Cam kết tài chính cho biến đổi khí hậu: Trách nhiệm của nước giàu ở đâu?
Tại Hội nghị thượng đỉnh về khí hậu COP26 diễn ra ở Glasgow, các quốc gia giàu đã thảo luận việc sẽ tăng tài trợ để giảm thiểu và ứng phó với hậu quả biến đổi khí hậu. Nhưng điều đó có thành hiện thực không khi lời hứa 100 tỉ USD đầu tư hằng năm cho khí hậu từ cách đây hơn một thập niên vẫn chưa thành hiện thực!
Một người phụ nữ ở Satkhira, Bangladesh đứng giữa đống đổ nát của ngôi nhà bị hư hại do cơn bão Amphan vào tháng 5/2020. Cơn bão mạnh nhất ở khu vực này trong nhiều thập kỷ qua, được hình thành bởi sự nóng lên của tầng bề mặt nước biển ngày càng trầm trọng do biến đổi khí hậu. Nguồn: Getty.
Cách đây 12 năm, tại Hội nghị thượng đỉnh Khí hậu Liên Hiệp Quốc diễn ra ở Copenhagen, các quốc gia phát triển đã đưa ra một cam kết quan trọng. Họ đã hứa huy động 100 tỷ USD thường niên cho các nước nghèo hơn đến năm 2020, để thích ứng với biến đổi khí hậu và hạn chế gia tăng nhiệt độ toàn cầu. Nhưng lời hứa đó đã không được thực hiện. Một báo cáo năm ngoái cho Liên Hiệp Quốc đã kết luận rằng “kịch bản thực tế duy nhất” cho thấy mục tiêu 100 tỷ USD là ngoài tầm với. “Chúng ta chưa làm được,” tổng thư ký Liên Hiệp Quốc António Guterres thừa nhận.
So với khoản tài chính cần thiết để ngăn chặn biến đổi khí hậu chạm tới ngưỡng nguy hiểm thì cam kết 100 tỷ USD không phải là con số đáng kể. Bởi sẽ cần đến hàng nghìn tỷ USD mỗi năm để đạt được các mục tiêu Paris 2015 về hạn chế nóng lên toàn cầu ở mức thấp hơn 2oC, nếu không muốn nói là chỉ giữ ở mức 1,5oC, cao hơn một chút so với mức tăng nhiệt độ ở thời kỳ tiền công nghiệp. Và các nước đang phát triển (được nhắc tới trong cam kết Copenhagen) sẽ mất hàng trăm tỷ USD mỗi năm để ứng phó với tình trạng đang nóng lên vốn là điều không thể tránh khỏi. “Nhưng 100 tỷ USD là biểu tượng về thiện ý mà những quốc gia đã hứa hẹn”, Saleemul Huq, Giám đốc Trung tâm Quốc tế về Biến đổi khí hậu và phát triển tại Bangladesh nói.
Tạp chí Nature phân tích nguyên nhân nào khiến cam kết hỗ trợ tài chính này bị thất bại, những quốc gia nào sẽ nào đáng phải chịu trách nhiệm cho điều đó và cơ chế tài chính cho biến đổi khí hậu sẽ biến đổi ra sao trong tương lai.
Các nước giàu đã bội ước
Đại diện của các quốc gia chưa bao giờ đạt được đồng thuận về việc làm thế nào để tính toán chính xác được mức đóng góp của mỗi nước cho việc chống biến đổi khí hậu. Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), một cơ quan liên chính phủ chủ yếu gồm các nước phát triển, đánh giá dựa vào các báo cáo từ những quốc gia giàu có. Theo công bố tháng chín vừa qua, năm 2019, các nước giàu có đã đóng góp 80 tỷ USD tài trợ cho các nước đang phát triển, tăng một chút so với con số 78 tỷ USD vào năm 2018. Phần lớn trong số này là viện trợ hoặc cho vay lấy từ ngân sách, chuyển trực tiếp từ quốc gia này sang quốc gia khác, hoặc phân phối qua quỹ của các ngân hàng phát triển đa phương (gọi tắt là MDB). Một phần nhỏ hơn là tiền của tư nhân mà nước huy động được thông qua các khoản vay có bảo lãnh và các khoản vay đối ứng với các quỹ công ích.
Nhưng một số phân tích cho thấy các con số trên của OECD đã bị phóng đại quá nhiều. Theo một báo cáo năm 2020, tổ chức phi chính phủ Oxfam ước tính tài chính khí hậu công chỉ đạt 19-22.5 tỷ USD trong giai đoạn 2017-2018, nghĩa là chỉ bằng một phần ba so với ước tính của OECD. Đó là bởi Oxfam lập luận rằng, ngoài các khoản tài trợ, với các khoản vay, các nước chỉ nên tính phần chênh lệch mà họ cho các quốc gia đang phát triển vay với lãi suất thấp hơn giá thị trường chứ không phải tổng giá trị của khoản vay. Tổ chức này cũng lên tiếng rằng một vài quốc gia còn gián tiếp tính cả viện trợ phát triển là các dự án khí hậu. Chẳng hạn, theo Tracy Carty, cố vấn chính sách cấp cao về biến đổi khí hậu tại Oxfam, Nhật Bản coi toàn bộ giá trị của một số dự án là “có liên quan đến khí hậu” ngay cả khi dự án đó không có mục tiêu chính là hành động vì khí hậu. Một ví dụ khác, một số dự án công trình đường bộ cũng được báo cáo là viện trợ khí hậu, và hầu hết hoặc toàn bộ chi phí của các dự án này đều được tính vào báo cáo tài trợ của OECD nói trên, theo Romain Weikmans, chuyên gia tài chính khí hậu tại Viện Quan hệ Quốc tế Phần Lan tại Helsinki nhận định.
Nhiều quốc gia có thu nhập trung bình-thấp đều nhất trí với Oxfam, và còn trình bày thêm: năm 2015, Bộ Tài chính Ấn Độ phản đối ước tính 62 tỷ USD viện trợ khí hậu của OECD đưa ra trong năm 2014 và cho rằng con số thực tế chỉ là 1 tỷ USD. Đại sứ biến đổi khí hậu Dianna Black-Layne của Antigua và Barbuda, nguyên là nhà đàm phán khí hậu cho Liên minh các quốc đảo và các quốc gia giáp biển nhỏ ở vị trí thấp so với mực nước biển, cho rằng các nước giàu đã cố tình thổi phồng các khoản viện trợ của họ.
Quốc gia nào không chi trả đủ?
Mặc dù các nước giàu đều nhất trí với mục tiêu 100 tỷ USD nhưng lại không hề đưa ra thỏa thuận chính thức nào về số tiền mỗi quốc gia cần đóng góp. Thay vào đó, các nước tuyên bố cam kết với hi vọng rằng các nước khác cũng sẽ tuân theo. Đa số các phân tích về một mức đóng góp công bằng của các quốc gia đều đều đi đến một kết luận chung: Đóng góp của Hoa Kỳ quá thấp.
Một báo cáo hồi tháng 10 do Viện Tài nguyên thế giới (WRI) tại Washington, Hòa Kỳ, nhận định, theo các tính toán bất kể dựa vào quy mô nền kinh tế, lượng phát thải hay dân số, Hoa Kỳ lẽ ra phải đóng góp 40-47% trong số 100 tỷ USD. Nhưng WRI ước tính đóng góp trung bình thường niên từ năm 2016 đến 2018 của nước này chỉ khoảng 7.6 tỷ USD. Úc, Canada và Hy Lạp cũng đóng góp kém hơn nhiều mức họ phải tham gia. Còn Nhật Bản và Pháp đã chuyển tới các nước đang phát triển số tiền nhiều hơn mức họ cần đóng góp – tuy nhiên hầu hết tất các hỗ trợ này đều dưới dạng khoản vay, không phải viện trợ.
Cơ cấu chi tiêu mất cân đối
Phần lớn nguồn tài chính cho các vấn đề khí hậu được sử dụng cho các dự án làm giảm phát thải khí nhà kính. Thỏa thuận Paris nhắm đến việc cân đối giữa các dự án này và cả các dự án giúp người dân ứng phó với tác động của biến đổi khí hậu. Nhưng năm 2019, OECD nhận thấy, chỉ 20 tỷ USD dành cho các dự án nhằm ứng phó – chưa bằng một nửa số tiền đầu tư cho những dự án giảm phát thải. Trong khi đó, Liên Hiệp Quốc ước tính các quốc gia đang phát triển cần 70 tỷ USD mỗi năm để trang trải chi phí ứng phó với biến đổi khí hậu, và sẽ cần tới 140-300 tỷ USD vào năm 2030.
Các nhà tài trợ có thể ưu ái cho các dự án giảm thiểu phát thải do kết quả rõ ràng và có thể đo lường được – bằng việc tính lượng phát thải carbon giảm đi hoặc bị thu giữ. Trong khi đó rất khó để đánh giá thành quả của việc thích ứng với biến đổi khí hậu. Jessica Omukuti, nhà nghiên cứu về tài chính cho biến đổi khí hậu tại Đại học Oxford, Anh cho biết: “Không một cá nhân hay nhóm nào có thể thích nghi hoàn toàn với biến đổi khí hậu bởi vì rồi sau đó sẽ lại sinh ra các rủi ro khí hậu mới và những tổn thương mới”. Chính trị gia ở các nước phát triển cũng nhận thấy rằng họ được cộng đồng quốc tế và cử tri trong nước khen ngợi nhiều hơn, vì đã dành chi phí cho cắt giảm phát thải, cô nói, trong khi nguồn tài trợ cho thích ứng chỉ được xem như giúp đỡ một vài quốc gia riêng lẻ.
Một nguyên do khác dẫn đến sự mất cân đối giữa tài trợ cho giảm thiểu tác hại và thích ứng với biến đổi khí hậu là giờ đây tiền đổ về các nước nghèo theo hướng cho vay ngày càng nhiều hơn là viện trợ. “Tiền dành cho thích ứng gần như không bao giờ theo dạng cho vay được” – Huq nói. “Nếu bạn cho người nghèo tiền để giúp họ đối phó với tác động của biến đổi khí hậu, thì nó không thể sinh lời”.
Đặc biệt, nguồn tài chính tư nhân gần như luôn luôn dành cho dự án giảm thiểu phát thải mà có thể mang lại lợi tức đầu tư, như các nông trại pin mặt trời và ô tô điện.
Phần lớn nguồn tài chính cho ứng phó với biến đổi khí hậu sẽ dành cho các nước có mức thu nhập trung bình, nhưng lại không phải các nước nghèo nhất, dễ bị tổn thương nhất. “Vô số các nước châu Phi đang phàn nàn là không thể vượt qua các thủ tục [để tiếp cận tài chính cho các vấn đề khí hậu] bởi vì nó phức tạp và nhiều kĩ thuật,” theo Chukwumerijie Okereke, nhà kinh tế học tại Đại học Liên bang Alex-Ekwueme, Ndufu-Alike ở Ikwo, Nigeria. “Và họ không nhận được đầy đủ các hướng dẫn và đào tạo nâng cao năng lực về vấn đề này”.
Kể cả tiền đến được quốc gia cần hỗ trợ nhất còn không giải ngân đạt được mục tiêu. Tháng 7 vừa qua, Viện Môi trường và Phát triển Quốc tế tại London báo cáo rằng họ đã cố gắng theo dõi nguồn tài trợ cho các hoạt động thích ứng với biến đổi khí hậu ở ‘46 nước kém phát triển nhất’ – chỉ đạt 5.9 tỷ USD giai đoạn năm 2014-2018, chưa bằng 20% số tiền mà các nước giàu nói là họ đã bỏ ra. “Những người dễ bị tổn thương nhất trên hành tinh thực sự đã nhận được bao nhiêu?”, Huq đặt vấn đề.
Các nước giàu đang muốn gì?
“Do nguồn tài chính viện trợ không đạt được 100 tỷ USD mỗi năm, nên cần phải bù lại bằng một kế hoạch viện trợ 500 tỷ USD trong vòng năm năm”, Huq nói. Vào tháng bảy, ‘nhóm V20’, gồm các Bộ trưởng Bộ Tài chính từ 48 quốc gia dễ bị tổn thương do tác động của biến đổi khí hậu đã kêu gọi kế hoạch này với các khoản tài trợ phải tăng thêm, và ít nhất 50% trong đó phải dành cho hoạt động thích ứng với biến đổi khí hậu. Huq còn lưu ý rằng các nước cũng đang nỗ lực dành ngân sách quốc gia cho công cuộc chống biến đổi khí hậu. Đơn cử, Chính phủ Bangladesh cho biết tổng chi tiêu liên quan đến khí hậu là khoảng 3 tỷ USD, tương đương với 7% ngân sách nhà nước, hoặc 0.73% tổng sản phẩm nội địa. Không chỉ nhà nước phải chi ngân sách, mà chi tiêu ở cấp độ hộ gia đình cũng rất lớn. Theo một tính toán khác của Oxfam, chỉ riêng các gia đình nghèo ở nông thôn Bangladesh đã tiêu tốn tổng cộng khoảng 2 tỷ USD/năm cho phòng chống thiên tai và phục hồi thiệt hại.
Một số cam kết mới đã được đưa ra: Tại cuộc họp nhóm G7 gồm các quốc gia phát triển diễn ra vào tháng sáu vừa qua, Canada, Nhật Bản, và Đức đã công bố cam kết của mình, đồng thời các nước cũng tái khẳng định cam kết đóng góp 100 tỷ USD thường niên đến năm 2025. Tháng chín vừa qua, Liên minh châu Âu đã cam kết cung cấp thêm 5 tỷ USD nữa vào năm 2027, và Tổng thống Joe Biden cũng cam kết Hoa Kỳ sẽ đóng góp 11.4 tỷ USD thường niên đến năm 2024, trở thành quốc gia đóng góp tài chính khí hậu lớn nhất. Nhưng nếu tính theo tổng tỷ trọng nền kinh tế thì Liên minh châu Âu và các quốc gia thành viên đã đóng góp gần gấp đôi những gì Hoa Kỳ hứa hẹn, mặc dù tổng quy mô nền kinh tế chỉ khoảng bằng 3/4 Hoa Kỳ.
Vấn đề đặt ra là liệu các quốc gia giàu có thể minh chứng sự nghiêm túc trong thực hiện cam kết không. Một số ý kiến cho rằng để tránh nhầm lẫn, các cam kết không nên bao gồm tài chính tư nhân.
Một số chính phủ đang giải quyết việc kêu gọi thêm nguồn tài trợ cho việc thích ứng với biến đổi khí hậu. Vào tháng tám, Đan Mạch cho biết họ sẽ phân bổ 60% nguồn tài chính khí hậu cho ứng phó, và các quốc gia khác, bao gồm Hà Lan và Anh, cũng đã cam kết tăng cường tài chính cho mảng này.
Tài chính khí hậu: bao nhiêu là đủ?
Huq cho rằng khái niệm tài chính khí hậu ngày càng trở nên vô nghĩa. Huq nói, “tiền nào bỏ ra cũng là tiền khí hậu”, ông nói. “Chỉ là bạn sử dụng nó khôn ngoan hay không mà thôi”.
Tuy nhiên, Sáng kiến Chính sách Khí hậu (CPI), một nhóm nghiên cứu phi lợi nhuận tại San Francisco, California ước tính dòng chảy tài chính khí hậu giữa các nước lên đến 632 tỷ USD/năm trong giai đoạn 2019-2020, hay khoảng 0,7% tổng GDP thế giới. Khoảng một nửa trong số này là tài chính tư nhân, phần lớn được dùng cho tăng cường năng lượng tái tạo.
Con số này còn thấp hơn ước tính của Ủy ban Liên chính phủ về Biến đổi Khí hậu thuộc Liên Hiệp Quốc, nghĩa là cần 1.6-3.8 nghìn tỷ USD hằng năm để hạn chế tình trạng tăng nhiệt độ quá 1,5oC. Đáng thất vọng là nhiên liệu hóa thạch vẫn đang được trợ cấp, ước tính nhận khoảng 554 tỷ USD mỗi năm trong giai đoạn 2017-2019. Và năm 2020, chi tiêu cho quân sự toàn cầu thường niên đã đạt mức 2 nghìn tỷ USD.
Một ngôi nhà tạm bị hư hại ở gần sông Meghna, Bangladesh, thuộc khu vực ven biển đang bị đe dọa bởi xói mòn và xâm nhập mặn. Nguồn: Getty.
CPI cảnh báo rằng COVID và các tác động của đại dịch lên nền kinh tế đã khiến tập trung vào chi tiêu cho các lĩnh vực như y tế công cộng (năm ngoái, các nước phát triển đã chi hàng nghìn tỷ để ứng phó với đại dịch COVID-19), nên những kỳ vọng trung và dài hạn cho tài chính khí hậu trở nên bất định. Theo Sarah Colenbrander, giám đốc chương trình khí hậu và bền vững tại Viện Phát triển Nước ngoài, một think- tank có trụ sở tại London, thách thức thực sự hiện nay là làm thế nào để đảm bảo càng nhiều nguồn tài chính tư nhân được sử dụng cho các dự án giải quyết các vấn đề biến đổi khí hậu. “Nếu chúng ta không làm như vậy, chúng ta sẽ thất bại về mục tiêu khí hậu thậm chí còn thê thảm hơn những gì chúng ta đã làm”, bà khẳng định.□
Cao Hồng Chiến lược dịch
Nature 598, 400-402 (2021)
doi: https://doi.org/10.1038/d41586-021-02846-3
