Một đạo luật dù được soạn thảo tốt đến đâu cũng chỉ phát huy tác dụng khi doanh nghiệp hiểu đúng và áp dụng đúng. Nhưng trên thực tế, việc "hiểu đúng" quy định pháp luật đang là cả một hành trình tốn kém. Theo VCCI [1], có tới 64% các vướng mắc pháp lý mà doanh nghiệp phản ánh bắt nguồn từ quy định pháp luật thiếu rõ ràng hoặc chồng chéo.
Điều đó cho thấy chi phí lớn nhất mà doanh nghiệp phải gánh trong nhiều trường hợp không nằm ở các khoản chi trực tiếp cho việc tuân thủ, mà nằm ở việc tìm hiểu và diễn giải pháp luật. Hệ quả trực tiếp của việc không hiểu rõ pháp luật là doanh nghiệp sợ sai nên không dám làm, hoặc cứ làm rồi lại sai và phải sửa. Cả hai điều này đều gây lãng phí thời gian, nguồn lực và niềm tin.
Chi phí tìm hiểu pháp luật: chi phí ẩn thường bị bỏ qua
Trong cơ cấu của chi phí tuân thủ pháp luật, tức là những gì doanh nghiệp, người dân hay tổ chức phải bỏ ra để đáp ứng các yêu cầu, tiêu chuẩn hoặc nghĩa vụ pháp lý, thì khoản chi phí đầu tiên và cũng dễ bị xem nhẹ nhất chính là chi phí tìm hiểu pháp luật.
Tuy nhiên, mỗi giờ doanh nghiệp bỏ ra để lần tìm một quy định nằm rải rác ở nhiều văn bản, hoặc để giải thích một điều luật mơ hồ, là một giờ không dành cho sản xuất, kinh doanh hay đổi mới sáng tạo.
Người dân đi làm thủ tục hành chính. Ảnh:Ngọc Thành
Khoản chi phí này có ba lớp, gồm: (1) Chi phí trực tiếp là tiền lương và các khoản phí cho nhân viên dành cho việc đọc, tập huấn hoặc thảo luận về các quy định; (2) Chi phí gián tiếp là chi phí thuê dịch vụ tư vấn bên ngoài để giải thích các quy định phức tạp; (3) Chi phí cơ hội là những cơ hội kinh doanh, đổi mới bị bỏ lỡ trong lúc doanh nghiệp phải dành thời gian tìm hiểu quy định thay vì tạo ra giá trị kinh tế.
Mặc dù khá rõ ràng, chi phí tìm hiểu pháp luật thường bị bỏ qua trong quá trình xây dựng pháp luật, không được nêu trong các báo cáo đánh giá tác động (RIA) của các dự thảo luật do đây là loại chi phí có tính hệ thống. Chi phí này thường tăng cao do hai nguyên nhân chính là (1) tính đa tầng của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và (2) các văn bản khó hiểu, không rõ ràng, dẫn đến nhiều cách hiểu và nhiều cách áp dụng khác nhau.
Ma trận nhiều tầng nấc
Tính đa tầng của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là tình trạng nhiều cấp, nhiều cơ quan cùng ban hành văn bản để quy định về cùng một nội dung chính sách. Nghiên cứu của OECD vào năm 2009 [2] đã chỉ rõ tính đa tầng có thể gây ra những quy định trùng lặp, chồng chéo và có xu hướng văn bản ở cấp càng thấp thì chất lượng càng kém.
Với nhiều tầng nấc văn bản khác nhau, điều đương nhiên là doanh nghiệp sẽ gặp nhiều khó khăn và tốn thời gian trong việc nhận diện văn bản nào đang có hiệu lực, văn bản nào đã được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc dẫn chiếu sang văn bản khác.
Bên cạnh đó, việc nhiều cơ quan khác nhau ban hành văn bản về cùng một lĩnh vực khiến doanh nghiệp khi thực hiện tuân thủ cùng một nội dung phải tương tác, hỏi ý kiến, làm thủ tục với nhiều cơ quan nhà nước khác nhau, và thường thì mỗi cơ quan có cách diễn giải riêng và xử lý riêng về cùng một vấn đề.
Giá của sự mơ hồ
Trong hệ thống văn bản nhiều tầng nấc đó, ngay cả khi đã tìm được đúng văn bản, doanh nghiệp vẫn chưa chắc chắn đã hiểu đúng những gì pháp luật yêu cầu. Sự mơ hồ trong cách diễn giải và áp dụng là yếu tố khiến chi phí tuân thủ tiếp tục gia tăng, trong đó có việc phải thuê dịch vụ tư vấn bên ngoài.
Khi văn bản pháp luật không rõ ràng, các cơ quan thực thi cũng có xu hướng ban hành các văn bản giải thích dưới hình thức các công văn hành chính. Điều này vô hình trung tạo ra một "ma trận" pháp lý chồng chéo, khó nhận diện, buộc doanh nghiệp phải tốn thêm chi phí để theo dõi và cập nhật.
Nghiên cứu của Viện Brookings vào năm 2025[1] đã nhận định, sự bất định pháp lý, tức là việc không biết chắc quy định sẽ được áp dụng như thế nào, thực ra là yếu tố kìm hãm đầu tư và đổi mới mạnh hơn cả sự nghiêm ngặt của các quy định. Theo đó, khi dự án đầu tư đối mặt với tương lai pháp lý không chắc chắn, doanh nghiệp đa phần sẽ lựa chọn cách trì hoãn, chờ đợi hoặc từ bỏ dự án.
Thực tế ở nước ta cho thấy, cả tính đa tầng của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và sự mơ hồ của từng văn bản đang có những tác động tiêu cực đến môi trường kinh doanh. Theo báo cáo của VCCI vào năm 2020 [3], mặc dù đã giảm so với trước, nhưng vẫn còn 22,2% doanh nghiệp phải dành hơn 10% quỹ thời gian chỉ để tìm hiểu các quy định pháp luật.
Nghĩa là trên hai trăm nghìn doanh nghiệp trong quy mô một triệu doanh nghiệp, cứ 10 ngày làm việc thì phải dành hơn một ngày chỉ dành để tìm hiểu quy định pháp luật. Đặc biệt, chi phí này thường cao hơn đối với các doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực phức tạp như đất đai, thuế và bảo hiểm xã hội.
Mới đây, Báo cáo dòng chảy pháp luật kinh doanh năm 2025 cũng do VCCI thực hiện đã cho thấy tình hình chưa có bước cải thiện rõ ràng. Trong năm 2025, tỷ lệ văn bản quy định chi tiết chưa được ban hành và ban hành chậm chiếm tới 82%, dẫn đến tình trạng khó khăn khi tìm hiểu và thực hiện các thủ tục hành chính liên quan. Đặc biệt, trong các vướng mắc về mặt pháp lý được các doanh nghiệp phản ánh, có đến 42% xuất phát từ các quy định thiếu rõ ràng và 22% xuất phát từ các mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản. Những số liệu này phần nào cho thấy sự mơ hồ của các văn bản pháp luật, làm phát sinh gánh nặng chi phí tìm hiểu pháp luật của doanh nghiệp trong quá trình triển khai thực hiện.
Người dân làm thủ tục hành chính tại Trung tâm hành chính công phường Thủ Đức, TP HCM, tháng 7/2025. Ảnh:Quỳnh Trần, Hồng Khánh
Giải pháp để làm cho pháp luật trở nên dễ hiểu và có thể thi hành ngay
Thứ nhất, nghiên cứu để tiếp tục giảm tính tầng nấc của các văn bản quy phạm pháp luật. Tại Hội nghị tổng kết thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025, Bộ Tư pháp cho biết từ ngày 1/4/2025 đến 19/5/2026, đã có 99 luật, nghị quyết của Quốc hội, hai pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội được ban hành. Dưới đó, đã có 448 Nghị định của Chính phủ, 74 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 37 Nghị quyết của Chính phủ. Các bộ, cơ quan ngang bộ cũng đã ban hành 794 thông tư; 7 thông tư liên tịch. Đây là một khối lượng khá lớn với tỷ lệ trung bình cứ có một văn bản ở cấp Quốc hội thì có 5,5 văn bản ở cấp Chính phủ và 7,9 văn bản cấp bộ. Quy mô này chưa tính đến các văn bản ở các cấp địa phương trong bối cảnh các văn bản này ngày sẽ ngày càng nhiều và có vai trò ngày càng quan trọng trong xu thế phân cấp, phân quyền ngày càng được nâng cao.
Hệ thống phức tạp đó sẽ dẫn đến những khó khăn cho các doanh nghiệp trong việc tìm hiểu pháp luật. Vì vậy, cần nghiên cứu để giảm số lượng các văn bản hướng dẫn chi tiết theo hướng mỗi cấp, mỗi cơ quan chỉ nên ban hành một văn bản để quy định các nội dung được luật giao cho mình.
Tuy nhiên, đây mới chỉ là cách làm mang tính cơ học. Về lâu dài, cần nghiên cứu để phân định rõ những nội dung nào thuộc phạm vi quy định của luật, nội dung nào thuộc phạm vi quy định của văn bản dưới luật. Kinh nghiệm của các nước trong vấn đề này là hết sức phong phú, đa dạng, tuy nhiên, mục tiêu chung vẫn là ưu tiên quy định chi tiết ngay trong luật để bảo đảm luật có thể thực thi được ngay. Lấy ví dụ về Luật Doanh nghiệp, ở Nhật Bản, Luật Doanh nghiệp có đến gần 1.000 điều; ở Hàn Quốc, phần về doanh nghiệp trong Luật Thương mại cũng có khoảng 500 điều trong đó có những quy định rất cụ thể, chi tiết không phải hướng dẫn tiếp theo (Luật Doanh nghiệp của Việt Nam hiện nay có khoảng 200 điều mang tính khái quát). Việc quy định chi tiết như vậy đã giúp cho các doanh nghiệp giảm thời gian phải tìm hiểu nhiều văn bản khác nhau, cũng như tránh trường hợp các địa phương có những cách giải thích khác nhau, gây khó khăn cho quá trình thi hành luật.
Thứ hai, cải cách cấu trúc và hệ thống hóa văn bản, trong đó cần nghiên cứu và áp dụng phương pháp "pháp điển hoá hình thức" mà rất nhiều nước đã áp dụng thành công. Đây là việc tập hợp, sắp xếp và cấu trúc lại các quy định pháp luật đang có hiệu lực từ nhiều văn bản rời rạc thuộc các cấp khác nhau thành một bộ tổng tập duy nhất theo một hệ thống logic, khoa học (thường là theo chủ đề, lĩnh vực), nhưng không làm thay đổi nội dung quy phạm mà chỉ nhằm mục đích tối ưu hóa khả năng tra cứu, nhận diện. Điều quan trọng là Bộ pháp điển sau khi hoàn thành có giá trị viện dẫn và áp dụng pháp luật.
Lịch sử ra đời của phương pháp này cũng xuất phát chính từ việc các doanh nghiệp, cơ quan nhà nước gặp nhiều khó khăn trong việc tìm hiểu pháp luật trong bối cảnh lạm phát văn bản dưới luật ở nước Mỹ vào những năm 1930, dẫn đến việc cơ quan hành pháp áp dụng một văn bản đã hết hiệu lực để xử phạt một doanh nghiệp. Trước thực tế đó, Tòa án Tối cao Mỹ đã yêu cầu Chính phủ liên bang phải có giải pháp để tập hợp các văn bản đang có hiệu lực để công bố một cách phù hợp cho người dân và doanh nghiệp dễ tiếp cận.
Thứ ba, chuẩn hóa ngôn ngữ và kỹ thuật soạn thảo. Việc sử dụng ngôn ngữ pháp lý phức tạp là nguyên nhân trực tiếp làm tăng nguồn lực để giải mã các nghĩa vụ tuân thủ. Chính vì vậy, để giảm chi phí tìm hiểu pháp luật, nhiều quốc gia trên thế giới như Đan Mạch, Hàn Quốc, Na Uy, Mỹ... đã ban hành các quy định yêu cầu và hướng dẫn sử dụng ngôn ngữ dễ hiểu trong văn bản quy phạm pháp luật. Việc duy trì các tiêu chuẩn thiết kế văn bản một cách thống nhất cũng rất cần thiết. Các quy định phải được thiết kế mang tính ổn định, đơn giản và dễ thực hiện, giảm thiểu các cách hiểu khác nhau. Điều này đòi hỏi phải xây dựng đội ngũ soạn thảo luật chuyên nghiệp, đồng thời thiết lập các thiết chế đủ mạnh, đủ hấp dẫn để bảo đảm năng lực xây dựng và hoàn thiện pháp luật được duy trì và phát triển.
Thứ tư, tăng cường tính dự báo và tham vấn sớm. Chi phí tìm hiểu pháp luật tăng cao khi các thay đổi chính sách diễn ra bất ngờ và thường xuyên, khiến doanh nghiệp rơi vào trạng thái thiếu và lệch thông tin. Do vậy, quy trình lập pháp phải được thiết kế để bảo đảm tham vấn các đối tượng chịu sự tác động của chính sách một cách rộng rãi và ngay từ đầu. Điều này bảo đảm chính sách được xây dựng phù hợp hơn với thực tế, vừa tạo điều kiện để các doanh nghiệp hiểu rõ hơn về các nội dung chính sách, thuận lợi hơn trong việc triển khai pháp luật sau khi các văn bản được thông qua.
Theo Báo cáo dòng chảy pháp luật kinh doanh năm 2025 thì ở Việt Nam có đến 70,5% doanh nghiệp chưa từng gửi góp ý cho bất kỳ một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nào của các cơ quan trung ương; 93% số doanh nghiệp được hỏi cho biết không dự báo được thay đổi chính sách sắp tới. Điều này đòi hỏi phải nghiên cứu tiếp tục sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để việc lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động một cách phù hợp và thiết thực hơn.
Thứ năm, áp dụng các phương pháp tính toán chi phí tuân thủ để kịp thời đánh giá và điều chỉnh. OECD khuyến nghị các chính phủ phải định lượng được chi phí tuân thủ trước khi ban hành bất kỳ văn bản quy phạm pháp luật nào, thông qua các phương pháp như mô hình chi phí chuẩn (Standard Cost Model), phương pháp tiếp cận dựa trên nhiệm vụ; phương pháp sử dụng mô hình kinh tế lượng... Chỉ khi có những số liệu chi tiết thì mới đủ cơ sở để đưa ra những giải pháp phù hợp để giảm thiểu các chi phí này.
Tóm lại, chi phí tìm hiểu pháp luật không phải là khoản chi nằm bên ngoài đời sống kinh doanh, mà là một phần trực tiếp của chi phí thể chế mà doanh nghiệp phải gánh chịu hằng ngày. Khi một đạo luật chưa thể vận hành nếu thiếu nghị định, thông tư; khi tìm hiểu một nghĩa vụ phải lần theo nhiều tầng văn bản; khi quy định còn mơ hồ và thay đổi khó dự báo, thì nguồn lực của doanh nghiệp bị kéo ra khỏi sản xuất, đổi mới và đầu tư để chuyển sang việc dò tìm, giải thích và phòng ngừa rủi ro pháp lý.
Vì vậy, việc cải cách thể chế trong thời gian tới không chỉ nên được đo bằng số lượng văn bản được ban hành hay sửa đổi, mà cần được đánh giá bằng khả năng làm cho pháp luật trở nên dễ tiếp cận, dễ hiểu, ổn định và có thể thi hành ngay. Chỉ khi giảm được chi phí tìm hiểu pháp luật, thể chế mới thực sự trở thành lợi thế cạnh tranh, tạo niềm tin cho doanh nghiệp và mở rộng không gian phát triển cho nền kinh tế.
---
Tài liệu trích dẫn trong bài:
[1] Báo cáo dòng chảy pháp luật kinh doanh năm 2025
[2] Rodrigo, D., L. Allio and P. Andres-Amo (2009), "Multi-Level Regulatory Governance: Policies, Institutions and Tools for Regulatory Quality and Policy Coherence", OECD Working Papers on Public Governance, No. 13.
[3] VCCI, ‘Nghiên cứu giải pháp cắt giảm gánh nặng chi phí tuân thủ pháp luật cho doanh nghiệp’, Hà Nội, Tháng 12/2020