Thiết kế hệ thống quản trị đại học ở Việt Nam: Mô hình nào cho tự chủ ?

Theo nhận định của các nhà nghiên cứu thì con đường tự chủ của các đại học Việt Nam còn gập ghềnh bởi một số nguyên nhân. Nhưng có lẽ trở ngại lớn nhất nằm ở thiết kế của mô hình: những thiết chế đặt ra không đủ để tạo không gian cho hội đồng trường (HĐT) có thể hoạt động. Nói cách khác, mô hình hình thành theo Luật Giáo dục đại học (GDĐH) không phản ánh thực tế cơ chế, cách thức vận hành trong cơ sở giáo dục (CSGD).

Học viện nông nghiệp là một trong những trường đầu tiên thí điểm tự chủ đại học. Nguồn ảnh: tainguyenmoitruong.

Khi nói về mô hình quản trị¹ là nói đến các đối tượng tham gia vào hệ thống, chức năng, cơ cấu và mối quan hệ giữa các đối tượng này, cơ chế cũng như cách thức các bên tương tác với nhau đảm bảo các nguyên tắc đã định. Toàn bộ thiết kế đòi hỏi tính chặt chẽ, sự liên kết cao mới có thể vận hành suôn sẻ và hiệu quả. Nếu một mô hình mà thiết kế khuyết thiếu, sự ràng buộc giữa các bên lỏng lẻo, hoặc các nguyên tắc đề ra mang tính cưỡng ép, nó sẽ không thể hoạt động, không đem lại kết quả kỳ vọng, hoặc biến tướng trở nên méo mó.

Mô hình quản trị đại học cấp hệ thống ở phương Tây

Trước khi phân tích cụ thể về quản trị đại học của Việt Nam, xin điểm qua về nhiệm vụ của mô hình quản trị đại học phổ quát và nhiệm vụ của HĐT của các trường đại học phương Tây – mô hình mà chúng ta đang cố gắng học hỏi.

Một cách khái quát, mô hình quản trị đại học ở các nước có hệ thống giáo dục đại học phát triển (châu Âu, Mỹ, Úc) có cấu trúc như sau:

– Cơ cấu tổ chức nội bộ nhà trường: có ba tổ chức chính gồm Ban giám hiệu (BGH), Hội đồng Khoa học (HĐKH) và HĐT (xem Hình 1). Ngoài ra, còn có các ủy ban tư vấn, các tổ chức đoàn, hội. Ban giám hiệu có chức năng điều hành, quản lý, và vận hành toàn bộ hoạt động của trường đại học, bao gồm giảng dạy, nghiên cứu khoa học và các mảng dịch vụ khác. BGH chịu trách nhiệm về mọi hoạt động hằng ngày trong trường đại học, đồng thời hiện thực hóa sứ mệnh, mục tiêu chiến lược do HĐT đặt ra. Trong quá trình này, BGH được hỗ trợ, tư vấn về các vấn đề học thuật bởi Hội đồng Khoa học, và các ủy ban tư vấn về các vấn đề khác nhau. Toàn bộ hoạt động của BGH được giám sát bởi tổ chức quản trị là HĐT. HĐT về cơ bản có nhiệm vụ ra quyết sách và quyết định phê chuẩn sứ mạng, mục tiêu và tầm nhìn chiến lược, kế hoạch dài hạn và kế hoạch hoạt động năm, ngân sách, giám sát hệ thống đảm bảo chất lượng (ĐBCL), và bổ nhiệm hiệu trưởng (Huisman, 2006), gây quỹ, giám sát kết quả, hiệu quả và hiệu suất hoạt động của trường.

Hình 1: Mô hình hệ thống quản trị đại học ở phương Tây.

– Ngoài phạm vi nhà trường, cơ sở giáo dục đại học phải báo cáo với nhà nước, cụ thể HĐT có trách nhiệm giải trình với cơ quan quản lý nhà nước được giao phụ trách, quản lý GDĐH. Tuy nhiên thông thường cơ chế kiểm soát chất lượng và trách nhiệm giải trình được thực hiện qua một tổ chức đệm, thường là cơ quan đảm bảo chất lượng và/hoặc đơn vị kiểm định chất lượng (Hình 1).

Sở dĩ mô hình quản trị được thiết kế nhiều tầng lớp với sự tham gia của nhiều tổ chức trong và ngoài nhà trường như vậy là để tạo cơ chế cho phép sự giám sát lẫn nhau giữa các bên.

Hiện trạng mô hình quản trị trong giáo dục ĐH Việt Nam

Mặc dù không có tài liệu nào nêu rõ mô hình quản trị đại học của Việt Nam, tuy nhiên từ các quy định, điều khoản trong Luật GDĐH sửa đổi 2018 và Luật GDĐH 2012 có thể phác họa như sau:

Trong phạm vi cơ sở giáo dục, các trường đại học của Việt Nam có đủ các yếu tố, cấu trúc tương tự như mô hình quản trị cấp trường của nước ngoài với ba tổ chức quản lý, quản trị: Ban Giám hiệu, Hội đồng Khoa học, và Hội đồng Trường. Luật quy định chi tiết nhiệm vụ của HĐT, thành phần cơ cấu, việc bầu và vai trò của chủ tịch HĐT, cũng như nguyên tắc làm việc của HĐT ở các trường đại học công lập ở Việt Nam khá tương đồng với tổ chức này ở các trường đại học nước ngoài. Theo Luật, đây cũng là tổ chức đại diện cho trường đại học thực hiện trách nhiệm giải trình với cơ quan quản lý nhà nước và xã hội. Có thể thấy mô hình này đầy đủ để vận hành trơn tru một cơ sở giáo dục đại học mà không cần một tổ chức nào khác nữa. Tuy nhiên trên thực tế nó dường như không hoạt động như kỳ vọng, mặc dù đã có rất nhiều nỗ lực điều chỉnh các quy định liên quan từ Luật Giáo dục 2005, tới Luật GDĐH 2012 và Luật sửa đổi 2018.

Các quy định về HĐT bắt đầu xuất hiện trong Luật từ Luật Giáo dục 2005, tuy nhiên việc thành lập HĐT là chưa bắt buộc. Đến Luật GDĐH 2012, HĐT là một tổ chức cấu thành trường đại học với các quy định chung chung, khá sơ sài, chủ yếu nhấn mạnh vai trò quyết định của HĐT đối với cơ cấu tổ chức và chiến lược phát triển của nhà trường, tuy nhiên quyền quyết định đối với tài chính và tài sản bị rút lại so với Luật 2005. Kể từ sau Luật 2012, phần lớn các trường vẫn chưa thành lập HĐT bởi đều lúng túng với mô hình mới.

Phải tới Luật GDĐH sửa đổi năm 2018 mới có bước tiến lớn nhằm trao quyền tự chủ cho đại học, theo đó các quy định về nhiệm vụ của HĐT mở rộng và cụ thể hơn rất nhiều với 10 đầu mục, gấp đôi so với Luật 2012. Việc quy định rõ ràng hơn về cả nhiệm vụ, thành phần hội đồng, việc bố trí nhân sự cho vị trí chủ tịch HĐT được cho là nhằm để giúp tổ chức này thực sự có thể hoạt động. Đến nay nhiều trường đại học top đầu đã xây dựng đề án thành lập HĐT và thành lập tổ chức này để thực thi Luật.

Như phân tích ở trên, theo luật, so với mô hình ở đại học phương Tây, HĐT có đầy đủ mô tả chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm của một tổ chức lãnh đạo có quyền lực và trách nhiệm cao nhất. Điều khác biệt là ở Việt Nam, đây không phải là tổ chức lãnh đạo trong nhà trường. Theo Luật Giáo dục 2019, “tổ chức Đảng Cộng sản Việt Nam trong nhà trường lãnh đạo nhà trường và hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”. Theo Luật GDĐH 2012, “tổ chức Đảng Cộng sản Việt Nam trong cơ sở giáo dục đại học được thành lập và hoạt động theo quy định của Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam, trong khuôn khổ Hiến pháp, pháp luật” như là một trong những tổ chức chính trị, đoàn thể, xã hội trong cơ sở giáo dục đại học (CSGDĐH). Tuy vậy, toàn bộ Chương 2 Mục 1 (Luật GDĐH 2012) về cơ cấu tổ chức của cơ sở giáo dục và Luật sửa đổi 2018 không có một nội dung nào liên quan đến tổ chức Đảng trong nhà trường, vì vậy không phản ánh vai trò của tổ chức này tham gia vào quá trình vận hành, điều hành, quản lý, quản trị nhà trường. Trên thực tế tổ chức Đảng lãnh đạo toàn diện, giữ vai trò quyết định trong tất cả các quyết sách về nhân sự chủ chốt  phê chuẩn định hướng phát triển chiến lược về đào tạo, nghiên cứu tài chính và tài sản giám sát hoạt động của BGH và các đảng viên. Do phần lớn các vị trí lãnh đạo và quản lý cấp trung trở lên đều là đảng viên, thực chất tổ chức Đảng giám sát toàn bộ hoạt động quản lý, vận hành của nhà trường không khác một tổ chức quản trị. Đến đây chúng ta có thể thấy hai tổ chức HĐT và tổ chức Đảng mang bóng dáng của nhau trong trường đại học, dẫn tới những lúng túng khi triển khai, thực thi luật, làm bế tắc tiến trình tự chủ. Đây có thể là kẽ hở cho những thực hành không lành mạnh đối với tự chủ đại học, chẳng hạn cơ quan chủ quản của một đại học dựa vào cơ chế và tổ chức chính trị để kiềm chế quyền tự chủ của CSGDĐH. Nếu không giải quyết được vấn đề này, việc tồn tại của HĐT mãi chỉ là hình thức, không đem lại hiệu quả kỳ vọng.

Để HĐT có thể hoạt động và thực sự tạo cơ chế cho tự chủ, cần phải làm rõ sự phân vai phân nhiệm, mối quan hệ giữa ba tổ chức quản trị (HĐT), quản lý (Ban giám hiệu – BGH) và tổ chức chính trị (Đảng ủy), và trong mô hình hệ thống quản trị đại học cấp trường khẳng định rõ tổ chức Đảng nằm ở đâu, có những lựa chọn nào sao cho phù hợp với tiến trình tự chủ của trường đại học. Và bất kể sử dụng mô hình nào, điều tối quan trọng là luật hóa để đảm bảo ‘khoảng không’ thỏa đáng dành cho tự chủ và bảo vệ những người dám tự chủ.

Lựa chọn nào: “Đơn viện” hay “lưỡng viện”?

1. Mô hình ‘đơn viện’

Với lựa chọn này, quản trị trong CSGDĐH sẽ có ba cấp, trong đó BGH là tổ chức quản lý, vận hành nhà trường và phải báo cáo với HĐT. HĐT có trách nhiệm giám sát BGH và báo cáo Đảng ủy. Với mô hình như vậy, phạm vi quản lý, quản trị của các tổ chức này không phân chia theo mảng, lĩnh vực mà mỗi cấp đều quản lý, quản trị, lãnh đạo toàn diện (Hình 2). Theo mô hình này, Đảng ủy giám sát HĐT, và HĐT giám sát BGH, và như vậy, Đảng ủy là tổ chức chịu trách nhiệm cao nhất về trách nhiệm giải trình. Đây là một dấu hỏi lớn bởi nó hàm ý rằng Đảng ủy sẽ phải có trách nhiệm giải trình với các cơ quan chức năng và xã hội.

Hình 2: Mô hình quản trị ‘đơn viện’
 

2. Mô hình ‘lưỡng viện’

Mô hình này duy trì song song hai tổ chức quản trị – lãnh đạo đồng thời cùng giám sát BGH, chia sẻ trách nhiệm giải trình đối với các cơ quan quản lý cấp trên và với xã hội. Mô hình này đòi hỏi việc phân công, phân vai rành mạch giữa HĐT và Đảng ủy theo đặc thù bản chất của hai tổ chức này. Một lựa chọn có thể là:  với tư cách tổ chức chính trị, Đảng ủy lãnh đạo, chỉ đạo, ra quyết nghị về đường lối phát triển, hệ tư tưởng, sứ mệnh của trường đại học; với đặc thù của một tổ chức cấu thành từ nhiều bên liên quan bao gồm sinh viên và doanh nhân, HĐT chịu trách nhiệm về chất lượng chuyên môn, hiệu quả và hiệu suất hoạt động. Để thực hiện nhiệm vụ, HĐT cần được trao quyền quyết định về nhân sự, tài chính, chủ trương đầu tư, phát triển nghiên cứu khoa học và đào tạo, qua đó chịu trách nhiệm với cơ quan quản lý nhà nước (Bộ GD&ĐT) thông qua cơ chế kiểm định, đồng thời giám sát BGH về những mặt này.

Việc quản lý, giám sát, xử lý của hai tổ chức này sẽ được phân luồng, theo đó nếu hiệu trưởng có sai phạm trong phạm vi giám sát của HĐT như nhân sự, tài chính, đảm bảo chất lượng, ảnh hưởng tới hiệu quả và hiệu suất hoạt động của nhà trường, thì việc xử lý là của HĐT mà Đảng ủy không được can thiệp. Tương tự, nếu là sai phạm về tư tưởng, đường lối, chủ trương chính trị thì BGH sẽ chịu xử lý của Đảng ủy.

Hình 3: Mô hình quản trị ‘lưỡng viện’

Để có thể thực hiện giám sát hiệu quả đòi hỏi các vị trí lãnh đạo, quản lý cao nhất của ba tổ chức này phải tách biệt về nhân sự. Việc kiêm nhiệm hai hoặc cả ba vị trí có thể giúp tập trung quyền lực tối đa, nhưng sẽ dẫn đến rủi ro không chỉ của nhà trường mà của chính cá nhân nhân sự lãnh đạo.

Một cách máy móc thì có hai phương án như trên. Tuy nhiên trên thực tế chúng ta có thể có phương án thứ ba: HĐT là tổ chức mang tính biểu tượng. Sở dĩ HĐT có thể chỉ mang ý nghĩa biểu tượng vì không có thực quyền nhưng lại là tổ chức được quy định chịu trách nhiệm giải trình. Lựa chọn này về bản chất giống với mô hình ‘đơn viện’, ngoại trừ việc không có tổ chức nắm thực quyền đồng thời chịu trách nhiệm giải trình với xã hội, do vậy là sự thất bại của thiết chế quản trị cấp hệ thống.

Thực quyền sẽ nằm trong tay Đảng ủy và BGH. Nếu Bí thư kiêm hiệu trưởng thì tập trung quyền lực và vô hiệu hóa cơ chế giám sát nội bộ, nhưng tự chủ lại có thể được đẩy lên mức rất cao. Đây chính là lỗi thiết kế nghiêm trọng nhất: ‘tự chủ cao thiếu giám sát’. Lỗ hổng này vừa rủi ro cho nhân sự kiêm nhiệm cả hai vị trí vì nó có thể bị lợi dụng trước những sức ép từ bên ngoài nhà trường hoặc từ cơ quan chủ quản, vừa rủi ro cho những bên thụ hưởng trực tiếp như người học, phụ huynh, các đối tác của cơ sở giáo dục, và xã hội, vừa rủi ro cho chính cơ chế tự chủ vì nó có thể bị can thiệp bất cứ lúc nào. Còn nếu hiệu trưởng không kiêm nhiệm Bí thư thì tự chủ là trong khuôn khổ chính trị, tổ chức đảng cho phép đến đâu, hiệu trưởng được tự chủ đến đó.

Có thể nói đây là lỗi thiết kế nghiêm trọng của những sắp xếp hiện tại.

Đến đây, cần phải quay trở lại xem xét cơ sở và bối cảnh của việc đưa HĐT vào cơ cấu tổ chức của nhà trường. Câu chuyện tự chủ đại học bắt đầu được đặt ra và thảo luận từ cuối những năm 1990 như một trong những giải pháp cởi trói để thúc đẩy giáo dục đại học phát triển.

Tiền đề của nó là nhận định rằng mô hình tổ chức của hệ thống GDĐH cũ đã không đem lại tự chủ cho các CSGD. HĐT được xem là giải pháp về cơ chế để tạo ra tự chủ. Xin lưu ý rằng HĐT được thiết kế là tổ chức quản trị ở các nước phương Tây, nơi không có tổ chức chính trị giữ vai trò lãnh đạo và giám sát. Vốn dĩ các trường đại học là các ‘tháp ngà’, chính phủ không giám sát được nên sử dụng cơ chế HĐT để yêu cầu trách nhiệm giải trình từ các trường đại học. Bối cảnh của chúng ta hoàn toàn không giống như vậy. Chúng ta quản lý tập trung, kiểm soát chặt chẽ, bởi cả Chính phủ lẫn tổ chức Đảng. Thực chất, vai trò của tổ chức Đảng khá giống với HĐT ở phương Tây. Như nhận định của UNESCO về mô hình tương tự ở Trung Quốc, đây chính là tổ chức quản trị của trường đại học công lập ở Trung Quốc.

Thay lời kết

Chuyển đổi từ kiểm soát tập trung sang phân cấp, phân quyền, vấn đề cốt lõi là sự sẵn sàng ‘thả lỏng, nới lỏng’ chứ không hoàn toàn chỉ là vấn đề về mô hình và cơ chế. Tự chủ cho đại học, dù có định nghĩa như thế nào và quy định ở đâu, thành công hay không cũng không nằm ở mô hình hay cơ chế, mà cốt ở việc chúng ta có thực sự muốn nó tồn tại và sẵn sàng để ‘nhả’. Bản chất của tự chủ là quyền ra quyết định của BGH đối với các hoạt động của nhà trường, chỉ là ai sẽ cho họ cái quyền này, ở mảng nào, đến mức độ nào, và ai có thể đảm bảo cho họ một hành lang an toàn để tự chủ. Tất cả cần phải văn bản hóa, dưới dạng này hay dạng khác. Việc các văn bản pháp quy khiên cưỡng, không phản ánh đầy đủ vai trò thực chất của tất cả các tổ chức tham gia vào quá trình quản trị trên thực tiễn đều sẽ khiến mô hình méo mó. Cần phải tạo hành lang pháp lý để các trường, các hiệu trưởng dám tự chủ và có thể ngẩng cao đầu tự chủ theo pháp luật, được pháp luật bảo vệ, chứ không phải ‘vừa tự chủ, vừa cúi đầu’ trước các áp lực vô hình như cơ quan chủ quản hay ‘tự chủ ràng buộc’ với các hình thức, cơ chế chủ quản. □

———

Chú thích:

¹ Nghiên cứu về quản trị đại học thường chia thành hai cấp: cấp trường và cấp hệ thống. Nếu như mô hình quản trị đại học cấp trường bàn về mối quan hệ giữa các tổ chức, đơn vị quản lý điều hành trong nội bộ một cơ sở giáo dục đại học thì mô hình quản trị cấp hệ thống lại bàn về tổ chức và mối quan hệ giữa chính phủ và các trường đại học. Trong phạm vi bài viết này, người viết chủ yếu thảo luận thiết kế hệ thống quản trị quản trị đại học tổng thể, bao hàm cả cấp hệ thống và cấp cơ sở. Những thực hành quản trị đại học cụ thể không được bàn trong bài viết này.

Tài liệu tham khảo

Huisman, J. (2006). Conduct of governing bodies. Paper presented at the Governing bodies of higher education institutions: Roles and responsibilities, Paris.

Sabapathy, P. (2006). Different Models – Same Problems. Paper presented at the Governing bodies of higher education institutions: Roles and responsibilities, Paris.

Walters, C. (2006). Governing bodies of higher education institutions: Roles and responsibilities http://www.oecd.org/edu/imhe/37378292.pdf

Unesco, “Governance reforms in higher education: a study of China” của UNESCO, năm 2014. Nguồn: https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000231858