Từ thu hồi đất đến xây dựng đồng thuận xã hội

Không có quốc gia nào phát triển mà không phải thu hồi đất.

Để xây dựng một tuyến metro, một sân bay, một khu công nghiệp, một đại học, một đô thị mới hay một tuyến cao tốc xuyên quốc gia, Nhà nước buộc phải dịch chuyển con người khỏi những không gian cư trú cũ để mở ra những không gian phát triển mới. Đó là quy luật của hiện đại hóa.

Nhưng cũng có lẽ không lĩnh vực nào dễ tạo ra xung đột xã hội hơn đất đai.

Ở Việt Nam, phần lớn các vụ khiếu kiện kéo dài, nhiều điểm nóng xã hội và không ít sự bức xúc âm ỉ trong dân chúng đều ít nhiều liên quan đến câu chuyện thu hồi đất và đền bù giải phóng mặt bằng.

Trong nhiều năm, chúng ta thường tranh luận về việc đền bù bao nhiêu là hợp lý? Giá đất của Nhà nước thấp hay cao? Người dân thiệt hay Nhà nước thiệt? Nhưng có lẽ, cốt lõi không chỉ là đền bù bao nhiêu. Vấn đề sâu xa hơn là xã hội có cảm thấy công bằng với cơ chế xác lập mức đền bù hay không.

Bởi thực tế cho thấy, có nơi giá đền bù đã tăng lên rất nhiều nhưng xung đột vẫn kéo dài. Trong khi đó, cũng có nơi mức giá không hẳn quá cao nhưng người dân vẫn đồng thuận. Điều đó chứng minh rằng khủng hoảng lớn nhất trong quản trị đất đai không đơn thuần là khủng hoảng về giá. Đó là khủng hoảng niềm tin vào cơ chế tạo lập sự công bằng.

Và vì thế, một nền quản trị hiện đại khi thu hồi đất để phát triển thì phải biết kiến tạo đồng thuận xã hội cho sự phát triển ấy.

Vai trò của đất đai dưới mỗi góc nhìn

Trong tư duy kinh tế học cổ điển, đất đai là một yếu tố sản xuất. Trong tư duy của nhà đầu tư, đất là nguồn lực. Trong tư duy của Nhà nước, đất là không gian phát triển.

Nhưng với mỗi người, đất đai là sinh kế, là tài sản tích lũy lớn nhất của cả đời người, là mồ hôi nước mắt, là nơi gắn với tổ tiên, ký ức của nhiều thế hệ, và còn là "bảo hiểm xã hội tự nhiên" cuối cùng trước những bất trắc của cuộc đời.

Bởi vậy, khi Nhà nước thu hồi đất, có khi cả một cấu trúc đời sống bị dịch chuyển theo, có thể còn mất môi trường sinh kế quen thuộc, mạng lưới cộng đồng, cảm giác an toàn và cả niềm tin về tương lai.

Chính vì vậy, thu hồi đất không thể chỉ được nhìn như một giao dịch tài sản thuần túy. Nó là một biến động xã hội sâu sắc. Nếu quản trị đất đai chỉ vận hành bằng logic hành chính và tài chính, mà thiếu đi logic xã hội và nhân văn, thì xung đột là điều rất khó tránh khỏi.

Cơ chế xác lập sự công bằng

Sai lầm phổ biến trong nhiều cuộc tranh luận về đất đai là coi vấn đề chỉ nằm ở chỗ giá cao hay thấp. Nhưng cảm nhận của xã hội không vận hành đơn giản như vậy, cộng đồng không chỉ quan tâm mình nhận được bao nhiêu mà còn quan tâm đến quá trình xác lập con số đó có công bằng hay không.

Khi người dân cảm thấy mình không được tham gia, không được đối thoại thực chất, không có khả năng phản biện và toàn bộ quá trình định giá được quyết định bởi chính bên thu hồi đất, thì dù mức giá có tăng lên, cảm giác bất công vẫn tồn tại.

Bởi bản chất của vấn đề không còn là kinh tế. Nó đã chuyển thành tâm lý xã hội. Trong rất nhiều trường hợp, điều khiến người dân phản ứng mạnh nhất không phải là số tiền cụ thể. Mà là cảm giác bị áp đặt.

Đó là lý do vì sao xung đột đất đai ở nhiều quốc gia phát triển không được xử lý chủ yếu bằng mệnh lệnh hành chính, mà bằng cơ chế thương lượng xã hội. Nhà nước càng hiện đại càng phải giỏi thuyết phục xã hội thay vì chỉ đơn thuần ra quyết định.

Thế giới đã chuyển từ "áp giá" sang "kiến tạo đồng thuận" như thế nào?

Kinh nghiệm của nhiều quốc gia cho thấy một xu hướng quản trị đất đai hiện đại đang dịch chuyển từ tư duy cưỡng chế sang tư duy đồng thuận.

Tại Australia hay Canada, thương lượng tự nguyện luôn được đặt lên trước. Thu hồi bắt buộc chỉ là giải pháp cuối cùng khi mọi nỗ lực đối thoại đã thất bại.

Tại Anh, nguyên tắc nổi tiếng "không hơn, không kém" được áp dụng: người dân không được hưởng lợi bất hợp lý từ thu hồi đất, nhưng cũng tuyệt đối không bị chịu thiệt. Điều đáng chú ý là họ không chỉ đền bù giá trị tài sản hiện hữu, mà còn tính đến tổn thất sinh kế, chi phí tái lập cuộc sống, chi phí di chuyển, gián đoạn kinh doanh và cả những tổn thất xã hội khác. Nói cách khác, mục tiêu không phải chỉ là "mua lại đất", mà là giúp người dân phục hồi cuộc sống.

Ở Nhật Bản và Hàn Quốc, nhiều dự án đô thị được triển khai theo mô hình "góp đất- tái phân chia". Người dân không bị loại khỏi quá trình phát triển. Họ trở thành một phần của quá trình ấy. Sau quy hoạch, họ vẫn sở hữu một phần giá trị gia tăng của khu vực được phát triển mới.

Đây là điểm cực kỳ quan trọng. Điều người dân bức xúc nhất trong nhiều trường hợp khi bị thu hồi đất là cảm giác rằng giá trị tương lai của mảnh đất đã bị lấy khỏi tay họ. Khi một khu vực sau quy hoạch tăng giá gấp hàng chục lần, còn người bị thu hồi chỉ nhận được một phần rất nhỏ của giá trị đó, thì cảm giác bất công là điều khó tránh khỏi. Bởi vậy, các nền quản trị tiến bộ ngày càng chuyển từ tư duy "trả giá hiện tại" sang "chia sẻ giá trị tương lai".

Tái thiết niềm tin xã hội vào cơ chế phát triển

Cần nhìn nhận một cách công bằng rằng, Nhà nước không thể đền bù vô hạn. Một quốc gia đang phát triển như Việt Nam phải đầu tư khổng lồ cho hạ tầng, giao thông, năng lượng, chuyển đổi số, giáo dục, quốc phòng và nhiều nhu cầu phát triển khác. Nếu toàn bộ nguồn lực quốc gia đều dồn vào đền bù thì sẽ không còn đủ nguồn lực để triển khai các dự án phát triển.

Cho nên, bài toán không thể được giải bằng tư duy cực đoan hoặc hoàn toàn theo ý chí Nhà nước, hoặc hoàn toàn theo giá thị trường tự do. Điều Việt Nam cần không chỉ là nhiều tiền hơn cho đền bù. Điều quan trọng hơn cả là một cơ chế khiến người dân tin rằng mình được đối xử công bằng. Đó là khác biệt căn bản.

Và muốn vậy, Việt Nam có lẽ phải chuyển từ tư duy "quyền thu hồi" sang "năng lực kiến tạo đồng thuận". Đây không chỉ là thay đổi kỹ thuật quản lý đất đai. Đây là sự chuyển đổi triết lý quản trị quốc gia.

Muốn giảm xung đột đất đai, điều quan trọng nhất không phải chỉ là nâng giá đền bù, mà là xây dựng niềm tin xã hội vào cơ chế phát triển. Theo hướng đó, có lẽ Việt Nam cần ít nhất năm chuyển đổi lớn.

Thứ nhất, hệ thống định giá phải độc lập và minh bạch hơn. Không thể để một bên vừa thu hồi đất vừa xác định giá đất mà thiếu các thiết chế phản biện đủ mạnh.

Thứ hai, thương lượng phải trở thành trung tâm của quá trình thu hồi đất. Cưỡng chế chỉ nên là giải pháp cuối cùng.

Thứ ba, cần phát triển các cơ chế chia sẻ giá trị gia tăng từ phát triển. Người dân cần được hưởng một phần thành quả của quy hoạch và đầu tư hạ tầng, thay vì chỉ nhận khoản đền bù cố định tại thời điểm thu hồi.

Thứ tư, tái định cư không thể chỉ là bố trí chỗ ở mới. Đó phải là quá trình tái thiết cuộc sống mới.

Và cuối cùng, tòa án phải thực sự trở thành nơi bảo vệ công lý trong các tranh chấp đất đai, để người dân có nơi tìm kiếm sự công bằng độc lập.

Suy cho cùng, một quốc gia có thể thiếu vốn và đi vay vốn. Có thể thiếu công nghệ và nhập khẩu công nghệ. Nhưng nếu đánh mất niềm tin xã hội, thì chi phí phát triển sẽ vô cùng lớn. Bởi phát triển không chỉ cần hạ tầng cứng như đường sá, cầu cống hay sân bay. Phát triển còn cần một loại hạ tầng khác quan trọng không kém: đó là sự đồng thuận xã hội.

Và có lẽ, đó mới là triết lý sâu xa nhất của quản trị đất đai hiện đại: Không chỉ thu hồi đất để xây dựng những con đường mới, mà còn phải kiến tạo niềm tin để xã hội cùng bước trên những con đường ấy.