Sửa Luật Đất đai thế nào để có lợi nhất cho xã hội

Luật Đất đai luôn là một trong những đạo luật khó nhất, bởi nó nằm ở giao điểm của nhiều quan hệ phức tạp giữa Nhà nước và thị trường, giữa quyền lực công và quyền tài sản, giữa phát triển và công bằng, giữa hiện tại và tương lai, giữa giá trị kinh tế và ổn định xã hội.

Mỗi lần sửa Luật Đất đai, chúng ta thường bắt đầu từ những vướng mắc rất cụ thể như giá đất, thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, chuyển mục đích sử dụng đất, đấu giá, đấu thầu, quy hoạch, giao đất, cho thuê đất.

Những điểm nghẽn kỹ thuật ấy đều quan trọng, nhưng nếu chỉ tập trung tìm cách tháo gỡ chúng, chúng ta rất dễ bỏ qua câu hỏi căn bản hơn: trong giai đoạn phát triển mới, đất đai phải được nhìn nhận như thế nào và Luật Đất đai cần thực hiện sứ mệnh gì.

Câu hỏi này đặc biệt quan trọng khi Việt Nam đang đứng trước yêu cầu phát triển nhanh hơn, bền vững hơn và hiệu quả hơn. Đất đai là một trong những nguồn lực lớn nhất của quốc gia, nhưng cũng là lĩnh vực dễ phát sinh lãng phí, đầu cơ, thất thoát, khiếu kiện và xung đột lợi ích. Một thửa đất có thể là nơi tạo ra nhà ở, hạ tầng, nhà máy, dịch vụ, việc làm và nguồn thu ngân sách. Nhưng cùng thửa đất ấy cũng có thể bị bỏ hoang, bị găm giữ, bị biến thành công cụ đầu cơ hoặc bị khóa lại trong thủ tục, quy hoạch và tranh chấp.

Ba cấp độ thể chế của đất đai

Ở tầng thứ nhất, đất đai là tài nguyên. Đây là cái thiên nhiên ban tặng, là không gian sinh tồn, là nền tảng của lãnh thổ, môi trường, sản xuất và đời sống. Với tư cách là tài nguyên, đất đai cần được Nhà nước quản lý bằng quyền lực công: quy hoạch, bảo vệ, phân bổ mục đích sử dụng, kiểm soát chuyển đổi, bảo đảm an ninh lương thực, bảo vệ môi trường và gìn giữ lợi ích lâu dài của quốc gia.

Ở tầng thứ hai, quyền sử dụng đất là quyền tài sản. Trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân, thứ được giao dịch trên thị trường không phải là quyền sở hữu đất, mà là quyền sử dụng đất với những nội dung cụ thể do pháp luật xác lập. Khi được pháp luật ghi nhận, đăng ký và bảo hộ, quyền sử dụng đất trở thành một loại tài sản có giá trị kinh tế.

Ở tầng thứ ba, đất đai trở thành nguồn lực phát triển khi quyền tài sản đó được thực thi một cách thuận lợi và được định hướng vào việc tạo ra giá trị.

Nói ngắn gọn: nguồn lực đất đai nằm trong cách xã hội tổ chức quyền, nghĩa vụ, động lực và lợi ích xoay quanh đất. Triết lý lập pháp mới cần kết nối cả ba tầng ấy để đất đai được chuyển hóa thành giá trị phát triển: từ tài nguyên thành tài sản, từ tài sản thành nguồn lực, từ nguồn lực thành thịnh vượng và chất lượng sống của nhân dân.

Quyền tài sản và nghĩa vụ sử dụng hiệu quả

Trong nhiều năm qua, khi bàn về cải cách pháp luật đất đai, một trong những vấn đề được nhắc đến nhiều nhất là bảo đảm quyền tài sản đối với quyền sử dụng đất. Đây là một hướng đi đúng và cần thiết.

Kinh nghiệm phát triển của nhiều quốc gia cho thấy, quyền tài sản càng được xác lập rõ, chi phí giao dịch càng thấp, thị trường càng phát triển và đầu tư dài hạn càng được khuyến khích. Theo nghĩa đó, quyền tài sản chính là cơ chế pháp lý biến đất đai từ một tài nguyên tự nhiên thành một tài sản kinh tế. Tuy nhiên, nếu chỉ dừng lại ở đây thì vẫn chưa đủ.

Thực tế ở Việt Nam hiện nay cho thấy, không ít khu đô thị đã được giao đất, đã có đầy đủ quyền sử dụng đất, đã hoàn thành hạ tầng, nhưng vẫn vắng bóng người ở. Không ít dự án có đầy đủ giấy tờ pháp lý nhưng chậm triển khai trong nhiều năm. Không ít quỹ đất có giá trị rất lớn nhưng gần như không tạo ra giá trị sử dụng tương xứng. Điều đó cho thấy một thực tế quan trọng: quyền tài sản được bảo đảm chưa đồng nghĩa với việc nguồn lực đất đai được phát huy hiệu quả.

Vì vậy, nếu thể chế chỉ bảo vệ quyền nắm giữ mà không thiết kế các cơ chế khuyến khích sử dụng hiệu quả, thì quyền tài sản có thể trở thành công cụ đầu cơ thay vì động lực phát triển. Triết lý lập pháp mới không thể dừng ở việc bảo đảm quyền tài sản, mà cần hướng tới bảo đảm và tạo thuận lợi cho việc thực hiện quyền tạo ra giá trị từ tài sản.

Biến địa tô chênh lệch thành động lực phát triển

Một trong những hiện tượng đáng chú ý nhất của thị trường đất đai Việt Nam là phần lớn lợi nhuận của nhiều dự án không đến từ việc tạo ra giá trị mới, mà đến từ địa tô chênh lệch.

Khi Nhà nước điều chỉnh quy hoạch, đầu tư hạ tầng hoặc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, giá trị quyền sử dụng đất có thể tăng lên rất nhanh. Chênh lệch giá trị này tạo ra động lực rất lớn cho đầu tư phát triển. Không thể phủ nhận rằng, nếu không có địa tô chênh lệch, nhiều dự án hạ tầng, khu công nghiệp hay khu đô thị sẽ khó có tính khả thi về mặt tài chính.

Tuy nhiên cũng từ đây xuất hiện một nghịch lý. Nếu lợi nhuận lớn nhất đến từ việc được chuyển mục đích sử dụng đất hoặc chờ giá đất tăng, thì động cơ kinh tế của nhiều chủ thể sẽ không còn là tạo ra giá trị trên đất, mà là nắm giữ đất để chờ hưởng địa tô.

Thị trường khi đó sẽ thưởng nhiều hơn cho việc giữ đất hơn là sử dụng đất. Đây chính là nguồn gốc của nhiều hiện tượng đang diễn ra: đất bị bỏ hoang, khu đô thị không có cư dân, dự án chậm triển khai, giá nhà tăng nhanh hơn nhiều so với thu nhập của người dân và nguồn lực xã hội bị "chôn" vào đất thay vì chảy vào sản xuất, đổi mới sáng tạo hay phát triển công nghệ.

Điều đáng suy nghĩ là, phần lớn giá trị tăng thêm này không phải do nhà đầu tư tự tạo ra, mà được hình thành từ ba yếu tố: quyết định quy hoạch của Nhà nước, đầu tư hạ tầng bằng ngân sách công và sự phát triển chung của cộng đồng.

Nếu vậy, câu hỏi lập pháp không còn đơn thuần là "giá đất là bao nhiêu", mà phải là: giá trị tăng thêm đó nên được phân chia như thế nào để vừa bảo đảm động lực đầu tư, vừa bảo đảm công bằng xã hội và sử dụng đất hiệu quả?

Triết lý lập pháp mới không nên hướng tới việc triệt tiêu địa tô chênh lệch, bởi đó là một động lực kinh tế tự nhiên của phát triển đô thị. Điều cần thiết là thiết kế một cơ chế điều tiết hợp lý để địa tô chênh lệch trở thành động lực phát triển, chứ không trở thành động lực đầu cơ.

Điều này đòi hỏi pháp luật kết hợp đồng thời ba công cụ: bảo vệ quyền tài sản, điều tiết hợp lý phần giá trị tăng thêm do quyết định công tạo ra và thiết kế các nghĩa vụ sử dụng đất để hạn chế tình trạng găm giữ, bỏ hoang hoặc khai thác kém hiệu quả.

Tối đa hóa giá trị tạo ra trên đất

Có thể diễn đạt triết lý lập pháp mới của Luật Đất đai bằng một câu ngắn gọn: Mục tiêu của Luật Đất đai là làm sao giá đất không bị đẩy lên tối đa, mà là tối đa hóa giá trị được tạo ra trên đất.

Đây là sự thay đổi có ý nghĩa nền tảng. Giá đất phản ánh giá trị của quyền tài sản tại một thời điểm. Nhưng giá trị tạo ra trên đất mới phản ánh đóng góp thực sự của đất đai đối với nền kinh tế và xã hội.

Nếu đặt mục tiêu như vậy thì các thiết chế pháp luật cũng cần được thiết kế lại với theo logic phù hợp. Không phải mọi vướng mắc đều có thể giải quyết bằng một vài sửa đổi kỹ thuật. Quan trọng hơn, cần xác lập những trụ cột thể chế đủ rõ để dẫn dắt toàn bộ hệ thống pháp luật đất đai.

Trụ cột thứ nhất: làm rõ và bảo đảm thực thi quyền tài sản đối với quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất chỉ thực sự có giá trị khi người dân và doanh nghiệp có thể thực hiện quyền đó một cách an toàn, thuận lợi và với chi phí hợp lý. Vì vậy, pháp luật không chỉ cần ghi nhận quyền chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp vốn, thừa kế, chuyển đổi, mà còn phải làm cho các quyền ấy vận hành được trong đời sống kinh tế.

Trụ cột thứ hai: minh bạch hóa dữ liệu và đăng ký đất đai. Một thị trường quyền sử dụng đất lành mạnh không thể tồn tại trên nền tảng thông tin phân tán, khó tiếp cận hoặc thiếu độ tin cậy. Dữ liệu đất đai, quy hoạch, giao dịch, nghĩa vụ tài chính, giá đất và tình trạng pháp lý của thửa đất cần được số hóa, kết nối và công khai ở mức phù hợp.

Trụ cột thứ ba: định giá đất theo logic quyền tài sản. Về mặt pháp lý, chúng ta vẫn gọi là "giá đất", nhưng về bản chất kinh tế, thị trường định giá quyền sử dụng đất với toàn bộ nội dung quyền gắn với nó: mục đích sử dụng, thời hạn sử dụng, quyền phát triển, khả năng chuyển nhượng, mức độ an toàn pháp lý, kết nối hạ tầng và kỳ vọng quy hoạch. Vì vậy, cải cách định giá đất không thể chỉ là hoàn thiện phương pháp tính giá, mà còn phải làm rõ đối tượng được định giá chính là giá trị của bó quyền tài sản gắn với đất.

Trụ cột thứ tư: thiết kế nghĩa vụ sử dụng đất hiệu quả. Quyền tài sản cần được bảo vệ, nhưng quyền đó không nên trở thành quyền găm giữ đất vô thời hạn để chờ tăng giá. Khi đất được giao, cho thuê hoặc được chuyển mục đích sử dụng, người sử dụng đất cần có nghĩa vụ đưa đất vào sử dụng đúng tiến độ, đúng mục đích và tạo ra giá trị thực. Các công cụ như thuế đối với đất bỏ hoang, chế tài với dự án chậm triển khai, cơ chế thu hồi khi vi phạm cam kết sử dụng đất cần được thiết kế minh bạch, dự báo được và công bằng.

Trụ cột thứ năm: điều tiết hợp lý địa tô tăng thêm. Khi giá trị đất tăng lên do quy hoạch, đầu tư hạ tầng công hoặc quyết định chuyển mục đích sử dụng đất, phần giá trị tăng thêm đó không thể chỉ thuộc về một chủ thể. Nhà nước cần có cơ chế thu hồi hợp lý một phần địa tô để tái đầu tư cho hạ tầng, dịch vụ công và phúc lợi xã hội. Người dân bị thu hồi đất cần được chia sẻ công bằng hơn thành quả phát triển. Nhà đầu tư cần được hưởng lợi tương xứng với phần giá trị họ thực sự tạo ra. Chỉ khi đó, địa tô chênh lệch mới trở thành động lực phát triển thay vì nguồn gốc của đầu cơ và xung đột.

Trụ cột thứ sáu: đánh giá tác động chính sách theo tiêu chí giải phóng nguồn lực. Mỗi sửa đổi trong Luật Đất đai cần được kiểm chứng bằng những câu hỏi rất cụ thể: quy định này có làm quyền tài sản dễ thực thi hơn không? Có làm đất được sử dụng hiệu quả hơn không? Có giảm chi phí giao dịch không? Có giảm đầu cơ và lãng phí không? Có phân bổ lợi ích công bằng hơn không? Có tạo thêm nhà ở, hạ tầng, việc làm, sản xuất, dịch vụ và chất lượng sống không? Nếu đánh giá tác động chỉ dừng ở chi phí tuân thủ hoặc thủ tục hành chính, chúng ta sẽ bỏ lỡ câu hỏi lớn nhất: quy định đó có làm đất đai trở thành nguồn lực phát triển hay không.

Tự trung, một luật đất đai hiện đại không chỉ cần đúng về kỹ thuật pháp lý mà còn phải đúng về động lực phát triển. Nó phải làm cho những chủ thể có đất có động lực sử dụng đất hiệu quả, những chủ thể có năng lực phát triển tiếp cận được đất, Nhà nước thu được phần giá trị công đáng thu, người dân được bảo vệ công bằng, và xã hội hưởng lợi từ giá trị được tạo ra trên đất.