ODA và cuộc chiến chống tham nhũng – nhìn từ góc độ Nhà nước và thể chế

Sự cố tham nhũng xảy ra vừa qua  ở dự án ODA "Đại lộ Đông –Tây" (thành phố Hồ Chí Minh) đang được điều tra, khiến chúng ta liên tưởng trở lại vụ án tham nhũng và lạm dụng vốn ODA ở "PMU18" hai năm trước. Vẫn là chủ đề liên quan đến chống tham nhũng, nhưng có lẽ tại thời điểm này, từ cả hai phía Chính phủ và xã hội, cần có một cái nhìn toàn diện và sâu sắc hơn về vấn đề tiếp nhận, quản lý và giám sát sử dụng ODA, một nguồn vốn vô cùng quan trọng cho sự phát triển đất nước.

Đặt vấn đề

ODA (Viên trợ phát triển chính thức) từ năm 1960 khi được Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) chính thức định nghĩa tới nay đã trở thành một hiện tượng chính trị – kinh tế toàn cầu, một nội dung quan trọng trong mối quan hệ giữa các quốc gia phát triển phương Tây và các nước đang phát triển. Trước đó, đã có hai trường hợp tài trợ đặc biệt ở cấp độ chính phủ tương tự ODA là việc Hoa Kỳ hỗ trợ tái thiết nước Đức và châu Âu (kế hoạch MARSHALL) và Nhật Bản sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, tuy nhiên với ý nghĩa và hiệu quả hoàn toàn khác.

Trong các tuyên bố và cam kết công khai giữa các nhà tài trợ và chính phủ các quốc gia nhận viện trợ, mục đích của ODA thường bao gồm nhiều vấn đề cụ thể như xây dựng cơ sở hạ tầng, hỗ trợ nâng cao năng lực quản trị công hay xóa đói giảm nghèo… Tuy nhiên, bản chất sâu sa của các mối quan hệ ODA không đơn giản là sự hỗ trợ một chiều mang tính “thiện chí” như vậy. Ngoài các lợi ích chính trị và kinh tế hai chiều được tính đến (xin không đề cập ở đây), các nhà tài trợ ngày càng quan tâm đến thúc đẩy qúa trình dân chủ hóa, tức vấn đề cải cách nhà nước và thể chế, ở các nước nhận viện trợ. Động cơ của sự quan tâm này, xét trong bối cảnh hiện nay, không còn mang màu sắc đấu tranh về “ý thức hệ” (như trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh trước đây), mà xuất phát từ một nhận định khái quát hơn. Đó là “dân chủ hóa” là điều kiện tiên quyết cho việc xóa đói giảm nghèo một cách bền vững, căn bản, đồng thời tạo môi trường quan trọng và cần thiết để bảo đảm ổn định và an ninh toàn cầu.

Hiện tượng tham nhũng và cuộc chiến chống tham nhũng ở các quốc gia tiếp nhận ODA có liên quan gì đến các mục tiêu của ODA nói trên? Trước hết, có thể khẳng định rằng hiện tượng tham nhũng vốn luôn luôn tồn tại. Trong điều kiện của các quốc gia đang chuyển đổi, tham nhũng đã vẫn tồn tại trong thời kỳ của nền kinh tế kế họach hóa tập trung; tuy nhiên khi đó nó không được nhận diện cũng như không có điều kiện phát triển trong bối cảnh một “hệ thống đặc quyền, đặc lợi” dành cho giới cầm quyền đã được pháp chế hóa. Khi chuyển sang kinh tế thị trường, hệ thống đặc quyền, đặc lợi chính thức và hợp pháp đã bị xóa bỏ, tham nhũng xuất hiện và gia tăng mạnh mẽ. Cuộc chiến chống tham nhũng ở các quốc gia này trên thực tế không thành công, vì suy cho cùng, nó chỉ động chạm đến khía cạnh đạo đức và các hành vi cá nhân (tức lý do thuộc về con người) mà không tấn công vào các khuyết tật hay bất hợp lý của thể chế, bao gồm theo nghĩa rộng hệ thống tổ chức và họat động của bộ máy nhà nước, các nguyên lý của sinh họat chính trị, khung pháp luật và hệ thống thực thi tư pháp. Minh chứng cho nhận định này, người ta có thể dễ dàng so sánh tình trạng tham nhũng giữa các quốc gia có thể chế dân chủ (nơi vẫn còn tham nhũng nhưng rất ít và được kiểm soát) và các quốc gia chưa được dân chủ hóa (nơi hiện tượng tham nhũng đang tràn lan và trở nên không kiểm soát nổi).

Câu hỏi đặt ra là các hệ quả của tham nhũng như vô hiệu hóa các thành tựu về xóa đói giảm nghèo, gia tăng bất công xã hội và cản trở việc xúc tiến quá trình dân chủ hóa… đã và đang đi ngược với các mục tiêu đặt ra cho việc cam kết tài trợ và sử dụng ODA, trong khi nguồn vốn này đang tiếp tục được giải ngân ở các quốc gia đang phát triển. Vậy, phải chăng ODA đã không đem lại tác dụng tích cực nào cho cuộc chiến chống tham nhũng?

Hiện trạng

Chưa vội lý giải vấn đề có tính nghịch lý nói trên, chúng ta trước hết hãy cùng nhìn vào hiện trạng. ODA hiện nay đang được dành nhiều nhất cho các quốc gia Nam Á và châu Phi, trong đó Việt Nam dường như được coi là một trong các quốc gia được ưu tiên hàng đầu. Mặc dù được tiếp cận với ODA từ các nước và định chế phương Tây khá muộn, chỉ sau 1994 khi Hoa Kỳ bãi bỏ cấm vận chính trị và thương mại đối với Việt Nam, nhưng ngay sau đó và hàng năm, Việt Nam nhận được mức độ cam kết cũng như khối lượng giải ngân vốn ODA khá cao và ngày càng tăng, từ 2 tỷ đến 5 tỷ USD. Việc sử dụng ODA ở Việt Nam, khác với nhiều quốc gia Nam Á và châu Phi, đã tạo ra những hiệu quả rõ rệt và đầy ấn tượng trong việc duy trì nhịp độ tăng trưởng của nền kinh tế, (trung bình trên 7% kể từ năm 1994) và xóa đói giảm nghèo, (tỷ lệ nghèo đói giảm một nửa chỉ trong vòng 10 năm, từ trên 60% năm 1994, sau mười năm xuống còn dưới 30% năm 2004). Tuy nhiên, bên cạnh đó, người ta đang có những đánh giá khác đi hoặc thậm chí ngược lại với các kết quả trên. Chẳng hạn, đó là việc nghi ngờ tính bền vững của quá trình tăng trưởng kinh tế cao sau khi việc cấp vốn ODA không còn nữa, (theo một số nhà tài trợ, các nguồn vốn ODA có thể sẽ giảm cơ bản và tiến tới cắt hoàn toàn sau khi GDP/đầu người/năm của Việt Nam đạt  1000 USD). Hay nếu nhìn vào hệ thống các công trình thuộc cơ sở hạ tầng kỹ thuật của nền kinh tế như đường cao tốc, đường sắt, sân bay, cảng, cầu… thì rõ ràng mặc dù cho tới nay khoảng  22 tỷ USD vốn ODA đã được giải ngân nhưng Việt Nam vẫn hầu như chưa có được những công trình lớn đạt tiêu chuẩn quốc tế. Vấn đề ở chỗ nhiều công trình hạ tầng có sử dụng vốn ODA nhưng được xây dựng với chất lượng quá kém. Do đó, câu hỏi tiếp theo là Việt Nam sẽ lấy vốn ở đâu để vừa tiếp tục xây dựng mới, đồng thời vừa sửa chữa những công trình hạ tầng có chất lượng kém đó, một khi không còn ODA nữa ?

Lễ khánh thành Cầu Bãi cháy – công trình được xây dựng bằng nguồn vốn ODA

Đó là các vấn đề của Việt Nam. Còn tình hình ở nhiều nước châu Phi cũng không khá hơn, thậm chí còn tồi tệ với nạn đói triền miên, lấy nhiễm HIV không kiểm soát nổi, bạo lực và xung đột vũ trang mặc dù tiếp tục được cũng cấp cả ODA lẫn viện trợ nhận đạo.

Trên thực tế, các vấn đề và khó khăn của Việt Nam và các quốc gia châu Phi có tính chất khác nhau. Tuy nhiên, một hiện tượng chung có tính phổ biến cùng tồn tại. Đó là tham nhũng gia tăng. Nếu ở Việt Nam người ta đang ước tính một con số tham nhũng và lãng phí tới xấp xỉ 50% vốn sử dụng cho các công trình xây dựng (một tỷ lệ mà theo sự phân tích kinh tế học có thể làm vô hiệu hóa mọi khái niệm về tăng trưởng cũng như chất lượng sản phẩm), thì ở một số nước châu Phi, đó là sự nổi trên của các nhà chính trị độc tài, sống lãng phí và xa hoa, coi tài sản quốc gia là của chính mình.

Tại sao có tình trạng như vậy? Đi sâu vào phân tích mục đích sử dụng cũng như tác động của ODA đối với các nước nói trên, người ta có thể rút ra một nhận xét đáng suy nghĩ là: ở tất các các quốc gia nhận tài trợ, ODA có tác động tích cực và hiệu quả, dù ở mức độ khác nhau, vào đời sống kinh tế nhưng hầu như không động chạm tới được đời sống chính trị, tức các vấn đề về cải cách chính trị, bộ máy nhà nước và thể chế. Trong khi đó, qua rất nhiều cuộc khảo sát và nghiên cứu, các chuyên gia quốc tế và địa phương đã cùng đi đến một kết luận rằng tham nhũng tại các quốc gia này không thể kiềm chế được vì nó không phải xuất phát từ các lý do đạo đức mà từ các “khuyết tật” của thể chế. Phải chăng vì thế, các tác động tích cực của ODA vào cuộc chiến chống tham nhũng, như các nhà tài trợ mong đợi, đã trở nên bất khả thi? Thậm chí, ở một góc độ khác, và “nguy hiểm” hơn, khi thông qua scandal ở cơ quan PMU 18 thuộc Bộ Giao thông vận tải Việt Nam năm trước và Dự án Đại lộ Đông – Tây vừa qua, dư luận còn cảnh báo rằng chính vốn ODA đã vừa là “lý do” vừa là “điều kiện” cho các hành vi tham nhũng (!).

Đi tìm các lý giải

Trước khi bắt đầu phân tích, hãy đặt một câu hỏi khác là giả sử không có các nguồn vốn ODA thì sẽ xảy ra điều gì ở các nước như Việt Nam hay ở châu Phi? Chỉ xét ở Việt Nam, nếu chỉ tính đến 22 tỷ USD đã được đầu tư bổ sung vào nền kinh tế trong khoảng 15 năm qua, hàng trăm chuyên gia quốc tế đã được cử tới để chuyển giao các công nghệ quản lý và kỹ thuật, hàng ngàn hội thảo và chương trình đào tạo để nâng cao kiến thức của các quan chức và người dân được tổ chức, thì cũng có thể khẳng định rằng nếu không có vai trò của ODA, chắc chắn kinh tế không đạt mức tăng trưởng cao, tỷ lệ đói nghèo sẽ gia tăng, dân chủ trong quản lý nhà nước và đời sống chính trị sẽ không được mở rộng, và đi liền với nó rất có thể là các bất ổn về xã hội và chính trị. Điều đó chứng minh sự cần thiết và vai trò tích cực của ODA. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra tại thời điểm này là cần xem xét lại từ gốc rễ thế nào là sự đúng đắn trong quan niệm, sử dụng và quản lý ODA?

Trước hết, cần xác định lại rằng bản chất ODA không phải là thể hiện các mối quan hệ “Chính phủ với Chính phủ” mà là “Nhân dân với Nhân dân” thông qua chính phủ.

 Điều này có nghĩa là ở các nước phương Tây, nơi tồn tại thể chế dân chủ, việc cấp ODA phải được ghi nhận trong luật do quốc hội thông qua, tức phải có sự nhất trí của nhân dân thông qua các đại biểu của mình. Minh chứng rõ ràng là khi vụ scandal PMU 18 và vụ đưa hối lộ ở Dự án Đại lộ Đông –Tây ở Việt Nam được đưa lên báo chí Nhật Bản, người dân Nhật đã phẫn nộ và ngay lập tức yêu cầu quốc hội chất vấn chính phủ Nhật về việc quản lý và sử dụng tiền đóng thuế của nhân dân sai mục đích ở Việt Nam. Về bản chất, ODA của các nước phương Tây hoàn toàn khác so với viện trợ kinh tế và quân sự của Liên Xô và các nước Đông Âu cho Việt Nam trước đây, vì đó thuần túy là các mối quan hệ chính trị giữa các Đảng Cộng sản và chính phủ các nước liên quan mà không có sự tham gia hay quyết định của người dân. Tuy nhiên, vấn đề là ở phía Việt Nam với bối cảnh hiện tại, việc tương tác để tiếp nhận tài trợ lại hoàn toàn do chính phủ quyết định. Việt Nam chưa có luật về tiếp nhận và sử dụng ODA do Quốc hội ban hành, và sau vụ scandal PMU 18, các Đại biểu Quốc hội Việt Nam đã than phiền về việc không được quyết định hay giám sát việc sử dụng vốn ODA. Hệ quả là chính phủ đơn giản coi ODA là một “bộ phận bổ sung” của ngân sách nhà nước, trong đó mặc dù việc quản lý và sử dụng có “châm trước” một số thủ tục do các nhà tài trợ đề ra, nhưng về cơ bản vẫn theo các tiêu chuẩn nội địa. Với quan niệm không đấy đủ và thấu đáo về bản chất việc hình thành các nguồn vốn và chính sách ODA, chính phủ nước tiếp nhận thường có cách nhìn ngắn và đơn giản, coi trọng việc ứng xử để thỏa mãn người đại diện của các nhà tài trợ, thậm chí là các chuyên gia quốc tế được thuê để giám sát các dự án, nhằm phục vụ cho việc duy trì các cam kết tài chính và thuận lợi cho việc giải ngân, hơn là thông qua ODA để phát triển các quan hệ đối ngoạii cả về kinh tế và chính trị với nhân dân các quốc gia tài trợ. Người dân các quốc gia tài trợ vẫn có rất ít cơ hội để biết đến đất nước và con người mà họ muốn giúp đỡ bằng tài trợ ODA. Người dân Việt Nam ở các vùng quê đang được hưởng lợi trong việc sử dụng các công trình công cộng xây dựng bằng ODA, nhưng hầu như họ vẫn cho rằng đó là tiền của chính phủ chứ không phải là tiền của nhân dân nước khác cho vay và mình là người trả nợ. Thực tế này đã hạn chế các tác động tích cực lâu dài về mặt xã hội của ODA, đó là các quan hệ hữu nghị và hợp tác giữa nhân dân các quốc gia cho và nhận ODA được xây dựng và phát triển sau khi quá trình tài trợ này chấm dứt. Ngoài ra, trong phạm vi nhất định, đó còn là biểu hiện của tình trạng thiếu dân chủ trong quản lý và sử dụng ODA với các quyết định độc đoán hoặc chủ quan, thiếu cân nhắc của những tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong chính phủ trong việc quản lý nguồn vốn này.

Thứ hai, về mặt nhận thức và thái độ của các quan chức chính phủ, ODA hầu như không được coi là nguồn tài chính đặc biệt và đi kèm với nó là một chế độ quản lý đặc biệt theo các tiêu chuẩn tiến tiến và dân chủ.

Trên thực tế, nhận thức của không ít quan chức nhà nước  vẫn cho rằng ODA là vốn viện trợ hoặc cho vay dài hạn ưu đãi (và chỉ phân biệt với vốn vay thương mại ở điểm này); và do việc các khoản tài trợ được thực hiện thông qua các cam kết chính phủ, một cách đơn giản, họ coi ODA là một bộ phận của ngân sách dành cho chi tiêu theo các chương trình đã định và bổ sung vào các các khoản thu nội địa. Nhận thức này không đầy đủ, thậm chí sai lầm ở chỗ nó làm cho ODA gần giống với các khoản vay thương mại, trong đó bên cho vay chủ yếu quan tâm đến việc thanh toán tiền lãi và khả năng thu hồi nợ đúng hạn. Với ODA, xét về bản chất, đó là tiền đóng thuế của nhân dân nước tài trợ, do đó, việc chi tiêu buộc phải gắn với mục tiêu chính trị rõ ràng, cùng với tính hiệu quả, minh bạch có thể chứng minh được của việc sử dụng. Việc hoàn trả ODA được chính phủ nước nhận tài trợ cam kết bằng các khoản thu của ngân sách nhà nước, do vậy, các rủi ro thanh toán hầu như không đặt ra, trừ rủi ro chính trị. Mặt khác, như đã đề cập ở trên, các nhà tài trợ ODA là các quốc gia của thể chế dân chủ có nền hành chính và quản trị công phát triển cao. Thực tế này, một cách tự nhiên, đòi hỏi các quốc gia tiếp nhận cũng phải có hoặc nếu chưa sẵn có thì phải có khả năng tiếp nhận và áp dụng các tiêu chuẩn và công nghệ quản lý tài chính công “văn minh và hiện đại”. Lợi ích đối với các nước đang phát triển, do đó, có tính chất “kép”, có nghĩa rằng không chỉ là tiền vốn ưu đãi, mà còn đi kèm với nó là hệ thống và các quy trình quản trị công, từ việc lập chính sách kinh tế, quy hoạch phát triển, bồi dưỡng nhân sự đến triển khai và giám sát theo các tiêu chuẩn tiến bộ được chuyển giao. Nếu một khi lợi ích “thứ hai” này không đạt được, các quan hệ ODA xét trên bình diện nhà nước sẽ trở nên tầm thường và vụ lợi, dẫn đến hệ quả là làm biến dạng hay mất đi tính lành mạnh về chính trị trong quan hệ giữa các nhà nước và quốc gia có chủ quyền đối với nhau. Chẳng hạn, về phía các quốc gia tiếp nhận ODA, sẽ hình thành tâm lý cho rằng ODA gắn với mục tiêu áp đặt chính trị và can thiệp vào chủ quyền quốc gia, do đó sẽ tỏ thái độ theo hướng hoặc là tìm cách tránh sử dụng ODA càng ít càng tốt (để giữ được “độc lập”), hoặc cố gắng tranh thủ vốn ODA càng nhiều càng tốt bằng cách vận động và “chiều lòng” các nhà tài trợ nhưng trong thâm tâm chỉ coi đó là nguồn “tiền rẻ”. Cả hai khuynh hướng suy nghĩ này, theo chúng tôi, đều sai lầm vì suy cho cùng là biểu hiện của tính thiển cận và định kiến chính trị vốn bắt nguồn từ thời kỳ chiến tranh lạnh. Nhìn lại lịch sử, có hai tình huống thú vị và giống nhau xét về nhận tài trợ của chính phủ nước ngoài theo dạng “ODA”. Hầu hết các nước xã hội chủ nghĩa trước kia, bao gồm cả các nước Đông Âu, đều nhận “ODA” từ Liên Xô, và buộc phải chịu sự áp đặt chính trị, tức tuân theo mô hình quản lý nhà nước và xã hội soviet, là mô hình bị lịch sử chứng minh là lạc hậu và đã sụp đổ. Có thể vì sự ám ảnh của quá khứ như vậy, nhiều nước đang phát triển hiện nay vẫn còn tâm lý e ngại và tiêu cực về ODA. Tuy nhiên, trong một tình huống khác, nước Đức và châu Âu cũng như Nhật Bản tiếp nhận ODA của Hoa Kỳ sau chiến tranh thế giới lần thứ hai thì lại đã thành công trong việc tái thiết và phát triển đất nước, tăng cường thể chế dân chủ trong khi vẫn khẳng định vị thế độc lập của mình.

Rõ ràng là nếu không có một cách nhìn nhận vấn đề ODA theo đúng bản chất của nó, tức là coi ODA đối với các nước đang phát triển và chuyển đổi không phải trước hết là “tiền” mà là việc chuyển giao và tiếp nhận công nghệ hiện đại và văn minh về quản lý tài chính nói riêng và quản lý nhà nước và xã hội nói riêng, thông qua đó xúc tiến quá trình hội nhập quốc gia và nhân dân nước mình với cộng đồng thế giới phát triển, thì nguy cơ là sau thời kỳ tiếp nhận ODA, các quốc gia này lại trở lại trạng thái lạc hậu, chậm phát triển như ban đầu của chính mình.

Thứ ba, tình trạng quản lý ODA hiện nay đang ở trạng thái tiêu cực, thậm chí còn yếu kém hơn so với quản lý ngân sách.

Vụ scandal PMU18 ở Bộ Giao thông Vận tải năm 2006  đã tố giác cho xã hội, bao gồm cả cộng đồng các nhà tài trợ tại Việt Nam những điều bất ngờ: người ta ước lượng cả nước có trên 1000 PMU (gọi thông thường là các Ban quản lý Dự án) nhưng không ai rõ là bao nhiêu, định nghĩa về pháp lý PMU là gì không ai rõ, nhưng có một điều chắc chắn và rõ ràng là các PMU đang quản lý “tiền tỷ” Đô-la cả vốn ngân sách lẫn ODA (!). Phân tích sâu hơn, người ta có thể thấy rõ hơn một số vấn đề như sau:

Thứ nhất, các PMU được thành lập trong khắp các lĩnh vực, từ trung ương đến địa phương, thể hiện vai trò và mức độ thâm nhập khá sâu rộng của ODA vào đời sống kinh tế và xã hội của đất nước. Tuy nhiên, hầu hết người dân lại chỉ biết đến các PMU và quyền lực to lớn của cơ quan này chứ hầu như ít hoặc không biết đến tên tuổi các nhà tài trợ. Việc phân bổ nguồn vốn ODA một cách “rộng rãi” và “đều khắp” như vậy về mặt hình thức thể có thể coi là thỏa mãn yếu cầu “dân chủ” và “công bằng” trong chính sách quy họach. Tuy nhiên về bản chất, điều đó phản ánh tính thiếu định hướng và vô nguyên tắc, xét về khía cạnh chiến lược phát triển, xa hơn nữa còn thể hiện tâm lý “ăn chia chiếc bánh”, coi ODA là “tiền chùa” (quà tặng) để cứ việc tiêu xài.

Vấn đề thứ hai gây sự lo ngại thật sự cho xã hội, cho thế hệ ngày nay và tính đến cả các thế hệ tiếp theo, là chất lượng kém thậm chí giả dối của các công trình cơ sở hạ tầng được đầu tư bằng ODA. Ai đã đến châu Âu đều đã chứng kiến những cây cầu và con đường có tuổi thọ 50 năm hoặc thậm chí hàng trăm năm mà vẫn đứng vững và họat động tốt. Tại sao những con đường cao tốc ở Việt Nam được coi là đạt tiêu chuẩn quốc tế, ít nhất là về định mức về giá thành, mà chỉ ba năm sau khi hoàn thành đã hư hỏng? Môi trường đầu tư ở Việt Nam từ 20 năm nay đã và vẫn đang bị coi là kém hấp dẫn vì lý do cơ sở hạ tầng nghèo nàn. Đúng ra, ODA với ý nghĩa là nguồn vốn lớn và tập trung bằng ngoại tệ mạnh, hơn nữa đi kèm các công nghệ và tiêu chuẩn quản lý cao cấp, có thể là giải pháp khắc phục yếu kém này. Nỗi lo của xã hội hiện nay là hình như mục tiêu này đã không đạt được, trong khi thế hệ hiện nay và mai sau đã bắt đầu phải trả các khoản lãi và gốc cho các khoản vay ODA. Một điều nữa gây ngạc nhiên là ngay chính các công trình xây dựng có giám sát kỹ thuật bằng nhà thầu quốc tế cũng có khiếm khuyết về chất lượng. Vậy, vấn đề chắc hẳn không nằm ở trình độ yếu kém mà câu hỏi là: vấn đề gì đã cản trở các chuyên gia kỹ thuật của nước ngoài làm việc tại Việt Nam hành động theo đúng các tiêu chuẩn về chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp của họ ?

Có thể có nhiều phương án trả lời cho câu hỏi trên. Tuy nhiên, một trong những quan ngại chính của dư luận trong thời gian qua là nạn tham nhũng ở các PMU. Tham nhũng, đương nhiên và rất dễ thấy, là tác nhận trực tiếp dẫn đến chất lượng kém của của các công trình sử dụng vốn ODA. Khối lượng hạng mục các công trình luôn luôn phải hoàn thành (để hoàn tất các báo cáo). Tuy nhiên do “thất thoát” dẫn đến thiếu hụt tài chính nên làm cho các công trình tất yếu suy giảm về chất lượng. Vấn đề của tham nhũng, xét về thực chất, không phải chỉ là biển thủ tiền, mà là sự nhũng nhiễu, thao túng và lạm quyền của các nhận sự trong bộ máy quản lý; hậu quả là toàn bộ các mối quan hệ mang tính hệ thống, các quy trình và thủ tục cũng như tiêu chuẩn quản lý, xét cả về khía cạnh quyền lực lẫn kỹ thuật, đều bị vô hiệu hóa. Trở lại vấn đề động cơ và nguyên nhân của các hành vi tham nhũng, nếu cho rằng vì điều kiện thu nhập thấp của các quan chức chính phủ (tức biển thủ hay nhận hối lộ do nhu cầu bức bách của đời sống) hay vì thiếu đạo đức công vụ do chưa được giáo dục và rèn luyện tốt, thì không thể “mổ xẻ” được bản chất của vấn nạn này. Để minh chứng, có thể nêu hai nhân tố thực tế quan trọng: một là, tất cả các quan chức tham nhũng đều rất giàu và số tiền tham nhũng được sử dụng cho các mục tiêu hưởng lạc xa hoa và hoang phí, thậm chí đồi bại (tức là thỏa mãn các nhu cầu không lành mạnh và “phi đời sống”); và hai là, mặc dù có một hệ thống các tổ chức và chuyên gia nước ngoài do các nhà tài trợ chỉ định để hỗ trợ và giám sát quản lý, điều hành, là những người có trình độ giáo dục và văn hóa rất cao, chịu sự điều chỉnh khắt khe của pháp luật nước họ về chống tham nhũng, nhưng “hệ thống” bổ sung này hầu như không phát huy được tác dụng, thậm chí trên thực tế còn bị vô hiệu hóa. Điều đó chứng tỏ nguyên nhân sâu xa nằm trong hệ thống quyền lực chính trị chứ không phải các “hệ thống kỹ thuật”. Các công nghệ quản lý tiên tiến của quốc tế trên thực tế được giới thiệu, huấn luyện và yêu cầu ứng dụng, tuy nhiên các tác dụng của nó rất hạn chế bởi thiếu yếu tố nòng cốt là “quyền lực”, tức sự chuyển hóa nó thành các cơ cấu nhà nước và thể chế. Nhìn nhận một cách thực tế, không phải các nhà tài trợ không nhìn thấy vấn đề này, tuy nhiên đó thực sự là “bài toán” quá khó đối với họ mà qua nhiều năm qua vẫn chưa tìm ra lời giải. Chẳng hạn, một bộ phận đáng kể của nguồn vốn ODA là giành cho “cải cách pháp luật và thể chế“, tuy nhiên kết quả của các quá trình này vẫn chỉ là số lượng ngày càng nhiều các bộ luật được ban hành, và mặc dù chất lượng “câu chữ” có cao hơn, nhưng tính thực thi của cả hệ thống pháp luật nói riêng và tình trạng tiếp cận và bảo đảm công lý nói chung vẫn không có tiến bộ đáng kể.

Thứ tư, để kết thúc cho bài viết này, chúng tôi mạnh dạn đề xuất một giải pháp trong quản lý ODA tại Việt Nam, đó là thành lập một bộ hoặc cơ quan độc lập trực thuộc chính phủ chuyên trách quản lý ODA.

Khi xem xét và đánh giá trách nhiệm quản lý nhà nước liên quan đến vụ scandal ở cơ quan PMU 18 Bộ Giao thông Vận tải, có một sự phê phán mang tính “đổ lỗi” như sau: Cử tri và nhân dân cho rằng Quốc hội có lỗi, Quốc hội yêu cầu Chính phủ và Thủ tướng kiểm điểm trách nhiệm, Chính phủ phê bình các Bộ chức năng, và cuối cùng các Bộ (Bộ Giao thông vận tải, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính) hoặc không nhận lỗi, đổ lỗi cho nhau, hoặc quy trách nhiệm cho tập thể Chính phủ, tức đỗ lỗi cho “thể chế và cơ chế”. Xét cho cùng, sự “đổ lỗi” hay “không nhận trách nhiệm” như trên đều “có lý” vì theo phân tích của các chuyên gia, trên nền tảng pháp luật hiện hành, tất cả các cơ quan nói trên đều có trách nhiệm; nhưng vấn đề ở chỗ trách nhiệm đó không được xác định cụ thể và không ai chịu trách nhiệm cao nhất hay cuối cùng. Cụ thể, theo thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, ở cấp Bộ, Bộ Giao thông Vận tải là Bộ quản lý chuyên ngành, do đó chịu trách nhiệm trực tiếp, đặc biệt là về các khía cạnh hành chính và kỹ thuật của các dự án giao thông. Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính là các cơ quan có chức năng quản lý tổng hợp, tức Bộ Kế hoạch và Đầu tư giám sát về tính phù hợp với quy hoạch, tuân thủ pháp luật và hiệu quả xét theo mục tiêu được xác định của các dự án, còn Bộ Tài chính giám sát về việc chi tiêu tài chính minh bạch, đúng mục tiêu và đúng luật ngân sách. Về mặt lý thuyết, đó có vẻ là một cơ cấu hoàn hảo và nếu các ba Bộ nói trên thực hiện theo đúng chức năng của mình thì có thể vụ scandal PMU 18 đã không xảy ra. Đành rằng trên thực tế, không có hệ thống quản lý nào là hoàn thiện và chặt chẽ tới mức không để xảy ra hay loại trừ được tất cả các “sự cố”. Tuy nhiên, các “sự cố” ở cơ quan PMU 18 lại đã diễn ra một cách thường xuyên và liên tục trong một thời gian dài, hơn nữa khá hiển nhiên mà không hề được báo động hay phát hiện bởi bản thân hệ thống quản lý. Cuối cùng, sự phát hiện scandal này xảy ra có vẻ rất “ngẫu nhiên”, và bắt đầu bằng những sai phạm mang tính “đạo đức sinh hoạt” của các quan chức nhà nước: đánh bạc thông qua cá độ bóng đá. Việc truy cứu trách nhiệm hình sự cho tới nay cũng chỉ nhằm vào các đối tượng liên quan trực tiếp (các cán bộ lãnh đạo PMU 18) trên cơ sở các hành vi vi phạm pháp luật trực tiếp theo Bộ Luật hình sự. Trong khi đó, về vấn đề không hòan thành sứ mệnh và trách nhiệm công vụ của quan chức trong các Bộ liên quan, tuy có được bàn tới nhưng không được đánh giá và xác định cụ thể. Báo chí và dư luận xã hội đã nói công khai tới cái “lỗi hệ thống” thay vì “lỗi đạo đức” của các cá nhân. Cuối cùng, hầu như tất cả đều phải chấp nhận một “nguyên lý thực tế” rằng người ta có thể biểu dương thành tích của một hệ thống chứ không thể truy cứu trách nhiệm của cả hệ thống được, hay nói một cách khác không thể “bỏ tù tất cả” (!).

Phân tích vụ việc trên nhằm tái khẳng định rằng hiện tượng tham nhũng, một khi đã trở thành phổ biến, luôn luôn có nguồn gốc từ “thể chế”, tức các khuyết tật của bộ máy nhà nước và hệ thống pháp luật. Muốn chống lại tham nhũng, phải bắt đầu từ nhận thức này, tức giải quyết bài toán “hệ thống quản lý” chứ không phải là hoàn thiện Bộ Luật hình sự hay các tòa án.

Trên cơ sở các phân tích và đánh giá ở trên, chúng tôi cho rằng về vấn đề quản lý ODA hiện nay, cần thành lập một Bộ hoặc cơ quan độc lập trực thuộc chính phủ chuyên trách cũng như chịu trách nhiệm trực tiếp và tòan bộ về quản lý và sử dụng các nguồn vốn ODA. Cơ quan này thực hiện nguyên tắc quản lý tập trung ở trung ương có phối thuộc với các bộ ngành khác ở trung ương và các ủy ban nhân dân địa phương trong triển khai các dự án cụ thể. Tóm tắt và khái quát các luận giải về ý tưởng này như sau:

Về lý thuyết, khi họach định chiến lược phát triển và chính sách kinh tế, chính phủ cần coi ODA là “vấn đề đặc biệt” ở cả hai khía cạnh, đó là (i) nguồn tài chính đặc biệt (tức vay với lãi suất ưu đãi và dài hạn, bên vay phải thương lượng với nhà tài trợ về mục tiêu sử dụng nhưng lại không bị giám sát về tính hiệu quả kinh tế của các dự án đầu tư cụ thể), và (ii) cơ chế quản lý đặc biệt (tức bên vay được hỗ trợ chuyển giao công nghệ quản lý theo các tiêu chuẩn quốc tế, tiên tiến và hiệu quả hơn hẳn so với trình độ quản lý hiện có của nước sở tại). Điều thú vị là hai khía cạnh trên chính là “hai mặt của một vấn đề”, hay là sự đan xen giữa “cơ hội” và “thách thức” đối với quốc gia nhận tài trợ. Về mặt “thách thức”, các khoản tiền ODA với các điều kiện thương mại và tài chính thuận lợi đi kèm được coi là “tiền dễ”, mà theo lẽ thường, “tiền dễ” hay đi đôi với việc quản lý lỏng lẻo, tức dẫn đến sử dụng kém hiệu quả. Mặt trái này lại trùng khớp với một hiện tượng phổ biến khác vốn đồng hành với các nước đang và kém phát triển là nền quản trị công yếu kém. Như vậy, hệ quả có thể rút ra là ODA càng được cấp nhiều thì càng tạo điều kiện cho sự “lạm dụng”, (mà biểu hiện vật chất của nó chính là tham nhũng). Thách thức này chỉ có thể vượt qua nếu một khi chính phủ của các quốc gia nhận ODA ý thức được điều đó và thay đổi cách nhìn truyền thống, vốn bị chi phối nặng bởi các nhu cầu mang tính tình thế; tức thay vì quan tâm đến khối lượng tiền ODA được giải ngân thì cần tập trung sự chú ý vào việc tiếp thu các công nghệ quản trị tiên tiến của các quốc gia phát triển. 

Bên cạnh đó, cũng cần lưu ý là các điều kiện khách quan để được nhận ODA không phải là “vô hạn”. Thông thường các quốc gia chỉ được xem xét tài trợ ODA khi còn ở mức độ phát triển thấp, với GDP hằng năm/đầu người dưới 1000 USD. Có nghĩa rằng trong trường hợp của Việt Nam, theo dự báo về mức độ tăng trưởng kinh tế thì đến 2010 sẽ không còn được cung cấp nguồn vốn này nữa. Trong khi đó, để phát triển thành một nước công nghiệp hóa sau đó (tức đạt mức GDP năm/đầu người khoảng 8 – 9000 USD – theo tiêu chuẩn mới hiện nay) Việt Nam vẫn cần những nguồn vốn khổng lồ để xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho một nền kinh tế hiện đại. Với yêu cầu này, bài toán đặt ra là với tổng số ODA ước tính mà Việt Nam có thể huy động là 25 tỷ USD, cộng với trung bình khoảng 15% vốn đối ứng, nếu không đạt được sự sử dụng hiệu quả, tức phải tạo ra được những thành quả có ý nghĩa căn bản và lâu dài cho sự phát triển (chẳng hạn một hệ thống cơ sở hạ tầng như đường cao tốc hay các sân bay, bến cảng) thì sẽ đồng nghĩa với việc đất nước đang mất đi một cơ hội lớn để xây dựng tương lai của mình. Việc coi ODA không phải đơn giản là “tiền” mà là một cơ hội cho sự phát triển sẽ làm cho chính phủ nước tiếp nhận nguồn vốn này cân nhắc kỹ lưỡng hơn trong việc xác định mục tiêu sử dụng. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy nước Đức đã ưu tiên sử dụng tài trợ của Hoa Kỳ cho việc khôi phục các cơ sở công nghiệp dân sự đã đạt trình độ cao trước Chiến tranh thế giới thứ hai, trong khi đó Nhật Bản lại sử dụng nguồn tiền này cho hai mục tiêu chính là xây dựng nền giáo dục mới và các nhà máy công nghiệp phục vụ xuất khẩu. Cả hai quốc gia này đều là điển hình của việc sử dụng hiệu quả vốn “ODA” để tạo nên các bước phát triển nhảy vọt sau đó. Trong khi đó, tại Việt Nam, hình như ODA đã và đang được sử dụng cho quá nhiều các mục tiêu dàn trải, từ cải cách thể chế và pháp luật đến xây dựng cơ sở hạ tầng và xóa đói giảm nghèo… Có nghĩa là ODA là một “cái bánh ngon” nên cần được chia đều cho tất cả.

Các lý giải ở trên, diễn đạt một cách ngắn gọn và đơn giản, ngụ ý rằng nếu coi ODA là “vấn đề đặc biệt thì cần quản lý nó cũng bằng một “cơ chế đặc biệt”. Tuy nhiên, ai đó có thể hỏi rằng làm sao để “cơ chế đặc biệt” đó tương thích với “hệ thống tổng thể” để không tạo ra các “chồng chéo”, “mâu thuẫn” cũng như nhằm bảo đảm hiệu quả cho sự phát triển nói chung? Câu trả lời nằm trong “nghệ thuật điều hành” của Chính phủ và trực tiếp hơn là vai trò “điều phối” của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, với tư cách cần có là một “siêu bộ” chứ không phải chỉ là bộ “tham mưu, tổng hợp”. Tương tự, một tư duy mới có tính “đột phá” cần phải có để triển khai “cơ chế đặc biệt” này là hãy coi việc quản lý ODA với các “công nghệ tiên tiến” được chuyển giao là một mô hình quản trị công tương lai cần hướng tới, trong đó “Bộ quản lý ODA” là bước đi thử nghiệm.

Thay lời kết

Tóm lại, việc đề xuất thành lập một cơ quan chính phủ độc lập quản lý ODA bắt nguồn từ triết lý cơ bản rằng bản chất của ODA đối với một quốc gia đang chuyển đổi như Việt Nam không phải chỉ là nguồn tài chính, mà quan trọng hơn, còn là sự “lồng ghép” về chính trị và thể chế. Thông qua việc tài trợ và tiếp nhận ODA, về chính trị, đó là sự tiếp cận giữa hệ thống “Dân chủ phương Tây” và hệ thống “Xã hội Chủ nghĩa”; còn về thể chế, đó là sự tương tác giữa hai cấp độ phát triển. Tính chất “lồng ghép” như vậy, xét về mặt khoa học, đòi hỏi những cơ chế trung gian, các bước chuyển tiếp hay quá độ, với mục tiêu cuối cùng là xây dựng thành công một thể chế nhà nước mới với một nền quản trị công hiện đại. Nếu quá trình này không được tiến hành như vậy, bản thân tính chất “lồng ghép”, (vốn tồn tại như một thực tế), sẽ đương nhiên tạo ra cái gọi là các “khe hở” hay “khiếm khuyết” về quản lý, là hệ quả của sự “vênh” giữa hai hệ thống quản lý hoàn toàn khác biệt, và đó là các tiền đề cả về lý thuyết và thực tiễn cho các hiện tượng tham nhũng trong lĩnh vực ODA vừa qua.