Tiêu chí về hiệu quả thi hành pháp luật của Nhà nước: Đánh giá từ giác độ kinh tế

Theo Hội đồng châu Âu (EC), một Nhà nước như vậy phải thực hiện tốt các quyền tự do, dân chủ của người dân, tôn trọng các quyền con người, thực hiện Nhà nước pháp quyền, phát triển xã hội công dân, thực hiện sự tham gia tích cực của quần chúng vào quá trình quản lý của Nhà nước được phân cấp mạnh mẽ.

Các nguyên tắc của quản lý Nhà nước tốt theo Hội đồng châu Âu là:

Cởi mở (Openness): Các cơ quan Nhà nước nên chia sẻ thông tin với công dân và công bố công khai tối đa các hoạt động, chi tiêu của mình.

Tham gia (Participation): Chất lượng và hiệu quả của chính sách phụ thuộc nhiều vào sự tham gia rộng rãi của các bên liên quan và công dân.

Trách nhiệm giải trình (Accountibility): Các cơ quan phải giải thích và chịu trách nhiệm về các việc họ làm (hay không làm).

Hiệu quả (Effectiveness): Các chính sách phải được ban hành kịp thời, có hiệu quả và nhằm thực hiện những mục tiêu rõ ràng.

Gắn kết (Coherence): Các chính sách và hành động phải gắn kết, tương thích với nhau, phải mạch lạc, dễ hiểu.

Hội đồng châu Âu coi trọng cải cách hành chính trong việc xét duyệt các nước trở thành thành viên của Liên minh châu Âu, trong đó đặc biệt chú ý tới cải cách các lĩnh vực luật pháp sau đây: 1. Luật về Chính phủ; 2. Luật về Tổ chức và Chức năng vận hành nền hành chính Nhà nước; 3. Luật chung (Generral Law) về Thủ tục hành chính; 4. Luật về Thủ tục kiện tụng hành chính (Adminsitrative Proceedings Law); 5. Luật về Dịch vụ dân sự; 6. Luật pháp về Quản lý tài chính; 7. Kiểm toán độc lập; 8. Luật về Kiểm toán và giám sát tài chính độc lập (Ombudsman); 9. Luật về Phân cấp và tự trị địa phương.

Việc xem xét các luật pháp dựa trên bốn nguyên tắc cơ bản sau đây:

Tính tin cậy (reliability) và khả năng dự báo (predictability): bảo đảm các quyết định hành chính đều phải có căn cứ luật pháp vững chắc nhằm triệt tiêu tính độc đoán, chuyên quyền trong các quyết định hành chính.

Cởi mở và minh bạch: bảo đảm nền hành chính phải giám sát được từ bên ngoài nhằm bảo vệ lợi ích cộng đồng cũng như quyền của các cá nhân.

Trách nhiệm giải trình: các cơ quan hành chính phải có trách nhiệm trả lời về hành động của mình trước các cơ quan hành chính, tư pháp, lập pháp và công dân.

Hiệu quả và hiệu năng: Các cơ quan hành chính phải đạt được tỷ lệ lành mạnh giữa nguồn lực được sử dụng và kết quả đạt được cũng như đạt được các mục tiêu đã được xác định.

Những yếu tố tác động

Các chủ thể trong xã hội thường hành động theo lợi ích của mình, hoặc theo thói quen (uống rượu, hút thuốc lá), hay theo truyền thống, tập tục dân tộc (cưới, hỏi, đốt vàng mã v.v.). Kinh nghiệm cho thấy văn bản pháp luật không xem xét đầy đủ các yếu tố thực tế trên sẽ có hiệu lực thi hành rất thấp, dẫu cơ quan Nhà nước có nỗ lực nghiêm túc và dành chi phí lớn về nhân tài vật lực cho việc thi hành luật đó. Thí dụ như luật cấm rượu ở Liên Xô trước đây đã hoàn toàn không có hiệu lực và phải bãi bỏ vì sức mạnh thói quen của cộng đồng quá lớn. Tương tự như vậy, luật thuế thu nhập cá nhân đánh lũy tiến đến 65% và thuế vào tài sản kế thừa đánh lũy tiến đến 85% của Thụy Điển đã phải sửa đổi theo hướng giảm bớt tỷ lệ thu thuế thu nhập tối đa xuống còn 50% và thay thế luật thuế kế thừa bằng luật thuế tài sản vì tình trạng người Thụy Điển giàu có đi ra nước ngoài để tránh phải đóng thuế kế thừa quá cao.

Trong kinh tế học người ta đều biết đến đường cong Laffer, hàm ý rằng nếu thu thuế 100% lãi thì không ai chịu làm gì để Nhà nước thu hết và mức thu thực tế là mức thu thấp tương đối phù hợp với điều kiện cụ thể của từng nước.

Như vậy, hiệu lực của pháp luật phụ thuộc vào sự tôn trọng cân bằng lợi ích của chủ thể thực thi pháp luật, và có tính đến ở mức độ nhất định sức mạnh của thói quen (như uống rượu không thể cấm tuyệt đối hay khả năng hạn chế hút thuốc lá ở những nơi công cộng). Ví dụ như thuế suất cho thuế thu nhập cá nhân và doanh nghiệp phải thấp ở mức hợp lý để tạo sự đồng thuận nhất định của các chủ thể là doanh nghiệp và cá nhân.

Các chế tài nghiêm minh và những biện pháp kiểm soát chặt chẽ việc thực thi cũng là điều kiện quan trọng ảnh hưởng tới hiệu lực của pháp luật. Ví dụ, để ngăn chặn các hành vi trốn thuế thì điều kiện tiền đề là kiểm soát được thu nhập, giảm đến mức thấp nhất giao dịch tiền mặt, không qua sự kiểm soát của các cơ quan Nhà nước. Việc thực hiện luật pháp cũng phải có sự phối hợp đồng bộ của các cơ quan Nhà nước liên quan. Ví dụ việc thực hiện Luật về Sở hữu trí tuệ, Luật về Bảo vệ môi trường đòi hỏi sự hợp tác của các chủ thể có liên quan trong xã hội trong khi cơ quan Nhà nước phải có những điều kiện tối thiểu để thực hiện (như phương tiện phân tích mức độ ô nhiễm, năng lực thanh tra v.v.)

Ở Việt Nam có khá nhiều ví dụ về những sáng kiến luật pháp không hợp lý và không khả thi đã phải ngừng ban hành hay bãi bỏ. Chính phủ tháng 4 năm 2012 đã phải ngừng ban hành phí hạn chế phương tiện giao thông cá nhân của Bộ Giao thông-Vận tải¹ do người dân không thể chấp nhận phí này khi họ phải trả tiền mà không sử dụng một dịch vụ nào của Nhà nước. Mới đây, ngày 31-8, Thứ trưởng Bộ NN&PTNT Diệp Kỉnh Tần cho biết vừa quyết định dừng hiệu lực thi hành thông tư 33 (có yêu cầu bán thịt trong 8 tiếng) và thông tư 34 (yêu cầu trứng bán lẻ phải qua khử trùng, đóng gói, có nhãn mác), trước khi cả 2 thông tư có hiệu lực vào ngày 3-9 do các quy định đó không thể thực hiện và kiểm chứng được trong thực tế.²

Đánh giá hiệu quả thực thi

Người ta thường xét một số các điều kiện, tiền đề cần thiết để thực thi pháp luật và để đo lường người ta có thể sử dụng các tiêu chí định tính và định lượng.

Các điều kiện cần thiết là:

Sự hợp lý và đầy đủ của các quy định pháp luật; thí dụ như luật bảo vệ môi trường đòi hỏi các quy định cần thiết, hệ thống đo đạc, giám sát, các chế tài đủ mạnh để răn đe v.v.

Các điều kiện vật chất và tinh thần cần thiết để thực thi pháp luật. Kinh nghiệm cho thấy trong tình trạng bần cùng và đói khổ quá mức, pháp luật sẽ khó được thực thi (lũ lụt, thiên tai, thiếu đói v.v.)

Ý thức của người dân về thực thi pháp luật, sự am hiểu cần thiết để thi hành pháp luật (như Luật Giao thông), đồng thời chế tài phải đủ mạnh để răn đe họ đừng vi phạm pháp luật. Nếu sự răn đe quá yếu hay chế tài có thể mua bán được thì hiệu lực thi hành pháp luật sẽ rất thấp. Ví dụ như thực tế thi hành pháp luật về giao thông hiện nay ở Việt Nam cho thấy mặc dù đã tăng số lượng cảnh sát lên mức rất cao so với thế giới, đồng thời chức vụ cảnh sát trực tiếp thực hiện tác nghiệp hằng ngày cũng cao (trung tá), nhưng hiệu lực thi hành luật giao thông ít có tiến bộ.

Chí phí về thời gian và tiền bạc để thực thi pháp luật như thời gian và chi phí để đăng ký kinh doanh, thời gian để thực hiện phá sản doanh nghiệp, tỷ lệ hợp đồng được thực hiện v.v. Ngoài ra, người ta còn ghi nhận những chi phí ngoài pháp luật mà các doanh nghiệp phải trả khi xuất khẩu, nhập khẩu v.v.

Đánh giá hiệu lực thực thi pháp luật ở Việt Nam và các chi phí về thời gian và tiền bạc mà doanh nghiệp phải trả, Báo cáo Môi trường Kinh doanh của Ngân hàng Thế giới đã sử dụng một số tiêu chí cụ thể. Ví dụ: hoạt động khởi nghiệp theo Luật Doanh nghiệp cần 9 thủ tục ( xin đăng ký kinh doanh, đăng ký mã số thuế) mất 14 ngày, làm dấu của doanh nghiệp tại cơ quan công an địa phương mất 6 ngày, đăng ký dấu tại cơ quan công an mất 4 ngày, mở tài khoản tại ngân hàng 1 ngày, đăng báo 5 ngày, mua hóa đơn tại Cục thuế 14 ngày, đăng ký lao động tại cơ quan về lao động 1 ngày, đăng ký bảo hiểm xã hội (có thể làm đồng thời với đăng ký lao động, đăng ký công đoàn, tổng cộng mất 44 ngày và tốn 12,1% thu nhập bình quân đầu người. Song, xét về nhiều mặt khác, số thủ tục, chứng từ yêu cầu vẫn còn nhiều, thời hạn để giải tỏa hàng hóa còn lớn, như minh họa trong các biều đồ kèm theo.

Việc đánh giá hệ thống pháp lý chỉ dựa trên hệ thống các văn bản pháp quy được ban hành mà không tính đến hiệu lực thi hành sẽ dẫn đến kết quả sai lệch. Điển hình như báo cáo về môi trường kinh doanh tại Việt Nam của Ngân hàng Thế giới năm 2011 chỉ dựa vào nhận xét của các hãng luật và hoàn toàn không xét đến hiệu quả thi hành các văn bản pháp luật, qua đó đã xếp hạng Việt Nam tăng tới 10 bậc so với năm 2010. Đánh giá này đã gây ngạc nhiên đến mức phản cảm trong giới chuyên gia và doanh nghiệp Việt Nam.

—

Tài liệu tham khảo

European Commission, Background Note on Public Adminsitration Reform and Anti-Corruption, Brussels, 24.11.2008

ADB, Annual Report on the 2011 Country Performance Assessment Exercise., April 2012.

World Bank Doing Business Report 2010

—

¹ http://www.giaothongvantai.com.vn/chinh-tri-xa-hoi/xa-hoi/201204/Chua-thu-phi-han-che-phuong-tien-ca-nhan-trong-nam-nay-35419/

² http://www.tienphong.vn/tags/index.html?tags= +b%C3%A1n+th%E1%BB%8Bt