Sứ mệnh khác của xe buýt Hà Nội

Thủ đô đã từng chứng kiến thời kỳ huy hoàng của vận tải đô thị với tâm điểm là hệ thống bus được trợ giá và chăm chút trong khoảng 15 năm đầu tiên của thế kỷ 21. Giờ đây, bus Hà Nội sẽ cần thực hiện một sứ mệnh khác.

Vai trò độc tôn của bus Hà Nội

Xe bus của Hà Nội xuất hiện lần đầu tiên vào năm 1960, được nhà nước bao cấp toàn bộ và phát triển đến đỉnh cao vào năm 1980. Tại thời điểm 1980, mạng lưới xe bus Hà Nội đã có 500 xe bus các loại với gần 40 tuyến, vận chuyển được 50 triệu hành khách mỗi năm, đáp ứng được 20 – 25% nhu cầu đi lại của người dân trong thành phố vào thời điểm đó. 

Gần một thế kỉ tồn tại, xe buýt đã và vẫn đang chứng minh được vị trí quan trọng trong việc đáp ứng nhu cầu đi lại của người dân thủ đô, kể cả khi phải “cạnh tranh” với Tramway (xe điện bánh sắt) ở thời kì những năm 1960 và Trolleybus (tàu điện bánh hơi) ở cuối những năm 80. Trong khi Tramway bị dỡ bỏ vào năm 1988, Trolleybus ngừng hoạt động vào năm 1993 vì điều kiện kĩ thuật: không có đường riêng và không đầu tư đủ hạ tầng như dây điện, trạm biến áp,…nên tốc độ chậm chạp, phát ra tiếng ồn lớn và gây cản trở giao thông trên đường; thì xe buýt vẫn ở lại phục vụ người dân mọi tầng lớp, dù cũng phải trải qua không ít biến cố.

Thực tế, khi Tramway và Trolleybus xuất hiện cũng là thời điểm xe bus bắt đầu rơi vào thời kì khủng hoảng lớn nhất của mình. Sau Đổi mới (1986), nhà nước xóa bỏ bao cấp hoàn toàn đẩy công ty xe bus công cộng – công ty xe khách Thống Nhất phải “tự lo”, khiến công ty này không còn mặn mà việc phát triển các tuyến bus đô thị mà chỉ tập trung vào các tuyến ngoại thành, liên tỉnh. Kết cục là năm 1992, chỉ có 3 triệu hành khách đi xe bus. Người dân thủ đô mất dần lòng tin và thói quen đi bằng xe buýt công cộng. Họ bắt đầu để ý đến một phương tiện cá nhân hấp dẫn hơn – xe máy.

Tình trạng khó khăn đó kéo dài đến khoảng sau năm 1992. Chính phủ và Hà Nội bắt đầu nhận ra không thể bỏ mặc xe bus “tự bơi” được nữa. Công ty xe khách Thống Nhất bị giải thể và sau đó thành lập ba công ty mới với hai công ty phụ trách việc vận chuyển hành khách liên tỉnh phía Bắc và Nam và một công ty – Công ty Xe bus Hà Nội chỉ tập trung vận chuyển hành khách công cộng tại nội đô và một số tuyến ngoại đô Hà Nội. Trong ba công ty này, chỉ riêng Công ty Xe bus Hà Nội được “trợ giá”. Nhưng không chỉ dừng lại ở đó, chính quyền Hà Nội đưa “ưu tiên phát triển xe bus” thành chính sách, tạo điều kiện cho nhiều đơn vị trong và ngoài nước tham gia vận chuyển hành khách. Về sau, ngoài Công ty Xe bus Hà Nội, còn có hai công ty khác là Xí nghiệp Xe bus 10/10 và Công ty Xe điện Hà Nội hoạt động. Công ty xe điện Hà Nội còn được chính quyền Hà Nội giao 17 xe bus Renault do Chính phủ Pháp tài trợ.

Sẽ là vô vọng nếu cố gắng tìm về hào quang quá khứ của xe bus Hà Nội. Tuy vậy, điều đó không có nghĩa là xe bus không còn quan trọng trong VTHKCC nữa, chỉ là nó sẽ mang một vai trò khác với trước đây.

Ba công ty nói trên hoạt động đã dần lấy lại được niềm tin của công chúng vào bus công cộng. Số người đi, số xe, số tuyến tăng đáng kể nhưng vẫn còn quá chậm so với yêu cầu bức xúc đặt ra từ thực trạng giao thông đô thị của Hà Nội. Do vậy, vào năm 2001, UBND thành phố đã thông qua Quyết định 45/2001/QĐ-UB hợp nhất ba công ty trên và Công ty xe du lịch Hà Nội để thành lập Công ty Vận tải và Dịch vụ Công cộng Hà Nội – Transerco. Quyết định này đã thống nhất một đầu mối quản lý sản xuất kinh doanh dịch vụ vận tải hành khách công cộng (VTHKCC) ở Hà Nội, nhờ đó có thể vừa đa dạng hóa nhưng cũng vừa thống nhất hệ thống vé, phát triển đồng bộ phương tiện và cơ sở hạ tầng. Đồng thời, sự sáp nhập này cũng tạo thuận lợi cho nhà nước trong việc thực hiện kế hoạch và trợ giá cho xe bus, xác định rõ quyền hạn và trách nhiệm trong lĩnh vực sản xuất, kinh doanh dịch vụ VTHKCC. Quyết định 45 đã đưa xe bus Hà Nội sang một trang sử mới.

Có thể nói, phương châm phát triển xe bus của thời kì này: “đi xe bus nhanh hơn xe đạp và rẻ hơn xe máy” là một mục tiêu không thể thiết thực hơn để kịp kéo người dân đến với phương tiện công cộng. Mặc dù xe bus của Hà Nội vẫn quản lý dưới một đầu mối thống nhất là Transerco nhưng phong trào “xã hội hóa” rộng khắp đã cho phép tư nhân tham gia khai thác các tuyến mới thông qua hình thức đặt hàng hoặc đấu thầu. Các con số thống kê cho thấy sản lượng cũng như chất lượng của dịch vụ VTHKCC bằng xe bus không ngừng tăng lên. Khối lượng vận chuyển của VTHKCC bằng xe bus năm 2002 cán mốc xấp xỉ 50 triệu khách/năm, gấp ba lần năm 2001. Trong các năm tiếp theo, số lượng tuyến và khối lượng vận chuyển liên tục gia tăng và đạt đỉnh năm 2014 với 463.5 triệu khách trên 72 tuyến.

Thời hoàng kim đã qua đi

Tuy nhiên ở chính thời kì hoàng kim giữa những năm 2010 cũng là lúc người ta chứng kiến khối lượng vận chuyển của xe bus bắt đầu chững lại. Đây là điểm dấu hiệu của việc phát triển VTHKCC bằng xe bus đã đạt đến mức bão hòa.

Khối lượng vận chuyển liên tục sụt giảm từ 2015 đến 2017 mặc dù mạng lưới vẫn tiếp tục mở rộng, số lượng tuyến tăng từ 72 lên 91. Đây có thể coi là một cuộc khủng hoảng mini của VTHKCC bằng xe bus. Giai đoạn 2018-2019, khối lượng vận chuyển tăng trở lợi nhờ việc mở rộng mạng lưới ra các khu vực ngoại thành tuy nhiên khối lượng vận chuyển không thể đạt được mức đỉnh cao của giai đoạn 2012-2014 (Hình 2). Những nỗ lực nâng cao chất lượng dịch vụ cũng không mang lại hiệu quả như mong muốn. Người dân dường như mất thiện cảm với xe bus và thậm chí xe bus còn bị coi như là nguyên nhân gây ra tình trạng tắc đường và lãng phí hạ tầng – đặc biệt là sau sự ra đời của tuyến BRT Kim Mã – Yên Nghĩa.

COVID-19 bùng nổ khiến dịch vụ bus bị đình trệ, hoạt động cầm chừng trong suốt năm 2020 và 2021. Phải đến năm 2022 các tuyến bus mới bắt đầu trở lại hoạt động bình thường. Tuy nhiên những số liệu thống kê chỉ ra rằng khối lượng vận chuyển vẫn chưa thể đạt được như mức trước đại dịch. Hiện nay, ngày càng xuất hiện nhiều hơn nhưng ý kiến về tính hiệu quả của các khoản tiền trợ giá lớn mà ngân sách thủ đô dành cho hoạt động của vận tải công cộng, trong đó phần lớn là dành cho các tuyến bus (cùng với BRT và Metro).

Sẽ là vô vọng nếu cố gắng tìm về hào quang quá khứ của xe bus Hà Nội. Tuy vậy, điều đó không có nghĩa là xe bus không còn quan trọng trong VTHKCC nữa, chỉ là nó sẽ mang một vai trò khác với trước đây:

VTHKCC bằng xe bus đã hoàn thành sứ mệnh lịch sử trong vận tải đô thị

Các đô thị của các quốc gia đang phát triển trên thế giới đều phải trải qua một giai đoạn quá độ từ vận tải công cộng không chính thống, không quy củ (paratransit) sang hệ thống vận tải công cộng chính thống được tổ chức bài bản, công phu (transit hay public transport). Sự phát triển của VTHKCC bằng xe bus trong thập niên đầu tiên của thế kỷ 21 đã là điểm sáng đưa vận tải công cộng trong đô thị của Hà Nội trở thành hình mẫu cho các thành phố khác trong cả nước. VTHKCC bằng xe bus đã chứng minh được những nỗ lực phát triển VTHKCC của chính quyền thành phố (từ những năm 1990) là đúng đắn và đáng ghi nhận. Xe bus Hà Nội đóng vai trò là nền móng để xây dựng hệ thống VTHKCC quy củ, khối lượng lớn sau này.

VTHKCC bằng xe bus không tệ (như chúng ta tưởng) nhưng (có lẽ) sẽ không bao giờ trở lại được như thời kỳ hoàng kim trước đây

Lịch sử bus Hà Nội cũng như trên thế giới đều đã chứng minh, khi không còn trợ giá, hệ thống VTHKCC sẽ gặp rất nhiều khó khăn và chỉ có thể cung ứng dịch vụ ở mức thấp, làm xuống cấp hình ảnh, uy tín của VTHKCC trong đô thị.

Hiện nay chất lượng của VTHKCC bằng xe bus được cho là đang xuống cấp và nhiều người cho rằng thua kém quá xa các quốc gia khác, thậm chí là các nước đang phát triển trong cùng khu vực. Suy nghĩ này liệu có đúng? Từ những trải nghiệm của bản thân, người viết thấy rằng quan điểm nêu trên không khách quan và có phần chưa chính xác. Có thể coi Hà Nội là điển hình cho việc tập trung nguồn lực để phát triển bus. So với nhiều quốc gia trong khu vực (trừ Singapore), hệ thống bus của Hà Nội có chất lượng cao hơn hẳn. Ví dụ tiêu biểu là so sánh với xe bus ở Thái Lan – quốc gia có điều kiện kinh tế xã hội thuộc vào loại tốt nhất trong khu vực Đông Nam Á hiện nay. Tại thủ đô Bangkok, hệ thống xe bus tương đối cũ kỹ và thậm chí còn tồn tại không ít các phương tiện không có điều hòa dù điều kiện thời tiết và khí hậu của thủ đô Thái Lan khá tương đồng với Hà Nội. Hệ thống điểm dừng cũng không được chăm chút và đơn sơ, nghèo nàn. Tần suất chạy xe thấp nên hành khách phải chờ đợi lâu. Xe bus tại Bangkok đúng nghĩa dành cho những người ‘nghèo’ và có phần lạc điệu trên các tuyến đường vốn đầy ắp ô tô cá nhân và xe taxi.

Thực tế là hệ thống bus Hà Nội ngày càng được nâng cấp và có đoàn phương tiện chuyên dụng (sàn thấp, cửa rộng, vị trí cho xe lăn, có điều hòa, loa thông báo điểm dừng, sử dụng năng lượng sạch như CNG và điện) và được bảo dưỡng thường xuyên, quản lý tập trung. Tần suất hoạt động dày, cao điểm 5-10 phút/chuyến để giảm thời gian chờ đợi của hành khách. Hệ thống nhà chờ điểm dừng cũng được đầu tư và xây dựng theo tiêu chuẩn châu Âu hay Mỹ. Tất nhiên, chúng ta không thể phủ nhận rằng xe bus hiện nay không còn nhanh chóng và thuận tiện như trong giai đoạn 2002-2012 vì sự gia tăng của phương tiện cá nhân khiến gia tăng ùn tắc giao thông. Các nghiên cứu trước đây cũng cho thấy sự phàn nàn về chất lượng của dịch vụ VTHKCC nói chung và xe bus nói riêng đôi khi không nhất thiết do sự hạn chế hay thụt lùi của hệ thống này mà do sự tăng trưởng của thu nhập. Theo đó, khi thu nhập gia tăng, người dân sẽ có xu hướng lựa chọn phương tiện cá nhân để có được sự thuận tiện, thoải mái, tiện nghi và thậm chí cả những giá trị mang tính chất biểu tượng (như biểu hiện của sự giàu có). Khi đã sử dụng phương tiện cá nhân, người dân có xu hướng phản đối và chỉ trích VTHKCC như một cách để bảo vệ cho quyết định sử dụng phương tiện cá nhân của mình. Ở một góc độ khác, họ cũng sử dụng hệ quy chiếu là xe cá nhân để so sánh với xe bus. Kết quả, xe bus được mô tả là ngày càng xuống cấp và có chất lượng thấp. Do đó những người làm chính sách được cảnh báo là cần phải tỉnh táo trước những luận điểm chống lại VTHKCC và về cơ bản vẫn phải phát triển VTHKCC để thực hiện an sinh xã hội và hỗ trợ những người có thu nhập thấp.   

Trở lại với hệ thống bus Hà Nội, chúng ta đã trải qua một cuộc khủng hoảng trong quá khứ và vượt qua nó một cách ngoạn mục nhờ cuộc cách mạng trong VTHKCC bằng xe bus tuy nhiên có lẽ sẽ là không tưởng với cuộc cách mạng VTHKCC bằng xe bus lần hai. Bus Hà Nội đã từng thành công vang dội với phương châm ‘nhanh hơn xe đạp, rẻ hơn xe máy’ tuy nhiên đó là thời kỳ xe máy còn là điều gì đó ‘cao xa’ với nhiều người, xe đạp vẫn là phương tiện chính nên xe bus thể hiện được ưu điểm vượt trội. Trong thời đại hiện nay, xe máy tràn ngập và với một chiếc xe máy thì việc đi lại có thể trở nên dễ dàng và nhanh chóng hơn hẳn so với xe bus. Do đó, tư duy về việc làm cách mạng VTHKCC đô thị bằng xe bus sẽ là không phù hợp. 

Chúng ta (có lẽ) đã bỏ qua một thời cơ tốt để phát triển VTHKCC khối lượng lớn

Một vấn đề trong phát triển VTHKCC là không thể nhận ra điểm bão hòa. Lịch sử phát triển VTHKCC ở Mỹ chỉ ra rằng khi phương tiện cơ giới (ô tô con) bắt đầu trở nên quen thuộc và tăng trưởng thì khối lượng vận chuyển của VTHKCC tăng nhanh và sớm đạt đến điểm bão hòa và từ đó sẽ sụt giảm nhanh chóng. Đây được coi là cái bẫy của sự tăng trưởng. Điều này có thể được giải thích là nếu chính quyền đô thị không sớm nhận ra điểm bão hòa, hài lòng và tự mãn với sự tăng trưởng của VTHKCC dẫn đến xao nhãng, thiếu quyết đoán trong tiếp tục mở rộng và nâng cấp hệ thống VTHKCC đô thị. Kết quả là xe cá nhân sẽ lấn át và phát triển VTHKCC sau này sẽ vô cùng khó khăn.

Vào thời kỳ hoàng kim của VTHKCC bằng xe bus (2002-2014), rất nhiều người đã tin rằng sự phát triển của VTHKCC bằng xe bus sẽ còn tiếp tục trong thời gian dài sau đó nữa. Thậm chí một số người đã quá lạc quan khi cho rằng với đà phát triển như vậy, Hà Nội không nhất thiết phải có các phương thức vận tải công cộng khối lượng lớn hơn như BRT hay Metro. Cần phải lưu ý rằng, chúng ta cũng đã có các dự án phát triển BRT và Metro vào giai đoạn này nhưng đáng tiếc là chính quyền thành phố đã không quyết liệt thực hiện các dự án nêu trên. Tất nhiên, chúng ta cũng chia sẻ rằng quyết định đầu tư lớn từ ngân sách trong bối cảnh nền kinh tế còn gặp nhiều khó khăn phải được dành cho những vấn để nóng và cấp bách. Trong khi đó, VTHKCC đô thị lúc này lại đang ở đỉnh cao với triển vọng sáng sủa của xe bus. Trớ trêu là phát triển Metro và BRT cần có thời gian để xây dựng và sự ủng hộ mạnh mẽ của người dân. Vì vậy, chúng ta sẽ phải bỏ ra nhiều nguồn lực hơn trước đây rất nhiều để tìm lại niềm tin của người dân vào VTHKCC và phát triển Metro và BRT.

VTHKCC bằng xe bus đang thực hiện sai vai trò trong hệ thống vận tải đô thị

Trong tất cả các định hướng phát triển GTVT hay VTHKCC của thủ đô, VTHKCC bằng xe bus vẫn đang được đề cập như là loại hình chính, đáp ứng phần lớn nhu cầu đi lại công cộng vì hệ thống đường sắt sẽ phải còn lâu nữa mới hoàn thiện. Đây rõ ràng là nhiệm vụ quá sức đối với VTHKCC bằng xe bus. Năng lực vận chuyển của xe bus chỉ dừng lại ở mức 5.000 hành khách/giờ trong khi năng lực của metro lên tới 40.000-60.000 hành khách/giờ (Hình 3). Tại các đô thị có quy mô dân số từ một triệu người trở lên, metro được khuyến cáo phải xây dựng để đáp ứng nhu cầu đi lại¹. Điển hình cho nguyên tắc này là Trung Quốc với hệ thống metro được xây dựng và lên kế hoạch xây dựng ở trên 150 thành phố có trên 1 triệu dân. Quy mô đô thị càng lớn thì mạng lưới càng dày đặc. Chỉ riêng mạng lưới metro của Thượng Hải (26.3 triệu dân) và Bắc Kinh (21.5 triệu dân) đã bằng tổng chiều dài metro ở tất cả các đô thị của Mỹ. Như vậy, kể cả có sự đóng góp của tuyến metro Cát Linh – Hà Đông, thì hệ thống bus cũng không để đáp ứng nhu cầu đi lại ở một đô thị với gần 10 triệu dân như Hà Nội.

Trong bối cảnh của Thủ đô, xe bus chỉ nên là phương tiện tiếp chuyển, giải tỏa cho phương tiện sức chứa lớn trên trục chính. Ngoài ra nó cũng sẽ là phương tiện chính tiếp cận đến những nơi có luồng hành khách nhỏ, không quá thường xuyên. Theo nghĩa này, xe bus Hà Nội đang được yêu cầu làm một nhiệm vụ quá sức do sự yếu kém của hệ thống VTHKCC sức chứa lớn khác như metro. Kết quả là bus Hà Nội không thể đảm đương được trọng trách này và bị nêu tên như là nguyên nhân chính cho sự thất bại của vận tải đô thị, ít nhất là theo quan điểm của người dân. Đây rõ ràng là ‘nỗi oan lớn’ nhưng cũng rất khó thanh minh của xe bus Hà Nội. Và điều này cũng đặt ra nhu cầu bức thiết là phải đưa xe bus trở lại với vai trò phù hợp của nó.

Duy trì trợ giá nhưng phải gắn chặt hơn với hiệu quả

Trợ giá là chìa khóa cho sự phát triển của VTHKCC bằng xe bus ở Hà Nội. Nhờ có trợ giá, các doanh nghiệp có thể duy trì mức giá vé phải chăng (7000đ/lượt). Điều này giúp xe bus trở thành lựa chọn thường xuyên của những người có khả năng chi trả hạn chế, tiêu biểu là sinh viên và người lao động có thu nhập thấp. Trong bối cảnh số lượng tuyến gia tăng đều đặn qua các năm để mở rộng vùng phục vụ, tổng mức trợ giá qua các năm tăng lên nhưng khối lượng hành khách không tăng tỷ lệ theo. Theo số liệu thống kê (Hình 4), mức trợ giá bình quân cho một hành khách liên tục tăng qua các năm. Ví dụ, năm 2019 mức trợ giá bình quân cho 1 hành khách là 4.421đ/hành khách, gấp hơn hai lần so với mức 1.938đ/hành khách của năm 2012. Điều này dẫn đến những nghi ngờ về tính hiệu quả của trợ giá cũng như nguy cơ về sự lãng phí.

Không thể phủ nhận rằng trợ giá hiện nay còn những bất cập như việc việc trợ giá dựa vào số km xe chạy (hàm ý số lượng dịch vụ cung ứng) là chưa hợp lý do chưa gắn với kết quả kinh doanh (số lượng hành khách thực tế sử dụng dịch vụ). Điều này phần nào đó có thể thúc đẩy tâm lý mở tuyến để chạy và nhận trợ giá trong khi khối lượng vận chuyển quá thấp.

Do đó, việc tính toán trợ giá theo hành khách có thể là giải pháp. Mặc dù vậy, cách làm này có thể gây khó khăn cho các tuyến mở mới, tuyến kéo dài phục vụ khu vực ngoại thành vì công suất luồng hành khách trên các tuyến này vốn dĩ nhỏ hơn nhiều so với các trục trong lõi đô thị. Tuy nhiên, chúng ta vẫn cần phải tìm những giải pháp khác để duy trì và thậm chí mở rộng các tuyến này để giúp người dân có thêm lựa chọn trong đi lại và góp phần đảm bảo công bằng xã hội giữa các vùng/khu vực của thủ đô.

Chính vì thế, cần có cách tính toán hợp lý giữa mục tiêu phục vụ và mục tiêu tiết kiệm, sử dụng hiệu quả trợ giá. Quan trọng nhất là cần phân tích và chứng minh được tính hợp lý trong mở mới tuyến trên quan điểm tài chính (trợ giá) và mục tiêu phục vụ (công cộng). Trong quá trình ấy, vẫn cần phải xuyên suốt quan điểm là duy trì trợ giá. Có như vậy dịch vụ bus mới có thể tiếp tục được duy trì ở mức chất lượng tốt. Lịch sử bus Hà Nội cũng như trên thế giới đều đã chứng minh rằng, khi không còn trợ giá, hệ thống VTHKCC sẽ gặp rất nhiều khó khăn và chỉ có thể cung ứng dịch vụ ở mức thấp, làm xuống cấp hình ảnh, uy tín của VTHKCC trong đô thị.

***

Xe bus hiện nay không thể hiệu quả như trước nhưng những nỗ lực để cải thiện, phát triển dịch vụ bus của chính quyền đô thị và các doanh nghiệp vận tải là không thể phủ nhận. Mặc dù những ý kiến trái chiều về những vấn đề của dịch vụ bus ngày càng gia tăng, nhưng các nhà lãnh đạo và cơ quan quản lý cần tỉnh táo, có thái độ kiên định đối với sự phát triển của vận tải bus – đặc biệt là tiếp tục duy trì trợ giá. Tiến độ xây dựng hệ thống đường sắt cần phải được đẩy nhanh để hình thành hệ thống VTHKCC đô thị toàn diện mà ở đó xe bus sẽ là phương thức tiếp chuyển và giải tỏa hiệu quả, bổ trợ cho metro và các loại hình vận tải khối lượng lớn khác như Tramway hay BRT.□

—-

*Các dữ liệu về lịch sử được thu thập cẩn thận và chọn lọc từ các báo cáo và đề tài về xe bus Hà Nội. Tuy nhiên, tác giả không loại trừ có những mâu thuẫn với các nguồn dữ liệu được tìm thấy trên mạng internet và các sai sót. Nếu phát hiện các nhầm lẫn, rất mong nhận được sự chia sẻ và góp ý của bạn đọc thông qua email: [email protected].

¹https://www.linkedin.com/pulse/how-big-does-city-need-afford-metro-system-peter-morley/