Bốn giai đoạn ứng phó thiên tai: Quy trình của Nhật Bản

Ở Nhật, ứng phó thiên tai không chỉ là kĩ thuật hay quản lý khẩn cấp, đó là văn hóa ứng phó, được rèn qua nhiều thập kỉ thiên tai và củng cố bằng luật pháp, ngân sách và ý thức cộng đồng.

Năm 2025 là một năm Việt Nam trải qua ác mộng của bão lũ, đánh dấu những cột mốc mới về mức độ tàn phá và những mất mát vượt xa mọi hình dung. Thiên tai đang đặt ra những bài toán sinh tồn mới ở các cộng đồng địa phương gánh chịu rủi ro, đồng thời trở thành phép thử lớn đối với thể chế, quản trị và chỉ đạo vĩ mô từ trung ương. Những thành phố co rúm dưới mưa bão, những con đê oằn mình trước lũ dữ, các con đèo sạt thành bùn, những xóm làng kêu cứu trên các mái nhà – tất cả phơi bày sự hung dữ của thiên tai trong thời đại biến đổi khí hậu và sự nhỏ nhoi của con người trong những khoảnh khắc sống còn.

Vậy làm sao để giảm tối đa rủi ro và tăng hiệu quả ứng phó, để những khoảnh khắc ấy bớt trở thành thảm họa? Câu trả lời nằm ở tính hệ thống của công tác phòng chống và ứng phó thiên tai, và đặc biệt ở cách xây dựng – vận hành quy trình. Quy trình tốt cần ba yếu tố: tính toán kỹ lưỡng từ đầu, chuyển hóa thành quy định rõ ràng, và phổ biến rộng rãi để mọi người dễ tiếp cận chỉ với một cú click.

Nhật Bản là một ví dụ điển hình đáng học hỏi cho một quy trình như vậy. Ở đây, mỗi trận bão, lũ, hay sóng thần được nhìn nhận thành một “vòng đời” từ khi chưa xảy ra cho đến sau khi đời sống của người dân được khôi phục, trở lại bình thường. Quy trình này không “bất di bất dịch” mà liên tục được cập nhật sau mỗi thiên tai và tích hợp vào hệ thống cảnh báo nhiều lớp, kế hoạch sơ tán chi tiết, diễn tập liên ngành, chuẩn bị hạ tầng và cộng đồng – tất cả tạo nên một bộ máy trơn tru, nơi người dân biết rõ mình phải làm gì và vào thời điểm nào. Đây không chỉ là kĩ thuật hay quản lý khẩn cấp, đó là văn hóa ứng phó, được rèn qua nhiều thập kỉ thiên tai và củng cố bằng luật pháp, ngân sách và ý thức cộng đồng. 

Giai đoạn trước khi thiên tai đổ bộ

Ngay khi bão hay mưa cực đoan chuẩn bị ập đến, cơ quan Khí tượng Nhật Bản (JMA) liên tục cập nhật mô hình mưa – gió – lũ và phát cảnh báo qua TV, radio, ứng dụng, tin nhắn khẩn cấp và loa địa phương. Các mức cảnh báo được mã hóa rõ ràng để người dân nhận biết mức nguy hiểm, còn chính quyền xác định thời điểm mở nơi trú ẩn hay ra lệnh sơ tán. 

Sau thảm họa mưa lớn miền Tây năm 2018, Nhật chuẩn hóa hệ thống cảnh báo thành năm cấp độ gắn với hành động sơ tán, biến thông tin khí tượng thành một ngôn ngữ hành động thống nhất giữa JMA, chính quyền địa phương và người dân. Cấp 1 (trắng) là theo dõi thông tin. Cấp 2 (vàng) yêu cầu cảnh giác và kiểm tra kế hoạch sơ tán. Cấp 3 (đỏ) dành cho người cao tuổi và nhóm dễ tổn thương đi sơ tán sớm. Cấp 4 (tím) là lệnh sơ tán toàn bộ. Cấp 5 (đen) báo tình trạng cực kỳ nguy hiểm, ưu tiên bảo toàn tính mạng tại chỗ nếu không thể di chuyển an toàn. Điểm cốt lõi nằm ở sự đồng bộ: JMA phát cảnh báo, địa phương ra lệnh, và mọi kênh truyền thông đều nói một tiếng nói – ngắn gọn, nhất quán, dễ hiểu. Giai đoạn 2019-2021 tiếp tục tinh chỉnh: chuẩn hóa thuật ngữ, cải thiện hiển thị màu và gắn cấp độ với hành động cụ thể. Đó là cách Nhật dịch dữ liệu thành kỷ luật cộng đồng và biến kỷ luật ấy thành khả năng cứu sống.

Khi rủi ro tăng (Cấp 3 và 4), chính quyền khuyến khích người dân đi sớm để tránh kẹt đường. Sự chăm chút cho nhóm yếu thế được đặt lên trước: các xã phường lập danh sách người già, người khuyết tật, bệnh nhân dài hạn và bố trí tình nguyện viên, phương tiện hoặc lực lượng cứu hộ phụ trách từng trường hợp. Một vài phút chậm trễ có thể tạo ranh giới mong manh giữa an toàn và hiểm nguy.

Trường học, trung tâm thể thao, công trình công cộng là nơi trú ẩn truyền thống, nhưng sau đại dịch, Nhật mở rộng mô hình sơ tán sang khách sạn, nhà trọ để giảm tải và hạn chế rủi ro dịch bệnh. Quy trình phân khu, giãn cách, khử khuẩn và quản lý vệ sinh trở thành bắt buộc. Một số trung tâm thương mại như ở Osaka từng đón hàng trăm người sơ tán tạm thời, giảm áp lực cho các trung tâm cộng đồng. Nghĩa cử tương tự được thấy ở Aeon Mall ở Huế trong mùa lũ gần đây, nhận được nhiều lời khen về cách ứng xử nhân văn của người Nhật.

Sở dĩ có sự “nhuần nhuyễn” như vậy là bởi việc kiểm tra mọi cơ sở vật chất và hoạt động của các lực lượng cứu hộ, cứu nạn, lực lượng tình nguyện được diễn ra thường xuyên trước mùa mưa bao. Chẳng hạn, lực lượng cảnh sát, cứu hỏa, lực lượng phòng vệ Nhật Bản (tức quân đội) luôn trong trạng thái sẵn sàng, còn diễn tập cứu hộ với tình nguyện viên giúp phát hiện và khắc phục kịp thời các điểm yếu. Ở vùng ven biển, việc chuẩn bị còn nghiêm ngặt hơn, bao gồm kiểm tra tuyến đường sơ tán lên vùng cao và diễn tập định kì, bảo đảm rằng khi tín hiệu vang lên, không ai phải phân vân. Với sóng thần hay lũ cao, nguyên tắc luôn nhất quán: khi cảnh báo vang lên, phải lập tức chạy lên vùng cao và tuyệt đối không quay lại bờ. 

Giai đoạn “72 giờ vàng” sinh tồn

Ba ngày đầu kể từ khi thiên tai ập tới là khoảng thời gian sống còn, bởi sau mốc 48-72 giờ, tỷ lệ sống giảm rất nhanh. Khi cả khu dân cư, thậm chí nhiều thành phố, bị nhấn chìm, quy trình ứng phó khẩn cấp “72 giờ vàng” (“72 golden hours”) cần được kích hoạt, tập trung nguồn lực cho ba mục tiêu: cứu mạng sống, duy trì năng lượng và bảo đảm liên lạc. 

Khi bão lũ ập đến, Nhật chuyển ngay sang chế độ khẩn cấp. Trụ sở phản ứng trung ương do Thủ tướng chỉ đạo được kích hoạt, tạo trục điều phối thống nhất giữa các bộ, ngành, chính quyền địa phương, lực lượng phòng vệ, cảnh sát, y tế và cứu hỏa. Ở từng tỉnh, trụ sở phòng chống thiên tai lập tức mở cửa, duy trì liên lạc qua hệ thống thông tin chuyên dụng để phát lệnh sơ tán, cứu nạn và phân bổ nguồn lực. Mọi kênh thông tin từ cảnh sát, lực lượng phòng vệ đến địa phương được dồn vào một đầu mối, tránh tình trạng phân tán chỉ đạo – điểm yếu phổ biến ở nhiều quốc gia trong giờ đầu. 

Khi thiên tai lớn diễn ra, kênh truyền hình trung ương NHK có nghĩa vụ truyển tải tin tức ứng phó thiên tai, còn tất cả các kênh khác về cơ bản đều phải phản ánh. Cấp độ triệt để là đổi sóng để phát hoàn toàn nội dung này. Còn cấp độ nhẹ nhàng hơn là vẫn tiếp tục phát các chương trình bình thường, nhưng phải dành một góc màn hình để đăng thường trực bản đồ vị trí bão lũ và các dòng tin, dòng cảnh báo cập nhật theo thời gian thực, với cùng nguồn tin chính thức từ JMA. Hệ thống thông tin liên tục cập nhật về tình hình thảm họa, bao gồm khu vực nguy hiểm mới, các rủi ro thứ cấp như vỡ đê hay sự cố hóa chất. 

Sau thảm họa động đất – sóng thần 2011, Nhật luật hóa nguyên tắc “đa tầng chỉ huy – phân tán sơ tán – tự lực cộng đồng”. Mỗi xã đều có kế hoạch sơ tán chi tiết, bao gồm cả nhóm yếu thế, và được phối hợp với kế hoạch sơ tán diện rộng cấp vùng, bảo đảm toàn bộ bộ máy vận hành đồng bộ trong 72 giờ vàng. Chẳng hạn, trong sự kiện mưa lớn Kyushu 2020 hay bão Hagibis 2019, quân đội triển khai đội cứu hộ đường thủy, đưa người già, bệnh nhân, học sinh ra khỏi vùng cô lập bằng xuồng và trực thăng, mở đường vào các khu vực bị chia cắt.

Giai đoạn phục hồi khẩn cấp sau thiên tai

Khi giai đoạn cứu nạn kết thúc, Nhật chuyển sang phục hồi khẩn cấp, kéo dài từ 72 giờ đến hai tuần, với mục tiêu duy trì sự sống và sinh hoạt tối thiểu. Nước uống, thực phẩm, thuốc men, chăn ấm, nhà vệ sinh tạm và kiểm soát dịch bệnh được ưu tiên đưa vào nơi trú ẩn. Người dân được cấp chứng nhận thiệt hại để nhận hỗ trợ tài chính và bảo hiểm. Quỹ cứu trợ thiên tai và ngân sách dự phòng quốc gia được kích hoạt trong vài ngày mà không cần chờ Quốc hội phê chuẩn. Nhật lập các “đội hỗ trợ cuộc sống và sinh kế hằng ngày” để đi tới từng hộ, khảo sát thiệt hại, lập hồ sơ hỗ trợ, kết nối người dân với nguồn lực xã hội. 

Tình nguyện viên đóng vai trò then chốt trong phục hồi sau thảm họa. Sau trận lũ miền TNhật Bản 2018, hàng ngàn người được tổ chức trong “Mạng lưới các tổ chức tình nguyện hoạt động trong thiên tai Nhật Bản” (JVOAD) tham gia dọn bùn, phân loại đồ đạc, chăm sóc người già và vận hành nơi trú. Cách làm này vừa tăng tốc phục hồi, vừa giảm nguy cơ bệnh tật do nhà cửa ẩm mốc. Đồng thời, JVOAD được huy động song song với cơ chế quản lý sức khỏe và bảo hiểm dành cho tình nguyện viên để hạn chế kiệt sức và lây nhiễm. Ở động đất lớn bán đảo Noto năm 2024, chương trình “cash-for-work” – nhận tiền mặt thù lao cho lao động công ích – giúp người dân gần xa không chỉ giúp đỡ lẫn nhau vì tình người mà còn có thu nhập từ việc làm đó. Cách làm này huy động được nhiều nguồn lực bổ khuyết cho nguồn lực công và cộng đồng. 

Giai đoạn tái thiết trung hạn

Từ tuần thứ hai đến vài tháng sau thiên tai, phục hồi hạ tầng và sinh kế được triển khai như bộ xương của tái thiết tổng thể. Nhà tạm được dựng nhanh, dịch vụ công cộng tối thiểu được nối lại, các hộ mất nhà được hỗ trợ thuê nơi tạm trú như nhà dân, khách sạn, nhà trọ trong khi chờ dự án tái định cư dài hơi. Năm 2014, kiến trúc sư Shigeru Ban được trao giải “Nobel Kiến trúc” Pritzker nhờ các công trình cứu trợ thiên tai dùng vật liệu tái chế như ống bìa cứng, container, tạo ra không gian trú tạm chất lượng cao và chi phí thấp cho nạn nhân ở nhiều quốc gia.

Bộ Đất đai, Hạ tầng, Giao thông và Du lịch (MLIT) tập trung khôi phục tuyến giao thông huyết mạch, cầu, đập, mạng nước. Đội kỹ sư “đặc nhiệm” TEC-FORCE được triển khai xuống hiện trường khảo sát và hỗ trợ kỹ thuật. Sinh kế địa phương được tái khởi động bằng các gói hỗ trợ sản xuất nông-lâm-ngư nghiệp, du lịch và doanh nghiệp nhỏ. Sau trận mưa cực đoan năm 2020 ở Kumamoto, hàng ngàn nông dân được hỗ trợ để mua giống, trồng lại lúa, khôi phục máy móc và hệ thống tưới tiêu. Ngân hàng địa phương được phép cho vay ưu đãi với bảo lãnh từ Bộ Tài chính. Nhật Bản đặc biệt chú trọng “xây lại cộng đồng”, đẩy mạnh các chương trình duy trì hoạt động doanh nghiệp (Business Continuity Promotion Program) và hỗ trợ tổ chức phi lợi nhuận địa phương để họ tiếp tục phục vụ cộng đồng.

Ở Việt Nam, giai đoạn phục hồi kỹ thuật như khơi thông giao thông, khôi phục điện nước diễn ra tương đối khẩn trương, nhưng hỗ trợ sinh kế và tái kết nối cộng đồng đôi khi manh mún, đứt quãng, chưa đi vào thực chất và mang tầm chiến lược. Kinh nghiệm Nhật cho thấy mức độ phối hợp cao liên ngành và liên tổ chức đóng vai trò then chốt.

Giai đoạn tái thiết dài hạn

Từ nửa năm đến ba năm sau thiên tai, Nhật lập “Kế hoạch tái thiết vùng” (Reconstruction Framework Plan) cho từng thảm họa lớn, nhằm biến khủng hoảng thành cơ hội tái cấu trúc không gian và thể chế, giao Cơ quan Tái thiết Quốc gia chỉ đạo trực tiếp.

Ở giai đoạn này, Nhật áp dụng triệt để chiến lược “Build Back Better” (BBB – tạm dịch là “Xây lại tốt hơn”). Triết lý này được Ngân hàng Thế giới và Liên Hợp Quốc khởi xướng sau sóng thần Indonesia 2004: biến tái thiết thành cơ hội giảm rủi ro tương lai, củng cố khả năng chống chịu của cộng đồng và hạ tầng. BBB không chỉ phục hồi vật chất, mà tái cấu trúc toàn bộ cách con người tổ chức không gian sống, từ tiêu chuẩn nhà ở, quy hoạch đất đai đến sinh kế và quản trị cộng đồng.

Nhật không phải nơi sinh ra chiến lược BBB, nhưng lại là quốc gia áp dụng kiên định, chuẩn chỉnh và xúc tiến mạnh nhất. Sau đại thảm họa 2011, Nhật thể chế hóa BBB thành chính sách quốc gia, coi mỗi lần tái thiết là một cuộc cải cách không gian, hạ tầng và xã hội. Là nước chủ nhà, Nhật cũng là nước thúc đẩy đưa BBB vào “Khung Sendai về Giảm thiểu Rủi ro Thiên tai 2015-2030” của Liên Hợp Quốc như một trụ cột của chiến lược giảm rủi ro.

Trọng tâm là quy hoạch lại vùng. Sau 2011, nhiều thị trấn ven biển được di dời lên vùng cao, xây dựng khu dân cư mới với đê chắn sóng và hạ tầng hoàn chỉnh. Ở vịnh Matsushima (Miyagi), nguyên tắc “đa tầng lớp chống chịu” được áp dụng để hình thành Millennium Hope Hills: sáu ngọn đồi nhân tạo từ vật liệu tái chế từ rác và đống đổ nát, vừa là công viên ven biển, vừa là khiên chắn sóng kiêm nơi trú ẩn khẩn cấp. Trên công viên đặt đài tưởng niệm và trung tâm giáo dục cộng đồng về ký ức thiên tai. Công ty Nhật nơi tôi làm có cơ hội tham gia thiết kế công trình ý nghĩa này. Ở Rikuzentakata nơi từng gánh thảm họa, một thị trấn mới được xây dựng với đường sá nâng cao vượt mực nước lịch sử, cùng công viên và bảo tàng tưởng niệm của tỉnh Iwate. Nhật gọi đó là “gìn giữ ký ức sống”, vì ký ức là nền tảng của khả năng phục hồi.

Nhật nâng chuẩn kỹ thuật đồng loạt: hệ thống đê, cầu, thoát nước được nâng chuẩn, gắn cảm biến cảnh báo sớm, bản đồ rủi ro cập nhật tự động. Hạ tầng phục hồi được tích hợp vào kế hoạch quốc gia 5 năm về phòng chống thiên tai.

Về phương diện xã hội, Nhật lập “đội chăm sóc tinh thần” (Kokoro no Care Team) cho nạn nhân và cả lực lượng cứu hộ. Các “khu cộng đồng tạm thời” được xây dựng để người dân giao lưu, tránh rơi vào tâm lý bị cô lập trong thời gian chờ tái định cư. Khu vực tư nhân và đại học khởi xướng các Resilience Partnership (Hợp tác chống chịu thiên tai), chia sẻ dữ liệu và công nghệ cho mô hình phục hồi bền vững.

Tất cả tạo thành một biểu tượng của tái thiết có tầm nhìn dài hạn, nơi ký ức thiên tai được giữ lại, nhưng nỗi sợ không còn ám ảnh.

Giai đoạn tầm nhìn xa và thể chế hóa

Từ ba đến mười năm sau thiên tai, đặc biệt là những trận thiên tai lớn, Nhật đưa các bài học kinh nghiệm vào chiến lược quốc gia và cả luật pháp, hoàn tất vòng tuần hoàn phục hồi. Đây là lý do Nhật luôn tiến bộ sau mỗi thảm họa, không lặp lại sai lầm cũ. Nhật nuôi dưỡng văn hóa học hỏi liên tục: dữ liệu từ cảm biến, drone, vệ tinh, camera, báo cáo tình nguyện viên và người dân được tổng hợp để hoàn thiện quy trình, điều chỉnh luật, chuẩn xây dựng, hạ tầng và kế hoạch sơ tán.

Chẳng hạn, sau đại động đất và sóng thần 2011, Nhật ban hành luật đặc biệt cho vùng Đông Bắc và thiết lập “Khu tái thiết đặc biệt” dạng “đặc khu” với ưu đãi thuế, đầu tư hạ tầng và thu hút doanh nghiệp trong du lịch sinh thái, nông nghiệp công nghệ cao. Bài học từ mỗi thiên tai được cập nhật vào Luật quản lý thiên tai: yêu cầu lập kế hoạch sơ tán cho người già, người khuyết tật, quy định vận hành nơi trú ẩn an toàn trong dịch bệnh, thiết lập ngân sách dự trữ cố định hằng năm.

Nhật còn đề cao văn hóa cộng đồng: Ngày 1/9 trở thành ‘Ngày Phòng chống Thiên tai’, diễn tập sóng thần, lũ quét, động đất tại trường học và khu dân cư, cùng nhiều sáng kiến nâng cao nhận thức.

Nhật Bản liên kết hệ thống hành chính với cộng đồng bằng các “cầu nối” chính thức. Kế hoạch phòng chống thiên tai địa phương ghi rõ vai trò của JVOAD và VOAD (cũng là Mạng lưới các tổ chức tình nguyện hoạt động trong thiên tai nhưng ở cấp địa phương) và các tổ hỗ trợ đời sống, với biên bản ghi nhớ, quy trình phối hợp và đầu mối liên lạc trong trung tâm chỉ huy. Trong thời điểm diễn ra thiên tai, VOAD địa phương lập trung tâm tình nguyện, phân bổ nhân lực theo chuẩn an toàn. Các tổ khu phố kích hoạt danh sách người dễ tổn thương, kiểm tra từng hộ, mở điểm tập kết và cùng vận hành nơi trú. Trong giai đoạn phục hồi và tái thiết, JVOAD trở thành “hub” điều phối NGO, NPO, tổ chức tôn giáo và doanh nghiệp theo nhu cầu địa phương. Chính quyền ủy thác cho họ thực hiện các công việc dọn dẹp, hỗ trợ sinh kế, dịch vụ đặc thù.

Nhìn về Việt Nam

Việt Nam có thể học hỏi sự logic và liền lạc trong chuỗi các bước nói trên của Nhật: cảnh báo – ứng cứu – phục hồi khẩn cấp – tái thiết bền vững – thể chế hóa – văn hóa cộng đồng. Mỗi mắt xích đều được quy định hóa, ngân sách hóa và xã hội hóa. Công nghệ hay nguồn lực là rất quan trọng, nhưng quan trọng hơn là tư duy biến thiên tai thành công cụ học tập liên tục cho một tương lai bền vững hơn. 

Mặc dù Việt Nam đã ký Khung Sendai, nhưng Build Back Better chưa được nhắc đến như một yếu tố quan trọng trong chiến lược phòng chống thiên tai của Việt Nam. Chỉ duy nhất Quyết định 379 của Thủ tướng Chính phủ, có nhắc đến điều này trong một nguyên tắc chỉ đạo: “khôi phục, tái thiết bền vững và xây dựng lại tốt hơn” nhưng dường như đây mới chỉ dừng lại ở mức nguyên tắc, chưa có hướng dẫn, triển khai cụ thể, tích hợp vào quy hoạch đô thị, hạ tầng hay sinh kế của người dân. Hiện nay, chính phủ đang triển khai “Chiến dịch Quang Trung” nhằm thần tốc dựng lại nhà trước Tết 2026 – một chỉ đạo kịp thời và nhân văn. Nhưng bài toán tái thiết thế nào, làm sao vừa nhanh, vừa chất lượng, vừa bền vững hơn – vẫn là câu hỏi bỏ ngỏ. 

Ngoài ra, Việt Nam có thể học cách nuôi dưỡng văn hóa cộng đồng và hệ thống dữ liệu minh bạch. Đây cũng là một trong những chìa khóa để tăng cường năng lực chống chịu thiên tai. Như ở Nhật, các dữ liệu này bao gồm: bản đồ nguy cơ theo địa chỉ; ngưỡng cảnh báo và lệnh sơ tán gắn cấp độ hành động; dữ liệu mưa, lũ, sạt lở, mực nước thời gian thực từ cục khí tượng và trạm địa phương; tình trạng đường sá, điện nước, trường học, bệnh viện; sức chứa nơi trú; danh mục nhu cầu, phân bổ hỗ trợ; báo cáo thiệt hại, phục hồi và tiến độ tái thiết. Sự minh bạch này giúp người dân tự quyết đúng lúc, tổ chức xã hội điều phối hiệu quả, và chính quyền chịu trách nhiệm rõ ràng. □

Bài đăng Tia Sáng số 23/2025