Vận động chính sách đằng sau sự thành lập NAFOSTED
Dù được coi là sự hiển nhiên cần thiết với việc làm nghiên cứu nhưng không dễ dàng để cụm từ “cơ chế quỹ” được chấp nhận trong môi trường quản lý khoa học Việt Nam, ở thời điểm hơn 20 năm trước.
Đây là một nỗ lực vận động chính sách và nỗ lực vận dụng một cách khéo léo vào thực tế Việt Nam. Khi đó, việc đầu tư cho khoa học vẫn còn nằm trong vòng quay chung của nền kinh tế kế hoạch hóa. Vì vậy, nhà khoa học muốn triển khai các đề tài, dự án, dù quy mô lớn hay nhỏ cũng phải lập kế hoạch với thuyết minh, dự toán, kế hoạch thực hiện, dự kiến sản phẩm… theo năm ngân sách như các dự án xây dựng cơ bản. Điều quan trọng là kế hoạch này phải được các cấp có thẩm quyền phê duyệt từ năm trước để có mặt trong dự toán ngân sách năm sau. Do các khoản chi từ ngân sách nhà nước đều được bố trí theo kế hoạch đã được duyệt từ trước nên không thể có nguồn kinh phí bổ sung kịp thời, ngay cả với nhiệm vụ nghiên cứu phát sinh. Điểm sáng đã bắt đầu le lói trong Luật KH&CN năm 2000, qua Điều 39 quy định về Quỹ phát triển KH&CN Quốc gia, một tổ chức sự nghiệp có nhiệm vụ tài trợ cho nghiên cứu cơ bản, nhiệm vụ KH&CN đột xuất… và quan trọng hơn là nguồn kinh phí của quỹ này là “vốn được cấp một lần ban đầu, vốn bổ sung được cấp tiếp hằng năm từ ngân sách nhà nước dành cho phát triển KH&CN…”. Dẫu những cam kết đổi mới về đầu tư cho khoa học với cơ chế quỹ và sự hình thành của NAFOSTED đã có trong luật nhưng mới tồn tại về mặt nguyên tắc và cần rất nhiều công đoạn cần thiết khác để trở thành hiện thực.
TS. Nguyễn Quân, nguyên Bộ trưởng Bộ KH&CN, một trong những người tham gia vào quá trình vận động chính sách để thành lập NAFOSTED, đã trao đổi với Tia Sáng quá trình đó.
Thưa ông, tại sao đã được nêu trong Luật KH&CN năm 2000 nhưng phải đến tám năm sau, NAFOSTED mới được vận hành?
Vấn đề cấp phát tài chính cho các đề tài qua các quỹ đã được đề cập trong Luật KH&CN năm 2000 và Đề án đổi mới cơ chế quản lý KH&CN do Thủ tướng phê duyệt vào năm 2004, nhưng do hệ thống quản lý KH&CN của Việt Nam lúc đó chưa có kinh nghiệm trong vận hành các quỹ đầu tư cho nghiên cứu nên phải mày mò tìm hiểu về cơ chế chính sách. Vì vậy, đến tận năm 2008, NAFOSTED mới bắt đầu đi vào hoạt động.
NAFOSTED được thành lập vào năm 2003 bằng Nghị định của chính phủ, sau đó phải mất năm năm chuẩn bị, xây dựng các văn bản để quy định tổ chức và hoạt động của Quỹ về cả quản lý lẫn chuyên môn, với những vấn đề rất cụ thể về bộ máy tổ chức, cơ quan điều hành, các hội đồng khoa học chuyên ngành, các lĩnh vực tài trợ, chế độ cấp kinh phí, thanh quyết toán… Năm năm ấy, Bộ KH&CN cũng phải ‘vật lộn’, trao đổi với các bộ, ngành khác để ban hành được những quy định như thế.
Cho đến năm 2008, quỹ mới bắt đầu chính thức đi vào hoạt động theo mô hình gồm một hội đồng quản lý quỹ – nơi quyết định chiến lược phát triển của quỹ, phê duyệt kế hoạch hoạt động của quỹ hằng năm và năm năm; bên dưới trực tiếp vận hành các hoạt động là cơ quan điều hành với giám đốc, phó giám đốc quỹ và một số bộ phận giúp việc… Quỹ cũng thành lập hội đồng khoa học từng lĩnh vực, với các nhà khoa học có uy tín được cộng đồng khoa học từng lĩnh vực bầu chọn.
Vậy điểm khác biệt giữa NAFOSTED và các chương trình KH&CN khác là gì?
Đó chính là cơ chế quỹ, tức là kinh phí của nhiệm vụ KH&CN được giải ngân theo tiến độ nhiệm vụ nghiên cứu, được bố trí ngay từ đầu năm tài chính theo mức vốn điều lệ quỹ để khi nhà khoa học có nhiệm vụ nghiên cứu được phê duyệt sẽ được cấp kinh phí thực hiện kịp thời mà người ta có thể hiểu nôm na là “tiền chờ đề tài” chứ không còn tình trạng “đề tài chờ tiền”. Kinh phí mà Quỹ được cấp, nếu không sử dụng hết được tự động chuyển nguồn sang năm sau và hằng năm vẫn được cấp bổ sung từ ngân sách nhà nước dành cho KH&CN.
Nhưng đi kèm với sự khác biệt đó là việc chú trọng đánh giá sản phẩm đầu ra của đề tài nghiên cứu, tức là các nhà khoa học được tài trợ thì phải cam kết có được kết quả đáp ứng yêu cầu của hợp đồng. Và một trong những biểu hiện ấy là Quỹ yêu cầu với nghiên cứu cơ bản thì phải có công bố quốc tế, cho nên mới có tiêu chí cứng là các đề tài nghiên cứu cơ bản phải có từ hai bài báo trên các tạp chí ISI. Nếu nhà khoa học không đủ tiêu chí bài báo thì không cho quyết toán, không được nghiệm thu. Đó là một điều kiện rất áp lực, buộc các nhà khoa học phải làm việc rất nghiêm túc, trách nhiệm đến cùng. Khi có được sản phẩm đúng như đăng ký rồi mới nghĩ đến chuyện nghiệm thu, thanh lý và quyết toán hợp đồng.
Theo đánh giá của các nhà khoa học, điểm nổi bật trong cơ chế quỹ theo thông lệ quốc tế là quyết toán một lần khi kết thúc hợp đồng, không phải quyết toán hằng năm theo năm tài chính. Ông có thể nói cụ thể hơn điểm này?
Trước đây thì cứ đến tháng 12 của năm là phải quyết toán, kinh phí chưa sử dụng hết phải làm thủ tục chuyển nguồn. Nếu cứ duy trì việc này sẽ rất khổ cho các nhà khoa học bởi trên thực tế có nhiều vấn đề phát sinh, ví dụ hợp đồng nghiên cứu có thời hạn năm năm, đầu năm nay lẽ ra được cấp kinh phí nhưng vì nhiều lý do khác nhau nên có khi tới tháng 10 mới được cấp, đến khi cần mua thiết bị, hóa chất phải đấu thầu hết mấy tháng; đã thế đầu thầu xong nếu thiết bị, hóa chất vật tư chưa về thì chưa có sản phẩm, không thanh lý được hợp đồng mua. Thế là các nhà khoa học phải cuống lên chạy quyết toán vào cuối năm, mà không quyết toán được thì năm sau không cấp tiền. Vô cùng khổ. Do đó, chúng tôi đề xuất cơ chế quỹ là quyết toán một lần khi thanh lý hợp đồng. Năm nào tiền chưa tiêu hết thì chuyển năm sau. Hết thời hạn nghiên cứu theo hợp đồng thì nghiệm thu quyết toán một lần thôi.
Do quỹ có một cơ chế tài chính tương đối đặc biệt nên các đề tài nghiên cứu cơ bản do quỹ tài trợ tương đối thuận lợi và các nhà khoa học đánh giá rất cao.
Ngay sau khi thành lập, NAFOSTED đã hình thành các hội đồng khoa học chuyên ngành riêng. Các hội đồng này của NAFOSTED có khác gì với hội đồng khoa học trong những chương trình KH&CN khác?
Các hội đồng khoa học của NAFOSTED khác hoàn toàn với những hội đồng khác của bộ, vốn được thành lập theo từng đề tài, dự án. Vì vậy mỗi đề tài, dự án là một hội đồng khác nhau, nhưng hội đồng khoa học của Quỹ là cho mỗi lĩnh vực nghiên cứu cơ bản và có nhiệm kỳ. Các hội đồng này lo việc đánh giá tính khoa học, tính mới, tính khả thi của các đề tài. Khi hội đồng khoa học đã xét duyệt và đồng ý thì hội đồng quản lý Quỹ phê duyệt và giao cho cơ quan điều hành ký hợp đồng nghiên cứu và theo dõi, kiểm tra tiến độ, nghiệm thu, quyết toán.
Việc hình thành các hội đồng khoa học theo các tiêu chí này còn giúp cho việc đôn đốc, theo dõi tiến trình thực hiện đề tài và đánh giá sản phẩm đầu ra để nghiệm thu đề tài. Còn theo cách quản lý cũ, các đề tài do Bộ KH&CN và các bộ, ngành khác quản lý khi nghiệm thu cũng quan tâm đến sản phẩm đầu ra nhưng mang tính định tính, nếu có một chút định lượng thì cũng không phải tiêu chí cứng. Nhiều đề tài khi làm xong, nếu sản phẩm không đạt mức đăng ký ban đầu thì cũng được cho nợ hoặc để đấy vì các hội đồng khoa học đánh giá đã “tự giải thể sau khi hoàn thành nhiệm vụ”, không còn ai đôn đốc theo dõi, không ai quan tâm đến việc áp dụng kết quả nghiên cứu, thương mại hóa sản phẩm hoặc cấp thêm kinh phí để thực hiện việc hoàn thiện kết quả nghiên cứu đó nữa. Vi vậy có xu hướng chấp nhận sản phẩm hình thức là chính. Trong khi đó, Quỹ yêu cầu định lượng là nghiên cứu cơ bản phải có công bố quốc tế và phải được hội đồng khoa học chuyên ngành theo dõi nhiệm vụ đó suốt thời gian thực hiện hợp đồng.
Tất cả những quy tắc trong vận hành một quỹ đầu tư cho khoa học cơ bản đã trở thành thông lệ quốc tế, nhưng tại sao khi áp dụng vào Việt Nam lại bị phản đối?
Giới quản lý tài chính phản đối, vì theo Luật Ngân sách nhà nước thì không có chuyện bố trí kinh phí cho các nhiệm vụ khoa học khi chưa được cấp có thẩm quyền phê duyệt, muốn cấp có thẩm quyền phê duyệt phải thực hiện quy trình mất rất nhiều thời gian trước khi được tổng hợp vào dự toán ngân sách của năm sau. Người ta mặc nhiên coi khoa học giống như những lĩnh vực xây dựng cơ bản mà không quan tâm đến đặc thù của hoạt động nghiên cứu, đó là tạo ra sản phẩm mới cho xã hội, loại sản phẩm chưa thể xác định chính xác đặc tính, thông số và không thể xây dựng định mức kinh tế kỹ thuật trong hoạt động nghiên cứu… Nhiệm vụ KH&CN chỉ được cấp kinh phí khi đã được phê duyệt chứ không phải khi đăng ký, mà muốn được phê duyệt thì phải làm như quy trình phê duyệt dự án xây dựng cơ bản, phải lập thuyết minh, dự toán theo định mức kinh tế kỹ thuật, thông qua các loại hội đồng, từ hội đồng tư vấn xác định nhiệm vụ, hội đồng tuyển chọn, xét chọn, sau đấy phải thẩm định tài chính rồi phải được cấp bộ, cấp tỉnh phê duyệt đề tài. Sau đó tổng hợp thành danh mục các nhiệm vụ cần nghiên cứu gửi Bộ Tài chính, kèm theo quyết định phê duyệt của cấp có thẩm quyền. Và phải chờ Chính phủ trình Quốc hội thông qua dự toán ngân sách vào kỳ họp cuối năm, sau đó chờ Thủ tướng Chính phủ giao ngân sách cho các bộ ngành địa phương, để đầu năm sau mới nhận được kinh phí. Như thế thì không cần phải lập quỹ đầu tư cho khoa học.
Chính vì vậy, khi xây dựng hệ thống văn bản về Quỹ, chúng ta phải vượt qua rào cản của cung cách quản lý cũ, xây dựng cơ chế quản lý mang tính đổi mới theo thông lệ quốc tế và phải thuyết phục được các nhà quản lý, đó là vẫn tuân thủ luật Ngân sách nhà nước ở chỗ là đề tài, dự án phải được cấp có thẩm quyền phê duyệt thì mới được cấp kinh phí, nhưng không bắt buộc theo quy trình lập dự toán ngân sách hằng năm, mà Chính phủ căn cứ vào nguồn ngân sách dành cho KH&CN hằng năm được Quốc hội phê duyệt để cấp kinh phí cho các quỹ KH&CN (cả ở Trung ương và địa phương) đúng với mức vốn điều lệ quy định, không cần kèm theo danh mục nhiệm vụ KH&CN đã được phê duyệt trước. Khi đó, bất kể thời điểm nào trong năm tài chính có nhiệm vụ KH&CN được đề xuất, được hội đồng khoa học thông qua và được cấp có thẩm quyền phê duyệt thì có thể ký hợp đồng thực hiện ngay theo nguyên tắc “tiền chờ đề tài chứ không phải đề tài chờ tiền”. Đề tài được phê duyệt lúc nào thì cấp kinh phí lúc đó, đáp ứng tiến độ nghiên cứu.
Vậy làm thế nào Bộ KH&CN thuyết phục được các bộ, ngành?
Lý sự của Bộ KH&CN lúc ấy là cơ chế quỹ không có gì trái với Luật Ngân sách, Luật Ngân sách chỉ quy định là nhiệm vụ KH&CN phải có cấp có thẩm quyền phê duyệt mới được bố trí kinh phí, không cấp tiền cho đề tài chưa được phê duyệt. Cách làm của cơ chế quỹ không trái với Luật Ngân sách mà chỉ thay đổi quy trình, không theo thông lệ trước đây của nền kinh tế kế hoạch hóa thôi. Và chúng tôi cũng phải thuyết phục là cả thế giới đều áp dụng mô hình này, cơ chế này, nhất là các nước có nền kinh tế thị trường, và đã thu được những kết quả rất tốt cho cả nền khoa học lẫn phát triển kinh tế xã hội của quốc gia.
Chúng tôi vận động cho cơ chế quỹ ròng rã mấy năm trời mới thuyết phục được Bộ Tài chính, rồi sau này thuyết phục Quốc hội đưa vào luật.
Ba năm từ Luật thành Nghị định, năm năm xây dựng quy chế hoạt động. Phải chăng đó là thời gian và các bước cần thiết để Quỹ có thể vận hành một cách bài bản?
Thành công lớn nhất của Luật KH&CN năm 2000 là đặt ra yêu cầu đầu tư cho khoa học thông qua các quỹ, còn Luật KH&CN năm 2013 là khẳng định sự cần thiết phải đầu tư cho khoa học theo cơ chế quỹ, hiện thực hóa quy định của Nghị quyết số 20/NQ-TW của Trung ương Đảng khóa XI là “mở rộng áp dụng cơ chế của quỹ phát triển KH&CN quốc gia”, quy định chi tiết và cụ thể hơn. Có thể nói giai đoạn năm 2000 đến năm 2013 là giai đoạn xây dựng hệ thống văn bản pháp quy và tạo sự đồng thuận. Nhờ thế mà ngay sau khi NAFOSTED đi vào hoạt động thì được cộng đồng khoa học cả nước đánh giá là vô cùng tốt, số lượng công bố quốc tế của Việt Nam tăng vọt với tốc độ tăng trên 20%/năm, trong đó số lượng công bố quốc tế của các đề tài khoa học do NAFOSTED tài trợ đóng góp tỷ trọng lớn. Áp dụng cơ chế quỹ được các nhà khoa học hoan nghênh vì nói chung các đề tài do quỹ tài trợ có định mức chi cao hơn, được cấp kinh phí kịp thời theo tiến độ, tính chủ động của nhà khoa học cao hơn, sản phẩm từ đề tài do Quỹ tài trợ là sản phẩm khoa học thật sự, đúng cam kết, được quốc tế thừa nhận, và hiệu quả hơn nhiều so với các chương trình KH&CN khác… □
Cám ơn ông về cuộc trao đổi này.□
Anh Vũ và nhóm PV thực hiện
