của chính phủ.(31) Theo Mark Leonard, một chuyên gia người Anh chuyên về ngoại giao công chúng, những nhà hoài nghi xem chữ “ngoại giao công chúng” như là một uyển ngữ của công việc tuyên truyền đã đi lệch trọng tâm. Ngoại giao công chúng cũng không phải là quan hệ công chúng (PR). Chuyển tải thông tin và truyền bá những hình ảnh tích cực chỉ là một phần của ngoại giao công chúng, tuy nhiên ngoại giao công chúng còn liên quan đến xây dựng những quan hệ lâu dài nhằm kiến tạo môi trường khả dĩ cho chính sách của nhà nước.

Có ba chiều kích trong ngoại giao công chúng, cả ba đều quan trọng như nhau và chúng đòi hỏi sự phân bố khác nhau tương ứng trong việc thông tin của chính phủ, cũng như những giao lưu văn hóa dài hạn.(32) Chiều kích thứ nhất và cũng là trực diện nhất chính là sự giao tiếp hàng ngày, liên quan đến việc diễn giải bối cảnh của các quyết định đối ngoại và đối nội. Sau khi ra quyết định, các viên chức chính phủ tại các nền dân chủ hiện đại thường lưu ý rất nhiều về nội dung và cách thức thông đạt đến giới truyền thông. Họ thường tập trung vào báo chí quốc nội, tuy nhiên đội quân báo chí nước ngoài mới là mục tiêu quan trọng nhất cho chiều kích số một của ngoại giao công chúng. Leonard cảnh báo rằng có nhiều chính phủ đã mắc sai lầm khi giải thích các quyết định đối nội chỉ hướng đến các đối tượng trong nước mà không nhận ra tầm ảnh hưởng của hành động và lý giải hành động trên bình diện quốc tế của đất nước. Ví dụ, sau một loạt các tai nạn đường sắt, báo chí Anh Quốc đã mỉa mai nước Anh là”một nước thứ ba.” Một số báo chí các nước khác bỏ qua không diễn giải bối cảnh của câu tuyên bố ấy mà chỉ lặp lại những từ ngữ ấy trong các bài báo của mình, và do vậy đã góp phần mô tả Anh Quốc như một nước suy thoái.

Chiều kích hàng ngày này sẽ phải dính dáng đến việc chuẩn bị cho khủng hoảng và và phản ứng lại việc bị công kích. Một khả năng ứng phó nhanh chóng bao gồm bảo đảm sao cho các cáo buộc sai lệch hay thông tin méo mó phải có người trả lời nhanh. Ví dụ, khi Al Jazeera phát hình Osama bin Laden lần đầu tiên vào ngày 7/10/2001, các viên chức Mỹ đã tìm cách ngăn không cho Al Jazeera và hệ thống truyền thông Mỹ phát lại các thông điệp của bin Laden. Thế nhưng trong thời đại thông tin hiện đại, điều đó không chỉ vô lý như cố gắng ngăn thủy triều lên mà còn đi ngược lại giá trị mở mà Mỹ muốn đại diện. Cách đối phó tốt hơn là chuẩn bị để làm sao tràn ngập kênh Al Jazeera và các mạng lưới truyền thông khác bằng những phát biểu của Mỹ nhằm phản công thông điệp hận thù của bin Laden. Dù cho đài Al Jazeera đăt tại Qatar và các đài nước ngoài khác khó có thể không thiên vị, họ vẫn cần nội dung để đăng tải. Thật ra trưởng đại diện của đài này ở Washington đã mời người Mỹ “xin hãy đến trò chuyện với chúng tôi, hãy khai thác chúng tôi.”(33)

Chiều kích thứ hai là truyền đạt có chiến lược trong đó một loạt các chủ đề đơn giản phải triển khai, giống như những sự kiện của một chiến dịch chính trị hay quảng cáo. Chiến dịch sẽ vạch kế hoạch cho các sự kiện và cách tiếp xúc tiêu biểu trong giai đoạn cả năm để định vị nhãn hiệu cho các chủ đề chính hoặc hướng đến một chính sách cụ thể nào đó của chính phủ. Có khi hoạch định thì dễ chứ làm thì khác. Ví dụ, vào những năm 1990 khi Hội Đồng Anh quảng bá hình ảnh Anh Quốc như là một đảo quốc hiện đại, đa chủng tộc và sáng tạo, khi đó các giới chức ngành du lịch Anh Quốc thì bận rộn quảng bá truyền thống, lễ hội và lịch sử nước Anh. Ngoài ra các sự kiện cũng có thể làm cho việc định vị bị lệch hướng. Ví dụ, công sức nhiều năm nhấn mạnh chủ đề Anh Quốc là một thành viên trung thành của Cộng đồng Châu Âu đã bị xói mòn khi năm 2003 Anh tách khỏi Pháp và Đức để ủng hộ Hoa Kỳ trong cuộc chiến với Iraq. Trong mắt của công chúng tại nhiều quốc gia, sự kiện này củng cố thêm hình ảnh khó coi: Anh chỉ là đàn em của Mỹ mà thôi.

Những chủ đề đặc biệt sẽ tập trung vào các sáng kiến về chính sách cụ thể. Xin đơn cử một trường hợp: khi chính phủ Reagan quyết định thực thi một nghị quyết của NATO nhằm theo đuổi một chính sách có hai phần là triển khai tên lửa trong khi vẫn đàm phán để di dời các tên lửa tầm trung của Liên Xô, Liên Xô đã đáp trả bằng một chiến dịch nhuần nhuyễn tác động đến công chúng Châu Âu và khiến cho việc triển khai tên lửa ấy không thể tiến hành. Các chủ đề của Hoa Kỳ nhấn mạnh tính chất đa phương của nghị quyết NATO, cổ võ các chính phủ Châu Âu nắm lấy quyền lãnh đạo khi có thể và sử dụng các thành viên phi chính phủ của Hoa Kỳ lên tiếng hiệu quả để chống lại các lập luận của Nga Xô. Dù cho các cuộc trưng cầu ở Đức cho thấy sự lưỡng lự của công chúng Đức về chính sách này, các kết quả trưng cầu cũng cho thấy hai phần ba người Đức ủng hộ Hoa Kỳ. Cựu Bộ Trưởng Ngoại Giao Hoa Kỳ George Schultz sau này tổng kết:”tôi không nghĩ rằng chúng ta đã có thể rút lui nếu như không có chương trình ngoại giao công chúng mạnh mẽ như vậy. Người Nga rất năng động trong suốt năm 1983… trong vận động hòa bình và trong các nỗ lực thuyết phục các đồng minh Châu Âu của chúng ta không nên triển khai dự án.”(34)

Chiều kích thứ ba của ngoại giao công chúng là sự phát triển các mối quan hệ bền vững với yếu nhân thời gian dài thông qua học bổng, trao đổi học thuật, các khóa huấn luyện, các hội thảo, hội nghị và các tiếp cận với những kênh truyền thông.” Trong các thập kỷ hậu chiến, khoảng 700 ngàn người đã tham gia vào các cuộc trao đổi văn hóa và khoa học với Hoa Kỳ và những trao đổi này đã giúp đào tạo những lãnh đạo thế giới như Anwar Sadat, Helmut Schmidt va Magaret Thatcher. (35) Charlotte Beers, cựu thứ trưởng Ngoại Giao phụ trách ngoại giao công chúng, đã chỉ ra rằng những trao đổi ấy đã liên quan đến hơn 200 cựu nguyên thủ, và một nửa trong số các nhà lãnh đạo trong liên minh chống khủng bố đã từng là khách mời của các cuộc trao đổi học thuật này. “Đây chắc hẳn là cuộc trao đổi mang lại nhiều lợi ích nhất cho chính phủ,” bà cho biết. (36) “Các nước khác cũng có những chương trình tương tự. Ví dụ Nhật đã có một chương trình trao đổi đặc sắc mang về 6.000 thanh thiếu niên từ 40 nước khác đến Nhật mỗi năm để dạy tiếng của đất nước họ ở các trường học của Nhật, và chương trình học sẽ có các liên kết để duy trì tình hữu nghị mà các khóa học này đã gầy dựng.

Mỗi một chiều kích của ngoại giao công chúng đóng một vai trò quan trọng nhằm hỗ trợ tạo dựng hình ảnh tích cực của đất nước và để cải thiện kỳ vọng cho kết quả tốt hơn. Tuy nhiên biển quảng cáo tốt nhất cũng không thể bán được món hàng mà công chúng đã không ưa, và như chúng ta đã thấy trong chương 2, các chính sách trông có vẻ tự thị hay được phô diễn một cách cao ngạo thì sẽ chỉ tiêu hao chứ không phát huy được sức mạnh mềm. Tốt nhất, tình thân hữu bền vững sẽ làm cho các bên trong cuộc nhẹ nhàng hơn trong ứng phó. Đôi khi bạn bè sẽ có thể giúp ta do họ sẽ dễ nói ra các nghi ngờ của họ và bạn bè thì sẽ dễ dàng bỏ qua cho nhau hơn.

Một chiến lược truyền thông không thể phát huy hiệu quả được nếu như chiến lược ấy làm ảnh hưởng đến chính sách chung. Hành động sẽ trả lời mạnh mẽ hơn là lời nói suông, và ngoại giao công chúng nào có vẻ như bày biện khoe mẽ để phát động quyền lực cứng sẽ khó mà thành công. Sir Michael Butler, một nhà ngoại giao Anh ngưỡng mộ Hoa Kỳ đã giải thích: ”Nếu người ta cảm nhận chính phủ của bạn là tư lợi, phản động và không giúp ích gì cho cộng đồng, thì chính phủ ấy sẽ cản trở bước đường của bạn- như chính phủ Mỹ hiện nay.”(37) Vào năm 2003, Newt Gingrich, cựu phát ngôn nhân của Hạ Viện Mỹ, đã chỉ trích Bộ Ngoại giao vì đã thất bại trong quảng bá chính sách của Mỹ về Iraq.(38) Nhưng để quảng bá được một ý tưởng thì phải thâm nhập được vào những môi trường, và nếu xét về khía cạnh đó thì lỗi không phải chỉ quy kết cho chỉ Bộ Ngoại giao. Gingrich cũng đã phàn nàn về việc Mỹ rút ra khỏi Ủy ban Nhân quyền của Liên hợp quốc vào năm 2001. Mà đó lại là việc trả đũa cho việc Mỹ không trả hội phí cho Liên hợp quốc (chính sách này bắt nguồn từ Quốc Hội) và các chính sách đơn phương của chính phủ Bush vừa lên cầm quyền. Chính sách này vốn có gốc rễ từ các cơ quan hành pháp khác, thường bỏ ngoài tai những cảnh báo của Bộ Ngoại giao. Thượng nghị sĩ Charles Hagel, một người cộng hòa của Nebraska, đã ghi nhận rằng sau ngày 11/09 rất nhiều người ở Washington đã bất ngờ lên tiếng về việc cần phải cái tổ chính sách ngoại giao công chúng của Mỹ để có thể “đưa các thông điệp của chúng ta ra ngoài”. Thế nhưng cái cách đóng gói hàng hóa theo kiểu các hiệu buôn Madsison Avenue không thể chào hàngmột sản phẩm mâu thuẫn và rối rắm như vậy được… Chính sách và thuật ngoại giao phải ăn khớp với nhau, nếu không thì việc đưa các sản phẩm ra bàn dân thiên hạ sẽ trở thành một mớ loằng ngoằng và tênh hênh gồm toàn những thông điệp lộn xộn.”(39)

Chính sách ngoại giao công chúng hữu hiệu sẽ là một con đường hai chiều liên quan đến chiều lắng nghe và chiều phát biểu. Sức mạnh mềm đặt căn bản trên một hệ thống các giá trị mà các bên cùng chia sẻ. Đó là lý do tại sao việc hai bên trao đổi thì sẽ hiệu quả hơn là một bên phát biểu ý kiến. Định nghĩa đã xác định rằng sức mạnh mềm có nghĩa làm sao cho kẻ khác quý trọng những kết quả mà ta yêu quý. Và để làm được điều đó cần phải hiểu được kẻ khác diễn giải những thông điệp của ta như thế nào, từ đó người phát thông điệp sẽ có thể điều chỉnh tần số sao cho hợp lý. Hiểu được đối tượng truyền đạt cũng là một việc làm quan trọng. Tuy vậy công tác khảo sát ý kiến quần chúng của Mỹ tại các nước khác tiếc thay lại bị rút bớt ngân sách mỗi năm là 5 triệu đô la Mỹ và trong thập kỷ vừa qua thì ngân sách này đã ngày càng trượt dốc.(40)

Thuyết giảng cho người nước ngoài không phải là cách tốt nhất để thay đổi quan niệm của họ. Thường thì các nhà lãnh đạo chính trị luôn cho rằng vấn đề chỉ đơn thuần là do người khác nắm ít thông tin, và đơn giản nếu như người khác hiểu rõ vấn đề như ta thì họ sẽ có cách nhìn như chúng ta. Tuy nhiên tất cả các thông tin lại được nhìn nhận thông qua các lăng kính văn hóa và các phát biểu hoa lá cành (đại cà sa) sẽ chỉ được người ta nghe xong rồi bỏ ngoài tai mà thôi. Việc phát biểu sẽ ít có tác động hơn nhiều so với hành động và các biểu trưng thay cho lời nói. Đó là lý do tại sao các sáng kiến của của chính phủ Bush thúc đẩy gia tăng cho viện trợ phát triển hay gia tăng công tác chống HIV/AIDS lại có tác dụng quan trọng đến thế.

Quảng bá thông tin rộng rãi (broadcasting) là quan trọng nhưng việc truyền thông này cần phải có sự bổ sung của quảng bá hẹp (chơi chữ: narrow casting), có nghĩa là có các thông điệp mục tiêu cho các nhóm người cụ thể- thông qua Internet. Tuy Internet chỉ có thể đến với tầng lớp tinh hoa ở nhiều nơi trên thế giới vì hầu hết nhân loại chưa đủ khả năng có điện thoại, chưa nói đến máy tính, nhưng sự linh động và giá hạ của Internet hiện nay đã cho phép truyền bá đến những nhóm mục tiêu xác định. Internet cũng đã bày cách thông tin đến các nước phong tỏa các kênh tin tức truyền thống. Internet cũng có thể sử dụng một cách tương tác và kết hợp với các trao đổi khác. Việc truyền đạt mặt đối mặt vẫn là cách thức kiến hiệu nhất, song phương cách này vẫn có thể được Internet bổ sung và củng cố. Ví dụ, một phối thức gồm viếng thăm và dùng Internet có thể gây dựng cả hai mạng lưới thực và ảo bao gồm các công dân trẻ khao khát học hỏi từ những nên văn hóa khác. Hoa Kỳ cũng có thể học tập Nhật Bản trong việc đài thọ cho giới trẻ nước ngoài để họ dành một năm dạy ngôn ngữ và văn hóa của họ tại các trường của Mỹ. Những chương trình học tập này sẽ có thể tạo nên những hội đoàn liên kết nhau trên Internet.

Một số nước hoàn tất hầu hết các chính sách ngoại giao công chúng của họ thông qua hành động thay vì thông qua truyền sóng. Na Uy là một ví dụ điển hình. Na Uy chỉ bao gồm 5 triệu dân, không có ngôn ngữ quốc tế hay nền văn hóa xuyên quốc gia. Nước này cũng không nằm ở vị trí trung tâm, không phải là một đầu mối của các tổ chức hay của các thương hiệu doanh thương đa quốc gia và cũng không phải là thành viên của Liên hệp Châu Âu. Tuy nhiên như đã đề cập đến tại chương 1, đất nước này đã phát triển tiếng nói và sự có mặt của mình vượt ra ngoài kích thước và nguồn tài nguyên khiêm tốn của mình ”thông qua việc ưu tiên hóa quyết liệt hướng đến các nhóm khán thính giả mục tiêu và sự tập trung cao độ trên thông điệp duy nhất – Na Uy là một lực lượng vì hòa bình trên thế giới.” (41) Các hoạt động liên quan bao gồm việc hòa giải cho các xung đột tại Trung Đông, Sri Lanka và Colombia; việc phân bố các quỹ đáng kể cho các nước khác; và sự tham gia thường trực của nước này trong các lực lượng giữ gìn hòa bình trên toàn thế giới. Dĩ nhiên không phải tất cả các hoạt động của Na Uy đều được phát thành thông điệp. Cách hành xử của chính trị quốc nội Na Uy trong vấn đề đánh bắt cá voi đôi khi làm lạc điệu hình ảnh của Na Uy trong mắt các nhà bảo vệ môi trường. Tuy nhiên xét về tổng thể, Na Uy đã chứng tỏ nước nhỏ biết cách khai thác được góc khuất của thuật ngoại giao trong khuyếch trương hình ảnh và vai trò của mình.

Không chỉ cần phải có lời nói đi kèm hành động để làm gia tăng sức mạnh, mà quan trọng là cần phải nhớ rằng những lời nói và hình ảnh song hành thành công nhất dành cho khán thính giả đối nội có thể lại gây tác động tiêu cực lên những người thụ nhận bên ngoài. Khi Tổng thống Bush dùng cụm từ “trục ma quỷ” để chỉ Iraq, Iran và Bắc Hàn trong thông điệp liên bang 2002, cách diễn đạt ấy đã được tiếp nhận nồng nhiệt trong nước Mỹ, nhưng người nước ngoài đã phản ứng chống lại hành động phóng đại ấy của ông về những bối cảnh ngoại giao không tương xứng dưới một chiêu bài đạo đức. Tương tự như vậy khi tuyên chiến “chống khủng bố” giúp ông vận động được sự ủng hộ của công chúng và quốc hội, thì nhiều giới quốc tế đã cho rằng Mỹ đã có thể làm cho cuộc hợp tác chống khủng bố khó khăn hơn khi khái niệm chiến tranh trường kỳ có thể được Mỹ vận dụng để cầm tù những người nước ngoài.

Kể cả khi chính sách và thông tin đã phối hợp nhịp nhàng với nhau, việc sử dụng các nguồn lực sức mạnh mềm trong thời đại thông tin toàn cầu xem ra không đơn giản. Một ví dụ, như đã đề cập trước đây, các hoạt động thông tấn của chính phủ chỉ là một phần nhỏ trong toàn bộ truyền thông đối với các cộng đồng trong thời kỳ thông tin tràn khắp như hiện nay. Những thước phim Hollywoods chống lại các nhà tôn giáo chính thống tại các nước khác hay các hoạt động truyền giáo của Mỹ dường như hạ thấp vai trò Hồi giáo sẽ luôn nằm ngoài sự kiểm soát của chính phủ. Một số người theo chủ nghĩa nghi ngờ còn kết luận rằng người Mỹ nên chấp nhận những bất trắc tương lai và hãy cứ để cho các lực lượng thị trường chăm lo cho công tác quảng bá hình ảnh và văn hóa Mỹ ra nước ngoài. Tại sao lại phải đổ tiền vào VOA trong khi CNN, MSNBC hay Fox đã có thể thực hiện các công việc này miễn phí? Tuy nhiên kết luận dạng này xem ra không vững chắc. Các lực lượng thị trường chỉ mô tả những khía cạnh cho số đông có thể đẻ ra tiền, do vậy các lực lượng này chỉ có thể củng cố hình ảnh của Mỹ tại nước ngoài như một nước đơn giản trên phương diện văn hóa.

Những hỗ trợ của chính phủ đối với các trao đổi văn hóa tầm cao thường tạo những hiệu ứng quan trọng đối với giới tinh hoa quan trọng của các nước khác, như chương 2 đã mô tả. Phát triển các mối quan hệ lâu bền luôn không hái ra tiền trong ngắn hạn, do vậy nếu giao phó cho thị trường sẽ có thể dẫn đến một sự đầu tư dưới tầm. Khi nền học vấn cao cấp có thể tự túc, các tổ chức phi lợi nhuận khá hữu ích, thì nhiều chương trình trao đổi học thuật sẽ phải co lại vì thiếu hỗ trợ của chính phủ. Những công ty nhỏ sẽ phải ứng biến với thị trường để mà tồn tại. Nếu như không có thị trường để phát sóng tiếng Croat cho người Serbia và tiếng Pashtu, các công ty sẽ không cho nhà đài phát sóng các thứ tiếng ấy làm chi. Ngoài ra đôi khi các công ty sẽ nhượng bộ áp lực chính trị từ các chính phủ khác nếu như hành động ấy bảo đảm gia tăng lợi nhuận- hãy tham khảo cách của Rupert Murdoch đã tránh BBC như thế nào, khi nhà đài này phát sóng một vài chương trình chỉ trích Trung Quốc, thông qua chương trình phát sóng vệ tinh của ông ta vào Trung Quốc trong những năm 1990.

Cùng lúc, công chúng hậu hiện đại thường là nghi ngại giới chức, bất tín nhiệm các chính phủ. Do vậy sẽ phù hợp hơn nếu các chính phủ đứng đằng sau mà làm việc với các vai diễn tư nhân. Một số các NGO (Non-governmental organizations – tổ chức phi chính phủ) được tín nhiệm cao hơn nhà nước và dù cho khó kiểm soát, những NGO này có thể là những kênh thông tin hữu ích. Những quỹ của Hoa Kỳ như Ford Foundation, Soros Foundation hay Carnegie Endowment và hàng loạt các NGO khác đã đóng những vai trò quan trọng trong việc củng cố dân chủ tại Đông Âu sau khi kết thúc Chiến tranh lạnh. Quỹ Bill và Melinda Gates đã làm nhiều việc hơn nhiều chính phủ trong việc chống các bệnh truyền nhiễm tại Châu Phi. Đối với các nước như Anh Mỹ là những nước có dân số nhập cư đáng kể, những người xa xứ sẽ có thể tạo những mối liên kết nhạy cảm về văn hóa và những kỹ năng cao về mặt ngôn ngữ. Xây dựng quan hệ giữa các chính đảng giữa các nước với nhau cũng đã được Đức đi đầu tác động. Tại đây, các đảng phái đã có những quỹ nhằm xây dựng và duy trì các quan hệ quốc tế do chính phủ hỗ trợ qua quỹ. Trong suốt thời kỳ cầm quyền của Tổng thống Reagan, Hoa Kỳ cũng đã noi theo cách thức này và thiết lập quỹ National Endowment for Democracy (Quỹ Phát triển Dân chủ Quốc gia), là quỹ cung cấp tài chính cho National Democratic Institute (Viện Dân chủ Quốc gia) và International Republican Institute (Viện Cộng hòa Quốc tế) cũng như các công đoàn và phòng thương mại nhằm cổ vũ cho dân chủ và xã hội dân sự ngoài nước.

Các công ty Hoa Kỳ cũng có thể đóng những vai trò quan yếu. Các trưởng đại diện và các thương hiệu của các công ty này trực tiếp động chạm đến cuộc sống của nhiều người hơn là các đại diện của chính quyền. Một số các doanh nhân có tinh thần cộng đồng đã kiến nghị rằng các công ty nên phát triển và cung cấp các khóa học về truyền thông và tính nhạy cảm cho các đại diện công ty trước khi gởi họ ra ngoài nước. Các công ty cũng có thể đi đầu trong các dự án ngoại giao công chúng đặc biệt như” một công ty kỹ thuật làm việc với Hội thảo Seasame và một nhà truyền thông Li-băng để đồng sản xuất một chương trình Anh văn dành cho trẻ em tập trung vào kỹ thuật, một lĩnh vực thành công của Mỹ được ngưỡng mộ trên thế giới.”(42)

Một lợi điểm nữa của việc tiến hành ngoại giao công chúng gián tiếp là cách này có thể chịu nhiều gánh nặng hơn nữa từ việc trao đổi văn hóa. Thường là khó khăn cho chính phủ trong hỗ trợ cho các loại nghệ thuật cách tân có sức hút đối với giới tinh hoa nước ngoài mà làm phật lòng nhu cầu bình dân trong nước. Ví dụ khi Bộ Ngoại giao chủ trì một buổi công diễn về nghệ thuật hiện đại vào 1947, báo giới đã chế giễu nhà nước là hoang phí tiền thuế của nhân dân, và ngay cả Tổng thống Truman cũng đã chỉ trích buổi công diễn này là “sự phù phiếm của những người phát rồ nửa mùa.”(43)  Trong khi các chính phủ thường chống lại việc nới lỏng sự quản lý của mình bằng ngoại giao công chúng gián tiếp, những gì họ mất đi trong công tác quản lý có thể được đền đáp lại nhiều hơn về mặt uy tín nếu họ biết liên kết với các tổ chức tư nhân.

Một cách để cho chính phủ có thể duy trì sự kiểm soát trong khi vẫn ra vẻ không theo sát là cung cấp các nguồn tài chính kín đáo thông qua những cơ quan tình báo. Ví dụ, trong thời kỳ đầu của cuộc Chiến tranh lạnh, CIA đã bí mật ủng hộ cho các quỹ văn hóa như Đại Hội vì Tự do Văn hóa. Ngay lúc ấy cũng đã có những nghi hoặc. “Theo ý nghĩa sát thực nhất, vấn đề là làm sao sử dụng được sự tự do tri thức để tuyên truyền mà không làm cho nó biến thành khẩu hiệu suông (as propaganda without turning it into propaganda in the process)… Logic chính trị của tình huống mới này tiếp theo những xử lý kín đáo đối với các lý tưởng tự do và những người ủng hộ lý tưởng ấy.(44)  Tuy vậy bí mật chỉ có tác dụng khi chưa bị bật mí, mà việc này trong bối cảnh thông tin hiện nay khó mà bảo đảm, đặc biệt tại một nước dân trị như Mỹ với báo giới, Quốc hội đầy sức mạnh và chưa có một đạo luật chính thức nào về bảo mật như Anh Quốc. Một lúc nào đó khi bí mật được phanh phui (ví dụ như việc CIA liên can đến các trao đổi văn hóa loan ra báo giới và các điều trần của quốc hội vào những năm 1970), cái giá phải trả cho sự mất uy tín sẽ vô cùng. Nói chung, tốt nhất là minh bạch về việc góp tiền cho quỹ và thiết lập một quan hệ kính nhi viễn chi.

Nói vậy không có nghĩa là CIA không đóng vai trò gì trong xúc tiến sức mạnh mềm. Ngược lại, sự phát triển lòng tin và các mối quan hệ lâu bền với các cơ quan tình báo các nước bạn cũng như sự chia sẻ tin tức tình báo có thể có những tác động mạnh mẽ đối với cảm nhận của các nước khác của cả Mỹ và các sự kiện quốc tế khác. Nếu sức mạnh mềm bao gồm việc định dạng cho nhận thức của người khác, thì việc chia sẻ tin tức tình báo là một nguồn lực trọng yếu của sức mạnh mềm. Trong những bối cảnh như vậy, việc trao đổi các thông tin tình báo tinh lọc có thể tạo nên một hiệu ứng mạnh mẽ và trực diện đối với chính sách. Đôi khi chỉ thuần thông tin được trao đổi trên tinh thần tin cậy, thì nó có thể thay đổi chính sách của một chính phủ. Đó là lý do tại sao những thất bại về thông tin tình báo và sự phóng đại về vai trò của tình báo cho các mục đích chính trị tại giai đoạn đầu của cuộc chiến Iraq đã làm sứt mẻ sức mạnh mềm của Hoa kỳ. Không chỉ sự khả tín của chính phủ bị thương tổn mà một kênh thông tin hữu hiệu đáng kể đã bị suy yếu. Các nước khác sẽ bớt tín nhiệm hay tin tưởng vào các báo cáo tình báo của Hoa Kỳ trong tương lai.

Giới quân sự cũng có thể đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra sức mạnh mềm. Bên cạnh uy lực vốn đã do sức mạnh cứng tạo ra, quân đội còn có một tầm quan hệ rộng lớn trong các trao đổi kinh nghiệm giữa các sĩ quan với nhau, các khóa huấn luyện liên hợp, các chương trình hỗ trợ giữa các quốc gia với nhau trong thời bình, các chương trình huấn luyện học vấn và quân sự quốc tế của Lầu Năm Góc bao gồm các học phần về dân chủ và nhân quyền song song với các huấn luyện quân sự khác. Như cựu Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ William Perry nhận xét, các giao tiếp giữa giới quân sự với nhau có thể tạo nên một mặt trận “quốc phòng ngăn ngừa”, thông qua cách phát triển những mối liên lạc và giúp định hình nhãn quan của các sĩ quan nước ngoài về các cách tiếp cận của người Mỹ nhiều hơn nữa. Ở nhiều thời điểm khác nhau, những mối liên lạc này đã cung cấp các kênh ảnh hưởng chưa đạt được thông qua các phương cách ngoại giao thông thường. Thật ra một số nhà quan sát e rằng năm vị tư lệnh vùng của Mỹ sở hữu và tiếp cận các nguồn lực ấy trong khu vực họ phụ trách nhiều hơn các đại sứ Mỹ có được tại các quốc gia ấy.(45)

Vào thời chiến, các hoạt động tâm lý chiến (“psy-ops”) là phương tiện quan trọng để tác động đến cách ứng xử của các nước khác và thậm chí có thể ngăn cản các hoạt động quân sự trực diện. Ví dụ, một tiền đồn của quân địch có thể bị tiêu diệt bằng một tên lửa hành trình hay bị vây bởi một lực lượng bộ binh-hoặc binh lính địch có thể bị binh vận rã ngũ hoặc bỏ phế tiền đồn ấy. Các hoạt động tâm lý chiến có liên quan đến đánh lừa và ngụy tạo thông tin thường có tác dụng trong chiến tranh nhưng phản tác dụng vào thời bình. Cũng quan trọng không kém trong các thủ thuật chiến tranh là việc quản lý thông tin để giảm những cảm nhận tiêu cực. Kiểm duyệt cứng nhắc sẽ không phải là câu trả lời tốt nhất. Một phương diện của sức mạnh mềm mà Lầu Năm Góc đã thực hiện chính xác trong chiến tranh vùng Vịnh lần hai đã được mệnh danh là “vũ trang cho các nhà báo”. Cắm các nhà báo cùng các đơn vị tiên phong đã hạn chế khả năng của Saddam trong việc gây phẫn nộ quốc tế rằng quân đội Mỹ cố tình giết dân thường. Khác với cuộc chiến vùng Vịnh lần thứ nhất, khi CNN đưa ra các vấn đề thông tin, sự phát tán của kỹ thuật thông tin hiện đại và sự ra đời của các cửa sổ thông tin mới như Al Jazeera trong thập kỷ sau đã buộc phải cần đến một chiến lược mới tránh tổn thương cho sức mạnh mềm của Mỹ khi binh lửa dấy lên. Dù vấn đề nào phát sinh, việc cài cắm các phóng viên tại các đơn vị tiền phương tỏ ra là một chiến thuật hiệu quả trong điều kiện chiến tranh ở thời đại thông tin ngày nay.

Các vấn đề phát sinh trong vai trò của quân đội khi thực thi sức mạnh mềm là khi quân đội cố gắng áp dụng các cách thức của thời chiến trong những điều kiện chưa rõ ràng. Cách hành xử này lại càng có khuynh hướng gia tăng trong cuộc chiến chống khủng bố chưa định hình rõ ràng như hiện nay. Cuộc chiến này làm xóa nhòa sự phân ranh rõ ràng giữa các hoạt động dân sự bình thường và các hoạt động thời chiến. Vào năm 2002, cảm thấy bất ổn với ngoại giao công chúng của Hoa Kỳ, Lầu Năm Góc đã triển khai kế hoạch cho Phòng Ảnh hưởng chiến lược (OSI) có nhiệm vụ cung cấp các hạng mục tin tức, kể cả những thông tin sai cho các tổ chức thông tin quốc tế trong một nỗ lực tác động đến các quốc gia thù địch và cả các quốc gia đồng minh.(46)  Sau khi gói kế hoạch này được tiết lộ trên báo chí, Bộ trưởng Quốc phòng Rumsfeld đã phải lên tiếng bác bỏ dự án này. Tuy vậy các tổn hại đến uy tín và sức mạnh mềm của Hoa Kỳ đã phát tác.

Sau rốt, thật là sai lầm khi nhìn nhận ngoại giao công chúng với nhãn quan thù địch. Đôi khi có những cạnh tranh như “thông tin của tôi chống lại thông tin của bạn,” tuy nhiên thông thường thì thông tin thế nào cũng có cái lợi cho cả hai bên. Thuật ngoại giao công chúng của Đức trong Chiến tranh lạnh là một điển hình đáng học tập. Tương phản với ngoại giao công chúng của Pháp, vốn luôn tìm cách chứng minh sự độc lập với Mỹ, chủ đề quan trọng nhất trong thuật ngoại giao công chúng của Đức là làm sao cho thấy Đức là đồng minh đáng tin cậy của Mỹ. Do vậy các thông tin về chính sách của Đức và Mỹ đã củng cố sức mạnh cho nhau. (47) Các lãnh đạo chính trị có thể chia sẻ những mục tiêu tương tự và chung nhất- ví dụ như việc cổ vũ cho nhân quyền và dân chủ. Trong những trường hợp như vậy, có thể sẽ có được những lợi ích chung từ các chương trình ngoại giao công chúng. Ngoại giao công chúng với tinh thần hợp tác sẽ có thể giảm thiểu được những nghi ngờ của động cơ dân tộc hẹp hòi.(48)

Hơn nữa, cũng có lúc mà sự hợp tác, bao gồm cả việc thúc đẩy uy tín cộng đồng của các tổ chức đa Phương như UN và NATO, sẽ có thể tạo điều kiện cho các chính phủ sử dụng các công cụ đó để xử lý các khó khăn như gìn giữ hòa bình, xiển dương dân chủ, hay chiến đấu chống khủng bố. Ví dụ, trong suốt cuộc Chiến tranh lạnh, ngoại giao công chúng của Mỹ tại Tiệp Khắc đã được củng cố bởi các liên kết của Hoa Kỳ với các hội nghị quốc tế ươm mầm cho nhân quyền. 49) Vào năm 1975, Hội nghị đa Phương tại Helsinki về An ninh và Hợp tác Châu Âu (CSCE) đã luật hóa thảo luận về nhân quyền bên kia Bức Màn Sắt và đã đạt đến những kết quả mà những người đặt bút ký không thể tưởng được, đó là Final Act (Điều luật Cuối cùng). Như Giám đốc CIA Robert Gates đã tổng kết, bất chấp sự phản đối giai đoạn đầu của Mỹ, “Nga Xô đã háo hức trông chờ CSCE, họ đã có CSCE và cuối cùng chính CSCE đã đặt những nền tảng chấm dứt đế chế của họ.”(50)

                                                Lê Vĩnh Trương (Quỹ Nghiên cứu Biển Đông) dịch

(25) Fareed Zakaria, “Sự trỗi dậy của dân chủ khép kín” Tạp chí Ngoại giao, Nov-Dec 1997, trg 22. Xin xem thêm tại Fareed Zakaria, “Tương lai của tự do: dân chủ khép kín quốc nội và quốc ngoại”(New York: Norton, 2003)

(26) Christopher Ross, “Ngoại giao công chúng, thời đại mới” trong Cuộc chiến tranh giành trái tim và khối óc (Cambridge, Mass.: Ban tu thư MIT, 2003) trg 252

(27) Herbert A. Simon, “Thông tin 101: Không phải nội dung mà là cách thức hiểu biết” Tạp chí chất lượng và tham gia. Tháng 7 tháng 8, 1998 trg 30-33

(28)  John Arquilla and David Ronfeldt, Tính cấp thiết của Tân Chính Trị: hướng đến một chiến lược thông tin của Hoa Kỳ (Santa Monica, RAND Corporation, 1999) trg 53

(29) Edward Kaufman, “Một chiến lược phát sóng để chiến thắng những cuộc chiến truyền thông,” trong Cuộc chiến tranh giành trái tim và khối óc (Cambridge, Mass.: Ban tu thư MIT,2003), trg 303

(30) Matthew Collin, Chiến tranh du kích qua radio (New York: Nation books, 2001)

(31) Murrow trích Mark Leonard, Ngoại giao công chúng, (London:Trung tâm Chính sách đối ngoại, 20020 trg i

(32) Leonard, Ngoại giao công chúng, chương 3

(33) Blinken, “Chiến thắng chiến tranh tư tưởng” trg 291

(34) Hans N. Tuch, Giao tiếp với thế giới: ngoại giao công chúng của Mỹ ở nước ngoài (New Yorek: Ban tu thư St Maryins, 1990) chương 12

(35) Stephen Johnson and Helle Dale, ”Cách thức tái khởi động ngoại giao công chúng của Hoa Kỳ” trg 2

(36) Beers trích Leonard, Ngoại giao công chúng, trg 19

(37) Butler dẫn tại sđd, trg 14

(38) Newt Gingrit, “Bộ tạp giao” (Rogue State Department), Chính sách đối ngoại, tháng 7 2003, trg 42

(39) Thượng nghị sĩ Chuck Hagel, “Những thách thức cho lãnh đạo thế giới” diễn văn đọc tại câu lạc bộ Tu thư Quốc gia, 19/06/2003

(40) Blinken, “Chiến thắng chiến tranh tư tưởng” trg 289

(41) Leonard, Ngoại giao công chúng, trg 53

(42) Keth Reinhard, “Khôi phục thương hiệu Hoa Kỳ,” Thời đại quảng cáo, 23/06/2003, trg 30

(43) Truman dẫn Rosenberg. Lan tỏa ước mơ Mỹ. Trg 216

(44) Frank A. Ninkovich, Ngoại giao của các ý tưởng: chính sách đối ngoại và các quan hệ văn hóa của Mỹ, 1938-1950 (Cambridge: Ban tu thư Đại học Cambridge, 1981), trg 176

(45) Dana Priest, “Chính sách đối ngoại bốn sao? Các tư lệnh Mỹ xử lý các thế lực, các lãnh chúa mới” Washington Post, 28/09/2000, trg Ai; đọc thêm Dana Priest, Sứ mệnh tuyên chiến và bảo an của quân đội Mỹ (New York: Norton, 2003)

(46) James Dao và Eric Schmitt, “Ngũ Giác Đài sẵn sàng cho đòn tình cảm ngoài nước Mỹ” New York Times, 19/02/2002, trg i; Erich Schmitt, “Rumsfeld tuyên bố có thể lập những cơ quan quyền lực” New York Times, 25/02/2002, trg 13

(47) Terry Deibel và Walter Roberts, Văn hóa và thông tin. Trg 51

(48) Leonard, Ngoại giao công chúng, chương 3

(49)  M Kohut, “Vai trò của sức mạnh mềm Hoa Kỳ trong việc dân chủ hóa Tiệp Khắc”, tài liệu không công bố, Trường hành chính Kenedy, tháng 4/2003

(50) Gates dẫn Daniel C.Thomas, “Hiệu ứng Helsinki: các quy tắc quốc tế, nhân quyền và những gì còn lại của chủ nghĩa cộng sản” (Princeton:Ban tu thư Đại học Princeton, 2001). Trg 257

Tác giả