Chính sách nào cho đại học tư phi lợi nhuận?

Sau khi Luật Giáo dục ra đời năm 2005, hệ thống các trường ngoài công lập thu lại chỉ còn hai loại hình là trường tư thục và trường có vốn đầu tư nước ngoài. Hình thức trường bán công và dân lập bị xóa bỏ. Từ đó đến nay, khái niệm về trường tư phi lợi nhuận và vì lợi nhuận dường như bị “bỏ ngỏ” và chỉ nóng lên trong thời gian gần đây.

Khái niệm “đại học phi lợi nhuận” đã được nhắc đến nhiều lần trong hơn 20 năm trở lại đây – kể từ khi đại học ngoài công lập đầu tiên ra đời năm 1989. Nhưng phải đến năm 2012 khi Luật Giáo dục đại học (GDĐH) ra đời, khái niệm “phi lợi nhuận” mới được “thiết chế hoá” và định nghĩa cụ thể lần đầu tiên. Mục 7 điều 4 của Luật GDĐH 2012 giải thích rằng: Cơ sở giáo dục đại học tư thục và cơ sở giáo dục đại học có vốn đầu tư nước ngoài hoạt động không lợi nhuận là cơ sở giáo dục đại học mà phần lợi nhuận tích lũy hằng năm là tài sản chung không chia, để tái đầu tư phát triển cơ sở giáo dục đại học, các cổ đông hoặc các thành viên góp vốn không hưởng lợi tức hoặc hưởng lợi tức hằng năm không vượt quá lãi suất trái phiếu Chính phủ.

Tuy nhiên, cách giải thích này vẫn chưa giải quyết được điểm mấu chốt trong tranh luận liên quan đến quyền sở hữu và việc cho phép kinh doanh tạo lợi nhuận cho nhà đầu tư trong giáo dục đại học. Cụ thể là:

• Điều 20 luật Giáo dục 2005 và khoản 3 điều 11 của Luật GDĐH 2012 đều cấm lợi dụng các hoạt động giáo dục vì mục đích vụ lợi. Trong khi đó, Quy chế Đại học tư thục (ĐHTT) cho phép chia cổ tức và tổ chức trường đại học giống như một công ty cổ phần. Hoạt động của trường đều nhằm tìm kiếm lợi nhuận để làm lợi cho các nhà đầu tư.

• Quyết định 61/2009/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế ĐHTT quy định “Tài sản là vốn góp được công nhận sở hữu tư nhân. Tài sản tăng thêm thuộc sở hữu chung của trường”. Tài sản tăng thêm thuộc sở hữu chung của nhà trường và do Hội đồng quản trị (HĐQT) quản lý. HĐQT lại bao gồm cả những cá nhân không góp vốn ban đầu. Chính sách này thể hiện hai mâu thuẫn. Một là các nhà đầu tư đầu tư vào các hoạt động gây lời nhưng lại không được hưởng lợi nhuận – mâu thuẫn trực tiếp với động lực đầu tư. Hai là những người không đóng góp gì lại có quyền quản lý điều hành phần tài sản chung của trường.

Những mâu thuẫn trong các quy định này khiến cho tình trạng quản lý khó khăn. Hệ quả là đúng như nhận định tại Báo cáo của Hiệp hội các Trường ĐH-CĐ ngoài công lập tại Hội nghị Đánh giá 20 năm Phát triển Mô hình giáo dục đại học ngoài công lập ở Việt Nam 1993 – 2013, các trường đều tự nhận là trường tư phi lợi nhuận trong khi phần lớn đều hoạt động vì lợi nhuận.

Vậy làm thế nào để có thể xây dựng một cơ chế chính sách hợp lý, và giải quyết được những mâu thuẫn nêu trên. Phần tiếp theo của bài viết này sẽ điểm qua chính sách đối với các tổ chức phi lợi nhuận, trong đó bao gồm các trường tư phi lợi nhuận của Mỹ – quốc gia được đánh giá là có hệ thống pháp quy hoàn chỉnh nhất trong việc phân biệt giữa các tổ chức phi lợi nhuận và vì lợi nhuận; từ đó, rút ra những kinh nghiệm có thể áp dụng cho Việt Nam.

Phân định ranh giới phi lợi nhuận và vì lợi nhuận tại Mỹ

Trường đại học tư đầu tiên của Mỹ là trường Harvard, thành lập năm 1636. Cho đến nay, nước Mỹ có 1.600 trường đại học, cao đẳng tư phi lợi nhuận, chiếm 36% tổng số trường đại học và cao đẳng cộng đồng trên cả nước, so với tỉ lệ của trường tư vì lợi nhuận là 27%. Số sinh viên nhập học ở các trường phi lợi nhuận là 3,4 triệu.

Các trường tư phi lợi nhuận được xếp cùng trong hệ thống các tổ chức phi lợi nhuận, thường được gọi là các tổ chức 503 (c) theo điều khoản 503 (c) của Quy định về Mã số thu nhâp (Internal Revenue Code). Đây là điều khoản quan trọng của đạo luật bởi nó quy định những điều mà các trường phi lợi nhuận được phép và không được phép làm.

Điều 503 (c) ra đời bắt nguồn từ Luật Thuế quan (Tariff Act) 1894, quy định việc miễn thuế cho các pháp nhân tổ chức hoạt động hoàn toàn vì mục đích từ thiện, tôn giáo hay giáo dục bởi các lợi ích mà các tổ chức này mang đến cho xã hội. Quốc hội Mỹ sau đó đã tái khẳng định quan điểm này ở Luật về Thu nhập (Revenue Act) năm 1938.
 
Để được công nhận là một tổ chức phi lợi nhuận, các trường tư phải đạt được các yêu cầu liên quan đến bảy nội dung về tổ chức, vận hành, sử dụng lợi nhuận, vận động hành lang, vận động chính trị, lợi ích công và chính sách công:

Về mặt tổ chức, các tổ chức này phải được thành lập vì một trong số các mục đích sau: làm từ thiện, tôn giáo, giáo dục, khoa học, văn học, hỗ trợ cho an toàn cộng đồng, thúc đẩy tinh thần thể thao cạnh tranh chuyên nghiệp hoặc không chuyên, và việc chống lại hành hung trẻ em và động vật.

Về mặt vận hành, trường tư phi lợi nhuận được phép tiến hành các hoạt động tạo lợi nhuận tuy nhiên những hoạt động này không thể trở thành các hoạt động chính của tổ chức và sẽ phải chịu thuế. Nếu như bị phát hiện các hoạt động kinh doanh vì lợi nhuận nhiều hơn các hoạt động phi lợi nhuận, tổ chức phi lợi nhuận này có thể bị tước đi sự công nhận là tổ chức phi lợi nhuận. Do đó, để không làm ảnh hưởng đến pháp nhân phi lợi nhuận của tổ chức mẹ, các tổ chức này thường sẽ thành lập những pháp nhân vì lợi nhuận, chịu thuế, và trực thuộc tổ chức mẹ phi lợi nhuận.

Cách sử dụng lợi nhuận được coi là sự phân định cơ bản giữa tổ chức phi lợi nhuận và vì lợi nhuận. Các trường tư phi lợi nhuận là các cơ sở giáo dục hoạt động không vì mục đích làm giàu cho các cá nhân; tài sản của trường phải được dành cho các mục đích từ thiện mãi mãi, và thu nhập ròng không được phép chuyển lại cho chủ sở hữu hay chia cho các cổ đông dưới hình thức cổ tức. Các trường tư vì lợi nhuận không có những đặc tính kể trên. Thay vào đó, mục đích cuối cùng của các trường là làm lợi cho các cổ đông hoặc chủ sở hữu của trường.

Hai quy định tiếp theo là các trường tư phi lợi nhuận phải hạn chế các hoạt động vận động hành lang cho nhóm lợi ích (lobbying) và tuyệt đối không tham gia vào các chiến dịch vận động tranh cử cho đảng phải chính trị.

Các tổ chức phi lợi nhuận phải hoạt động vì lợi ích của cộng đồng số đông, không phải vì lợi ích của cá nhân. Những người được hưởng lợi từ các hoạt động của tổ chức phải là số đông.

Cuối cùng, các hoạt động của trường không được vi phạm hay ảnh hưởng đến nguyên tắc cơ bản của chính sách công liên quan đến quyền lợi của số đông cộng đồng.

Bài học cho Việt Nam

Như vậy, việc vận hành một trường tư phi lợi nhuận của Mỹ không chỉ nằm ở một vài dòng định nghĩa được ghi trên Luật mà có một loạt các tiêu chuẩn liên quan đến tổ chức và hoạt động. Việt Nam tuy đã đưa ra được một định nghĩa về trường tư phi lợi nhuận dựa trên việc sử dụng thu nhập ròng nhưng chưa có các chính sách và quy định đảm bảo việc thực hiện quy định của các trường tự nhận là phi lợi nhuận. Dựa vào kinh nghiệm của hệ thống chính sách Mỹ, tác giả cho rằng Việt Nam có thể đưa ra những khuyến nghị về chính sách để phân biệt đại học vì lợi nhuận và không vì lợi nhuận cũng như các chính sách khuyến khích, ưu đãi đại học không vì lợi nhuận như sau:

• Công nhận sự tồn tại của các trường tư vì lợi nhuận và các trường tư phi lợi nhuận là một phần tất yếu của quá trình mở rộng đại học ra ngoài khu vực công.

• Ban hành quy định và chuẩn mực để phân biệt hai loại hình trường tư phi lợi nhuận với các trường vì lợi nhuận.

• Các trường tư phi lợi nhuận được Nhà nước công nhận hoặc bị Nhà nước tước đi pháp nhân phi lợi nhuận nếu không duy trì được tính phi lợi nhuận. Để giúp đỡ quá trình giám sát này, Nhà nước cần có quy định yêu cầu minh bạch tài chính và kiểm toán đối với các trường. Yêu cầu kiểm toán sẽ giúp Nhà nước quản lý việc lợi nhuận được sử dụng cho mục đích chung thay vì phân chia lại cho các nhà đầu tư hay chủ sở hữu.

Bên cạnh đó, Nhà nước cần có những chính sách khuyến khích sự phát triển của các trường tư phi lợi nhuận:

• Miễn thuế thu nhập và thuế đất cho các trường tư phi lợi nhuận.

• Có những hỗ trợ về mặt tài chính hoặc giúp đỡ về nguồn lực cho các trường phi lợi nhuận đang đào tạo các ngành giúp bổ sung nguồn nhân lực cho nền kinh tế.

• Khuyến khích các trường, nếu có ý tưởng và nguồn lực, có thể tham gia thực hiện các hoat động sinh lời theo mô hình pháp nhân mẹ – nhánh con như ví dụ nêu trên.

• Khuyến khích việc hiến tặng của cá nhân cho các trường bằng cách miễn giảm thuế cho phần thu nhập sau khi hiến tặng.

 —