Thấy gì từ chính sách hỗ trợ phát triển các dân tộc rất ít người?

Từ năm 2010 đến nay, Chính phủ đã phê duyệt một loạt quyết sách quan trọng với kinh phí hàng ngàn tỷ đồng nhằm hỗ trợ phát triển ở 16 dân tộc thiểu số có số dân dưới 10 ngàn người, tập trung vào hai lĩnh vực chính là hỗ trợ giáo dục (QĐ số 2123/QĐ-TTg, 2010 và Nghị định số 57/NĐ-CP/2017) và hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội (QĐ số 1627/QĐ-TTg, 2011 và QĐ số 2086/QĐ-TTg, 2016). Mặc dù đây là một nỗ lực rất đáng ghi nhận của Chính phủ trong thực hiện chính sách dân tộc nhưng cho đến nay, chưa có báo cáo nào đánh giá toàn diện tác động của các dự án này đối với phát triển bền vững ở các nhóm dân tộc nói trên. Bài viết này nêu ra một vài nhận xét đặng góp phần cải thiện chính sách phát triển ở vùng dân tộc thiểu số và miền núi.

Còn thiếu cơ sở khoa học

Các chính sách hỗ trợ giáo dục và phát triển kinh tế xã hội ở các dân tộc thiểu số rất ít người (DTRIN) chủ yếu được đề xuất dựa trên một tiêu chí duy nhất là dân số. Căn cứ vào định nghĩa trong Nghị định số 51/2011/NĐ-CP về công tác dân tộc của chính phủ “dân tộc thiểu số rất ít người là dân tộc có số dân dưới 10.000 người”, Ủy ban Dân tộc ban đầu chọn ra 4 dân tộc Mảng, La Hủ, Cống, Cờ Lao để hỗ trợ; năm 2016 mở rộng ra 16 dân tộc, bao gồm La Hủ, La Ha, Pà Thẻn, Lự, Ngái, Chứt, Lô Lô, Mảng, Cờ Lao, Bố Y, Cống, Si La, Pu Péo, Rơ Măm, Brâu, Ơ Đu. Tiêu chí về dân số thực ra mới chỉ là điều kiện cần, nhưng chưa đủ. Có ba vấn đề làm cho tiêu chí này trở nên không vững chắc, và nó cho thấy sự cần thiết phải xây dựng những luận cứ vững chắc hơn khi đề xuất các quyết sách hỗ trợ phát triển để tránh những hậu quả khó lường.

Trước hết, thống kê về dân số các DTRIN có được từ các cuộc Tổng điều tra dân số là không đáng tin cậy. Sai sót phổ biến là người dân kê khai theo tên gọi của các nhóm địa phương không có trong danh mục dân tộc chính thức. Chẳng hạn, người Tày ở huyện Đà Bắc (Hòa Bình) có tên tự nhận là Tày, là một nhóm địa phương của dân tộc Thái. Trong các cuộc điều tra dân số, người dân vẫn kê khai theo tên gọi địa phương là người Tày, hậu quả là dân số của một nhóm địa phương thuộc dân tộc Thái lại được gộp vào dân số của dân tộc Tày. Tương tự như vậy, nhóm Phù Lá (Hán) ở huyện Bảo Thắng, Lào Cai được xác định là một bộ phận của dân tộc Phù Lá nói phương ngữ Tây nam Trung Quốc. Người dân và cán bộ địa phương thường nhầm lẫn gọi họ là người Hán hay làng Hán. Khi kê khai dân số và làm các thủ tục giấy tờ, họ được hướng dẫn khai là dân tộc Hoa, gây bức xúc lớn trong dân. Trường hợp người Xạ Phang ở các tỉnh Lai Châu và Điện Biên từ trước vẫn khai nhận mình là người Xạ Phang. Tuy nhiên, đến năm 2016, họ được hướng dẫn khai lại thành phần dân tộc là Hoa. Người dân rất hoang mang, bởi trong hồ sơ lý lịch, bố mẹ thuộc một tộc người, con cái sinh sau 2016 lại thuộc tộc người khác, gây khó khăn khi làm các thủ tục khai báo hồ sơ, bảo hiểm, nhập viện, đi học, tuyển dụng, v.v. Trong điều kiện khai báo còn nhiều lỗ hổng và sơ xuất như vậy, làm sao chúng ta chỉ có thể tin cậy dựa vào số liệu của Tổng cục Thống kê để đề xuất chính sách?

Thứ hai, việc xác định một cộng đồng cư dân là một dân tộc riêng hay chỉ là nhóm địa phương của một dân tộc lớn hơn đã và đang là chủ đề nóng bỏng cả trong học thuật và ngoài đời sống xã hội kể từ khi danh mục thành phần các dân tộc ở Việt Nam được chính thức công bố năm 1979. Cho đến nay, có tới 33 nhóm tộc người không thừa nhận tộc danh được nhà nước gán cho họ, và kiến nghị xác minh lại (Lò Giàng Páo 2013).¹ Việc tranh cãi này có ba nguyên nhân chính: (1) Có sự nhận thức khác nhau giữa danh mục dân tộc do nhà nước công nhận và nhận thức về tộc người của các nhóm địa phương; (2) Kiến thức về tộc người và tộc danh mà chúng ta đang sử dụng hiện nay đã lạc hậu; (3) Đã có những sai sót, bỏ quên hoặc chưa nghiên cứu thấu đáo một số nhóm dân tộc.

Cần lưu ý rằng kiến thức về các tộc người mà chúng ta đang sử dụng hiện nay thực ra đã được tạo ra từ những thập kỷ 60-70 của thế kỷ trước. Thực ra, trong những năm 1960 và 1970, điều kiện đi lại và nghiên cứu thực địa rất khó khăn, nhiều cuộc điền dã chỉ diễn ra trong thời gian ngắn, thông tin khoa học về các tộc người và tình hình đồng tộc của họ ngoài lãnh thổ Việt Nam đều rất mơ hồ. Từ đó đến nay đã hơn nửa thế kỷ trôi qua, nhiều thông tin khoa học và lý luận về tộc người đã được cập nhật, ý thức về tộc người cũng đã có những thay đổi nhưng chưa có thay đổi nào trong tiếp cận vấn đề tộc danh. Thêm nữa, tình trạng hôn nhân ngoại tộc người đang diễn ra khá phổ biến, dẫn đến con cháu sinh ra từ các cặp vợ chồng khác tộc không biết mình thuộc về dân tộc nào.

Có những trường hợp được xác định thuộc nhóm 16 DTRIN vì có dân số hơn một ngàn người như dân tộc Ngái nhưng trên thực tế, dân số của nhóm này có thể lên tới hơn một trăm ngàn người. Nhóm dân tộc này di cư vào Việt Nam từ hơn một trăm năm trước, cư trú chủ yếu ở tỉnh Hải Ninh cũ và tỉnh Bắc Giang. Năm 1954, một bộ phận lớn ở Hải Ninh đã di cư vào Nam, sinh sống ở các tỉnh Đồng Nai, Bình Thuận, Lâm Đồng và TP Hồ Chí Minh. Bộ phận còn lại ở miền Bắc vẫn đang sinh sống tại các tỉnh Bắc Giang, Thái Nguyên, Cao Bằng.² Sai lầm là ở chỗ nhóm cư dân này đều được hướng dẫn khai báo là dân tộc Hoa, ngoại trừ nhóm mấy chục hộ gia đình di cư đến huyện Đồng Hỷ (Thái Nguyên) được khai là dân tộc Ngái. Cũng cần nói thêm rằng người Ngái còn có mặt ở Trung Quốc, Đài Loan, Hồng Kong và các nước Đông Nam Á khác với dân số ước tính khoảng 75 triệu người. Sự nhầm lẫn tai hại này có căn nguyên từ công tác nghiên cứu dân tộc học người Ngái đã bị bỏ bê từ sau khi được công nhận tộc danh 1979. Các tài liệu trên cổng thông tin của Chính phủ, Ủy ban Dân tộc, và các cơ quan truyền thông trong cả nước về dân tộc Ngái đều đã rất cũ và không được cập nhật. Có tờ báo thậm chí còn tưởng tượng ra một tộc người Ngái huyền bí và nhỏ bé nhất Việt Nam, đang phải vật lộn với suy thoái giống nòi! (Công lý & Xã hội, 13/10/2017).

Như vậy, việc dựa vào một tiêu chí duy nhất là dân số để đề xuất chính sách hỗ trợ phát triển là có vấn đề, cần được bổ sung thêm bằng các tiêu chí khác. Bên cạnh tiêu chí dân số, cần nghiên cứu cụ thể tình hình kinh tế xã hội các nhóm DTRIN, và tham khảo kết quả điều tra kinh tế xã hội 53 dân tộc (Tổng cục Thống kê, 2015) trước khi đưa ra quyết định. Ngoài đặc điểm của tình trạng đói nghèo, các dự án hỗ trợ của nhà nước, cần phân tích điều kiện cư trú, mức độ hội nhập vào thị trường và quốc gia dân tộc, tình trạng ngôn ngữ, văn hóa và sự phụ thuộc về mặt xã hội của DTRIN vào các nhóm dân tộc lớn hơn trong khu vực là những khía cạnh không thể bỏ qua khi xác định DTRIN và đưa ra giải pháp hỗ trợ và bảo tồn.

Can thiệp phát triển bằng “ngoại lực” có nguy cơ tạo ra sự phụ thuộc

Khi tìm giải pháp hỗ trợ phát triển dân tộc thiểu số rất ít người thì câu hỏi nên được đặt ra là: (1) làm thế nào để các DTRIN có thể bảo vệ được bản sắc văn hóa và sử dụng vốn văn hóa của chính họ vào quá trình phát triển? và (2) làm thế nào để nhận diện những yếu tố nguy cơ đe dọa phát triển bền vững và làm phai nhạt bản sắc văn hóa của các DTRIN? Nếu các câu hỏi được đặt ra theo hướng như vậy, chúng ta sẽ có cơ may tìm ra được giải pháp đúng đắn và hiệu quả cho phát triển bền vững và bảo tồn văn hóa các dân tộc rất ít người.

Nhìn lại một số đề án cụ thể đã được Chính phủ phê duyệt đưa vào thực hiện, có thể nhận thấy các dự án này chủ yếu nhằm đạt được mục tiêu cụ thể trong ngắn hạn, theo đó, nhà nước cung cấp vốn đầu tư qua các nguồn khác nhau để hỗ trợ sản xuất, lương thực, nhà ở, đất đai, phát triển hạ tầng, và khuyến nông khuyến lâm. Không thấy có chính sách nào tập trung vào bảo tồn ngôn ngữ và sự đa dạng văn hóa các DTRIN dù nhiều nhóm ngôn ngữ và các tri thức, tập tục truyền thống của họ đang đứng trước nguy cơ bị xóa sổ. Lĩnh vực văn hóa-ngôn ngữ nói chung thường chỉ được thêm vào hoặc lồng ghép với các đề án phát triển kinh tế xã hội trong khi tình trạng mai một ngôn ngữ các nhóm DTRIN đã trở nên nghiêm trọng, trong đó một số ngôn ngữ của các nhóm Ơ Đu, Phù Lá đã hầu như không còn có thể cứu vãn.

Các dự án hỗ trợ chủ yếu là cung cấp vốn đầu tư và cứu trợ theo hình thức cho không. Chưa thấy có chính sách khuyến khích đồng bào DTTS vươn lên thoát nghèo bền vững trong khi các giải pháp thường thiếu tầm nhìn dài hạn và không có lực lượng thực thi phát triển chuyên nghiệp cho từng đề án cụ thể. Trên thực tế, các đề án hỗ trợ phát triển này đều được thực hiện qua hệ thống hành chính quan liêu với bộ máy cồng kềnh, chậm chạp và hoạt động kém hiệu quả. Đề án phát triển DTRIN là cụ thể hóa các chính sách đặc thù của Chính phủ, nhưng không có những giải pháp có tính đặc thù để đạt hiệu quả.

Việc hỗ trợ kinh phí đối với DTRIN là cần thiết và thể hiện sự quan tâm nhất quán phát triển vùng dân tộc của nhà nước, nhưng phương thức thực hiện như thế nào để đạt hiệu quả mới còn chưa được chú trọng. Việc cung cấp kinh phí hỗ trợ hầu hết các mặt đời sống của DTRIN thông qua hệ thống hành chính cho thấy các đề án này đang có nguy cơ tạo ra sự phụ thuộc rất lớn vào sự can thiệp từ bên ngoài, tạo tâm lý chờ đợi hỗ trợ vào nhà nước và triệt tiêu động lực phát triển cũng như tri thức sinh tồn vốn là sức sống của các tộc người. Vai trò của DTRIN trong các đề án hỗ trợ phát triển rất mờ nhạt, trong khi vốn văn hóa-xã hội, tri thức địa phương, và tầm quan trọng của các thiết chế truyền thống trong thực thi các đề án này hầu như không thấy nói đến.

Cho đến nay có những đề án với kinh phí hàng ngàn tỷ đồng đã đi vào giai đoạn hai nhưng không thấy có hoạt động đánh giá tác động giữa kỳ và sau khi hoàn thành dự án để rút ra bài học cho các đề án tiếp theo. Ngoài ra, còn có sự chồng chéo về nội dung, trùng lặp về địa bàn và đối tượng thụ hưởng của các chính sách ưu đãi và hỗ trợ, làm nảy sinh thực tế là trong cùng một địa bàn và đối tượng thụ hưởng nhưng mức hỗ trợ một số chính sách khác nhau gây khó khăn trong thực hiện và đánh giá hiệu quả (như chính sách vay vốn phát triển sản xuất, hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng, hỗ trợ giáo dục…).

Bên cạnh những hạn chế của các dự án phát triển vùng DTTS như vừa nêu, cho đến nay chúng ta chủ yếu mới làm việc với các DTTS thông qua các nghị định, thông tư, quyết định; chỉ mới chú ý đến “hỗ trợ” DTTS có tính đạo đức. Cần thiết phải tiến tới xây dựng một đạo luật về DTTS trong đó quy định các quyền về phát triển và bảo tồn bản sắc văn hóa và ngôn ngữ của họ, đặc biệt là ở DTRIN. Chính phủ đã khởi động dự án luật các dân tộc từ lâu nhưng đến nay vẫn dậm chân tại chỗ. Chúng tôi cho rằng một bộ luật dân tộc chính thức và toàn diện (chứ không phải luật hỗ trợ DTTS như đang được thảo luận hiện nay) nhằm cụ thể hóa các quyền của người dân tộc thiểu số như được Quy định trong Hiến Pháp 2013 sẽ là một giải pháp căn cơ, lâu dài và bền vững làm chỗ dựa cho các quyết sách phát triển vùng DTTS và DTRIN ở Việt Nam.³

Giải pháp nào cho phát triển bền vững ở DTRIN?

Cho đến đến nay, hiểu biết của giới dân tộc học về các nhóm DTRIN còn rất hạn chế. Các tri thức dân tộc học không chỉ hiếm hoi, mà vẫn đi theo một đường mòn khoa học đã được xác lập từ những năm 1960-70. Điều cần lưu ý trong quá trình can thiệp vào phát triển ở các nhóm này là cần phải dựa trên nghiên cứu kỹ lưỡng những đặc điểm văn hóa, kinh tế, xã hội và tình trạng đói nghèo rất riêng của các nhóm này, nếu không sẽ khó gặt hái được thành công, thậm chí có thể đưa lại những hậu quả tiêu cực cho phát triển trong tương lai, bởi các DTRIN, dù sinh sống trong các cộng đồng dân cư nhỏ bé và biệt lập, đều có những đặc điểm riêng về lịch sử, kinh tế, văn hóa và xã hội. Các đề án can thiệp vào phát triển ở DTRIN trong thời gian qua, dù rất tốt, nhưng chưa dựa vào những phân tích thấu đáo về các đặc điểm riêng và tình trạng đói nghèo của mỗi dân tộc để làm cơ sở cho việc vận dụng chính sách hỗ trợ phát phát triển của nhà nước một cách thích hợp vào từng tộc người cụ thể.

Trên cơ sở nghiên cứu đặc điểm của tình trạng đói nghèo ở một số nhóm các DTRIN vùng núi Tây Bắc Việt Nam, chúng tôi rút ra tám đặc điểm lớn của các nhóm này, đó là: (1) Tình trạng bất lợi do địa bàn cư trú biệt lập về địa lý; (2) Các nguồn lực phát triển rất hạn chế trong một môi trường sinh thái tự nhiên đang bị hủy hoại; (3) Thiếu đất canh tác và áp lực thường xuyên của tình trạng thiếu ăn; (4) Nền kinh tế tự cấp, đơn điệu và phụ thuộc vào nguồn tài nguyên tự nhiên trong vùng; (5) Cộng đồng dân cư nhỏ bé, hầu hết trong tình trạng phụ thuộc về mặt xã hội vào các nhóm dân tộc lớn hơn trong vùng; (6) Tình trạng phai nhạt của tri thức địa phương; (7) Bản sắc văn hóa và ngôn ngữ riêng đang đối diện nguy cơ biến mất trong khi tình trạng bị dán nhãn “lười”, “dốt” và “lạc hậu” gia tăng; (8) Khả năng hội nhập vào kinh tế thị trường thấp và có xu hướng phụ thuộc vào các nguồn hỗ trợ từ bên ngoài tăng lên sau mỗi dự án phát triển (Nguyễn Văn Chính và Dương Bích Hạnh, 2001).⁴     

Do tình trạng dễ bị tổn thương và chịu nhiều áp lực ở các DTRIN như đã phân tích ở trên, chúng tôi đề xuất ba nguyên tắc quan trọng cho các dự án can thiệp vào phát triển ở các DTRIN: (1) Tôn trọng tuyệt đối và không phá vỡ cấu trúc kinh tế-xã hội của các DTRIN nhằm bảo tồn các bản sắc văn hóa độc đáo riêng của họ; (2) Khai thác và sử dụng tri thức địa phương của các DTRIN vào các chương trình phát triển thay vì tạo ra một môi trường kinh tế-xã hội mới làm mất tri thức địa phương đã được tích lũy từ trong lịch sử của tộc người; (3) Các dự án phát triển cần đặc biệt lưu ý tình trạng dễ bị tổn thương của các DTRIN thay vì chỉ chú trọng vào phát triển kinh tế trong khi bỏ qua những đặc điểm văn hóa xã hội truyền thống và ngôn ngữ mẹ đẻ như hiện nay.

Trên cơ sở phân tích tình trạng đói nghèo, những thành công và chưa thành công của các dự án phát triển nhằm tìm kiếm giải pháp phát triển bền vững cho các DTRIN, chúng tôi khuyến nghị vận dụng phương pháp tiếp cận phù hợp văn hóa vào các dự án can thiệp phát triển ở các DTRIN và cho rằng đây là một hướng đi có thể tạo ra những đột phá cho phát triển bền vững kết hợp với bảo tồn văn hóa.

Cho đến nay, các nghiên cứu phát triển ở Việt Nam đều có chung một nhận xét cho rằng tăng trưởng kinh tế ở nước ta chưa bền vững. Đang xảy ra những xung đột mạnh mẽ giữa phát triển và bảo tồn văn hóa trong khi đối thoại và tôn trọng sự đa dạng văn hóa đang gặp phải thách thức lớn do phương thức phát triển nặng về khai thác phục vụ lợi ích các nhóm thay vì phát triển bền vững và bao trùm. Câu hỏi cần thiết phải đặt ra trong các chương trình, dự án phát triển là chúng ta phát triển cho ai? Nếu chúng ta đặt vấn đề phát triển là vì người dân, cho người dân thì sự tham gia của họ vào quá trình xây dựng chính sách và thực thi các chương trình phát triển của nhà nước có ý nghĩa then chốt. Nên trao cho các DTRIN quyền được tham góp vào quá trình phát triển vì chính dân tộc họ và biến văn hóa của họ thành “động lực” thúc đẩy phát triển.⁵

Phù hợp văn hóa không có ngụ ý chỉ tập trung vào những yếu tố có tính “cổ truyền” mà phải đặt văn hóa vào trong một bối cảnh rộng hơn để hiểu được những năng động và đa dạng của văn hóa để đảm bảo không áp đặt.

Điểm mấu chốt của phương pháp tiếp cận này là có sự tham gia của tất cả các bên trong tất cả các giai đoạn phát triển, từ lập kế hoạch, triển khai thực hiện, phân tích và đánh giá, trên cơ sở thừa nhận sự khác biệt và đa dạng văn hóa, xem đa dạng văn hóa như một nguồn lực của phát triển, dựa vào quan điểm từ bên trong của cộng đồng thay vì áp đặt cái nhìn từ bên ngoài. Tiếp cận nhân học trong phát triển, do đó là hướng đến cộng đồng, tìm kiếm những hiểu biết đầy đủ về người dân và sử dụng tri thức và thông tin của chính họ vào các chương trình phát triển để đạt được hiệu quả cao nhất. Những người làm công tác phát triển ở DTRIN cần có quan điểm nhất quán trong tiếp cận nhân học là: (1) tôn trọng sự đa dạng quan điểm trong phát triển; (2) đảm bảo sự tiếp cận và tham gia vào quá trình phát triển, và (3) khai thác và sử dụng các nguồn lực văn hóa vào phát triển.

Chúng tôi muốn nhấn mạnh vấn đề tận dụng nguồn lực văn hóa địa phương cho mục tiêu phát triển. Tri thức địa phương được tích lũy từ thế hệ này qua thế hệ khác, giúp con người khai thác hệ tự nhiên để sinh sống; nó cũng là thành tố tạo nên bản sắc địa phương. Tận dụng tri thức địa phương vào quá trình phát triển chính là sự kết hợp và tạo ra sự hài hòa giữa phát triển và bảo tồn năng lực sáng tạo của người dân địa phương là một nguồn lực vô tận cho phát triển.

Cuối cùng, chúng tôi muốn nhấn mạnh rằng đã có một sự gặp gỡ và gắn bó giữa quan điểm nhân học về phát triển bền vững và tư tưởng chính sách nhất quán của Đảng về văn hóa và phát triển. Các nghị quyết về văn hóa của Đảng và Chiến lược phát triển bền vững của UNESCO tầm nhìn đến năm 2030đều xem văn hoá không chỉ là nền tảng tinh thần mà còn là động lực phát triển kinh tế – xã hội bền vững và đặt văn hóa vào vị trí trung tâm và tham gia đầy đủ vào nền kinh tế, xã hội và môi trường.
—–
Chú thích:
¹ Lò Giàng Páo (2013). Cơ cấu dân số và thành phần dân tộc thiểu số ở nước ta qua ba thời kỳ điều tra. Báo cáo khoa học, Hội nghị Thông báo Dân tộc học 2013, Viện Dân tộc học, Hà Nội.
² Nguyễn Văn Chính, 2018. Memories, Migration and Ambiguity of Ethnic Identity: The Cases of Ngai, Nung and Khach in Vietnam. Asian and African Area Studies, 17 (2), 2018: 207-226.
³ Nhân Dân, 2014. “Quyền của các dân tộc thiểu số ở Việt nam thể hiện trong Hiến pháp sửa đổi”. Báo Nhân Dân ngày 7/4/2014.
⁴ Nguyễn Văn Chính – Dương Bích Hạnh, 2001. Charateristics of poverty among the small ethnic groups in the northern mountain region of Vietnam. DFID Vietnam: Hanoi.
⁵ Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII, ngày 16/7/1998. In trong: Văn kiện Đảng về phát triển kinh tế xã hội từ đổi mới (1986) đến nay. NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2014.