Cấm thuốc lá điện tử: Thế tiến thoái lưỡng nan của pháp luật

Việt Nam chính thức cấm thuốc lá điện tử từ ngày 1/1/2025, theo quyết định của Quốc hội nhằm bảo vệ sức khỏe cộng đồng, đặc biệt là giới trẻ. Lệnh cấm bao gồm các hoạt động sản xuất, kinh doanh, nhập khẩu và sử dụng thuốc lá điện tử cũng như thuốc lá nung nóng. Điều này đặt ra câu hỏi tại sao chính phủ lại cấm thuốc lá điện tử nhưng không áp dụng biện pháp tương tự với thuốc lá truyền thống.

Ba thái cực trong quản lý thuốc lá điện tử

Thuốc lá điện tử là một trong số những “hiện tượng” mà cách đối diện của các quốc gia rất “chia rẽ”, thậm chí trái ngược nhau hoàn toàn. Anh là một trong những quốc gia cởi mở nhất với thuốc lá điện tử. Nước này cho phép bán rộng rãi thuốc lá điện tử tới người trên 18 tuổi và quản lý sản phẩm này như một liệu pháp thay thế nicotine truyền thống, tương tự như kẹo cao su. Điều đáng nói là, đứng sau cổ vũ cho những quy định hào phóng với loại sản phẩm này là các cơ quan khoa học và y tế uy tín, độc lập của quốc gia. Trong đó, Cơ quan Y tế Công cộng Anh (Public Health England) ủng hộ thuốc lá điện tử như một giải pháp thay thế ít nguy hại hơn thuốc lá truyền thống, củng cố lập luận rằng nó sẽ có vai trò trong chiến lược kiểm soát thuốc lá của quốc gia.  Nhóm Cố vấn về Thuốc lá của Đại học Hoàng gia về Y học (RCP) cũng vận động chính sách “ưu ái” cho thuốc lá điện tử một cách mạnh mẽ. Nhóm này ủng hộ quan điểm giảm tác hại của nicotine dưới các dạng không đốt cháy từ trước khi thuốc lá điện tử xuất hiện. Uy tín của RCP cùng với lịch sử hỗ trợ các chính sách cai thuốc từ cuối những năm 1950 đã giúp quan điểm của nhóm này có trọng lượng đặc biệt với những chính trị gia và người làm luật. Các hướng dẫn từ Viện Y tế Quốc gia về Chăm sóc Sức khỏe Xuất sắc (NICE) ban đầu không ủng hộ thuốc lá điện tử, nhưng sau đó đã ghi nhận việc sử dụng hàng hóa này vào các khuyến nghị về giảm tác hại do hút thuốc. Mạng lưới các tổ chức y tế Tại Anh (Royal College of Physicians) và Tổ chức Hành động Chống thuốc lá và Vì Sức khỏe cũng có quan điểm tích cực về thuốc lá điện tử. 

Sự thống nhất quan điểm này đến từ việc thuốc lá điện tử không đốt cháy sợi cây tobacco như thuốc lá điếu mà chỉ làm nóng một hỗn hợp chất lỏng cồm nicotine, một số dung môi và hương liệu nên không sản sinh ra tar và khí CO – hai chất được coi là độc hại nhất của khói thuốc lá truyền thống. Người hút thuốc lá điện tử hít nicotine dưới dạng hơi nước thay vì dưới dạng khói như thuốc lá truyền thống, và như vậy thì ít nguy hại hơn với sức khỏe. Những nhà làm chính sách ở Anh coi thuốc lá điện tử là một công cụ cai thuốc lá và giảm tác hại cho những người nghiện thuốc lá truyền thống.  

Lí do chính đằng sau các lệnh cấm hoặc kiểm soát chặt chẽ như của Mỹ và Úc đó là nỗi e sợ thuốc lá điện tử sẽ phá bỏ những nỗ lực giảm tỉ lệ hút thuốc của các quốc gia này trong nhiều năm qua. Họ cho rằng, thuốc lá điện tử không những lôi kéo ngày càng nhiều người trẻ sử dụng mà còn mở ra một “cửa ngõ mới” dẫn họ đến thuốc lá truyền thống.   

Trái ngược với Anh, Úc lại có quan điểm cứng rắn bậc nhất thế giới với thuốc lá điện tử. Chính phủ nước này đã áp dụng chính sách cấm bán thuốc lá điện tử có chứa nicotine nếu không có đơn thuốc từ bác sĩ. Điều này có nghĩa là người muốn sử dụng thuốc lá điện tử để cai thuốc phải có sự chấp thuận y tế và mua sản phẩm từ hiệu thuốc. Chính sách này được thiết lập dưới thời chính phủ Công đảng với sự dẫn dắt của Bộ trưởng Y tế Nicola Roxon, người đã có lập trường mạnh mẽ trong việc giảm thiểu tỷ lệ hút thuốc. Chính phủ Úc đã thành lập một lực lượng đặc nhiệm y tế để kiểm soát thuốc lá điện tử, bao gồm các chuyên gia chống thuốc lá lâu năm là những thành viên từng tham gia vào việc cấm quảng cáo thuốc lá và cấm bán các sản phẩm thuốc lá không khói trước đây. Điểm mấu chốt trong chính sách của Úc là việc quản lý nicotine như một chất độc hại. Từ đó, Cơ quan Quản lý Hàng hóa Trị liệu (TGA) phân loại tất cả các sản phẩm thuốc lá điện tử chứa nicotine vào danh mục thuốc theo đơn, giúp thống nhất việc kiểm soát trên toàn quốc.

Ở thái cực “giao thoa” giữa cách tiếp cận của Anh và Úc là Mỹ. Trước đây, các sản phẩm vaping (thuốc lá điện tử) được quản lý như các sản phẩm tiêu dùng thông thường. Tuy nhiên, vào tháng 5/2016, FDA đã ban hành quy định đưa thuốc lá điện tử vào danh mục các sản phẩm thuốc lá và từng bước áp dụng các quy định kiểm soát chặt chẽ hơn. Đến đầu năm 2020, FDA đã công bố các ưu tiên thực thi mới, trong đó bao gồm lệnh cấm tạm thời đối với các loại thuốc lá điện tử có hương vị dạng hộp (trừ menthol). Việc thực thi này không chỉ gồm FDA mà còn có sự tham gia của các cơ quan khác để kiểm soát thuốc lá điện tử một cách toàn diện như Bộ Quốc phòng Mỹ và Bộ Cựu chiến binh Mỹ, Ủy ban Thương mại Liên bang Mỹ (FTC), Bộ Giao thông Vận tải Mỹ và Cơ quan Bảo vệ Môi trường Mỹ (EPA). Đó là chính sách liên bang, còn về phía tiểu bang, có một số nơi ban hành lệnh cấm đối với thuốc lá điện tử có hương vị điện tử có hương vị để giảm sức hút đối với giới trẻ. Có 15 bang cấm hút thuốc lá điện tử trong không gian kín tại nhà hàng, quán bar và nơi làm việc tư nhân. 

Tuy nhiên, sự kiểm soát này của Mỹ sẽ không phải là vĩnh viễn mà sẽ ứng biến tùy bối cảnh. Chính sách với thuốc lá điện tử của nước này phải đáp ứng các tiêu chí sau: (a) linh hoạt và thích ứng với sự thay đổi nhanh chóng của thị trường thuốc lá điện tử, (b) dựa trên dữ liệu giám sát đáng tin cậy, và (c) cung cấp đánh giá kịp thời về tình trạng sử dụng nhiều loại sản phẩm thuốc lá, bao gồm thuốc lá điện tử, cũng như sự xuất hiện của các chính sách ở cấp quốc gia, địa phương và khu vực.

Lí do chính đằng sau các lệnh cấm hoặc kiểm soát chặt chẽ như của Mỹ và Úc đó là nỗi e sợ thuốc lá điện tử sẽ phá bỏ những nỗ lực giảm tỉ lệ hút thuốc của các quốc gia này trong nhiều năm qua. Họ cho rằng, thuốc lá điện tử không những lôi kéo ngày càng nhiều người trẻ sử dụng mà còn mở ra một “cửa ngõ mới” dẫn họ đến thuốc lá truyền thống.   

Các nghiên cứu ở Mỹ đã chỉ ra rằng sức khỏe cộng đồng có thể bị ảnh hưởng tiêu cực nếu việc phổ biến thuốc lá điện tử không được kiểm soát chặt chẽ. Trước hết, thuốc lá điện tử làm gia tăng nguy cơ tiếp xúc với nicotine ở thanh thiếu niên và người trẻ tuổi, những đối tượng đặc biệt nhạy cảm với tác động của chất gây nghiện này. Việc tiếp xúc sớm với nicotine có thể dẫn đến sự phát triển của thói quen sử dụng lâu dài, thậm chí có thể mở đường cho việc sử dụng các sản phẩm thuốc lá điếu, vốn có mức độ gây hại cao hơn nhiều. Khác với quan điểm của Anh cho rằng thuốc lá điện tử có thể giúp cai nghiện thuốc lá, Mỹ e ngại rằng thuốc lá điện tử khiến những người đã bỏ thuốc trở nên tái nghiện, bởi vì sản phẩm này có thể tái kích thích nhu cầu tiêu thụ nicotine, làm tăng khả năng họ quay trở lại với thuốc lá truyền thống. Ngoài ra, thuốc lá điện tử cũng tạo ra những trường hợp hút thuốc thụ động. Sự tiếp thu thụ động này có thể xảy ra khi hít phải khí aerosol hoặc tiếp xúc với bề mặt bị nhiễm hơi thuốc lá điện tử. Mỗi hậu quả tiêu cực tiềm tàng từ sự phổ biến của thuốc lá điện tử có thể làm gia tăng các loại bệnh mãn tính liên quan đến tim mạch, hô hấp và nguy cơ ung thư, dẫn đến tăng tỷ lệ tử vong sớm. 

Nguyên tắc phòng ngừa trong ban hành chính sách

Vậy rốt cục cách xử lí của quốc gia nào mới là hợp lí? Thuốc lá điện tử có thực sự độc hại cho cộng đồng không? Và nếu độc hại, cấm luôn chẳng phải là điều đúng đắn, nên làm? Đúng là hiện nay đã có rất nhiều nghiên cứu về tác hại của thuốc lá điện tử. Tuy nhiên, đó mới chỉ là những “rủi ro tiềm tàng”, chưa có bằng chứng khẳng định về những tác động dài hạn và ngắn hạn cũng như mức độ nghiêm trọng của nó. Để làm được điều này, cần có nghiên cứu theo dõi người dùng trong nhiều năm, nếu không muốn nói là hàng thập kỉ. Ví dụ, tác động của việc hít phải hương liệu trong thời gian dài vẫn chưa được làm rõ. Một số chất tạo hương sử dụng trong thuốc lá điện tử được công nhận là an toàn khi tiêu thụ qua đường thực phẩm, nhưng ảnh hưởng của chúng khi hít vào vẫn chưa được nghiên cứu đầy đủ. Một số nghiên cứu đã chỉ ra rằng việc hít phải một số chất tạo hương có thể gây ra các bệnh hô hấp nghiêm trọng, như viêm tiểu phế quản tắc nghẽn. Nhưng để xác định mức độ rủi ro thực sự đối với phổi và các bệnh lý khác, cần có nghiên cứu dịch tễ học dài hạn.

Nhiều người lập luận rằng, nếu cấm thuốc lá điện tử vì quan tâm đến sức khỏe thanh thiếu niên, vậy còn những người trưởng thành hút thuốc lá truyền thống thì sao? Cấm thuốc lá điện tử tức là cấm họ được “tận hưởng” nicotine một cách ít nguy hại cho sức khỏe hơn.

Vậy là, các bằng chứng chống lại thuốc lá điện tử tuy hiện hữu nhưng chưa đủ “bề dày” vững chắc. Trong khi đó, loại thuốc lá này đang trở nên ngày càng phổ biến và lây lan nhanh chóng trong cộng đồng giới trẻ, hạ độ tuổi “làm quen” với thuốc lá ngày càng thấp khiến các chính phủ không khỏi cảm thấy nóng ruột. Lần lại lịch sử của ngành công nghiệp thuốc lá, các công ty luôn tìm cách đa dạng thiết kế và quảng bá sản phẩm mới như thể nó ít độc hại, nhưng thực tế chỉ là vỏ bọc để duy trì một mô hình tiêu dùng nicotine lâu dài, bất kể gây rủi ro lớn tới sức khỏe người sử dụng. Các nhà làm luật mỗi quốc gia phải đứng trước một tình thế tiến thoái lưỡng nan: Nếu cấm, biết đâu là gạt đi một lựa chọn ít độc hại hơn với người đang nghiện thuốc lá?; Nếu không cấm, lỡ sẽ tạo ra một thế hệ hút thuốc mới quá trẻ, quá đông, sức khỏe của cộng đồng trong tương lai sẽ bị tổn thương nghiêm trọng, không thể cứu vãn thì sao?

Với thông tin và bằng chứng thiếu xác quyết, các chính phủ thực sự phải cân não khi so sánh lợi ích và chi phí khi quyết định cấm thuốc lá điện tử. Đó là lúc cần phải viện đến “nguyên tắc phòng ngừa” (precautionary principle) trong ban hành chính sách. Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa Liên Hợp Quốc (UNESCO) định nghĩa nguyên tắc này như sau: “Khi một hoạt động của con người có thể gây ra tác hại nghiêm trọng về mặt đạo đức, điều đó có thể được chứng minh về mặt khoa học nhưng vẫn chưa chắc chắn, thì các hành động cần được thực hiện để ngăn chặn hoặc giảm thiểu tác hại đó.” Nguyên tắc này được sử dụng rộng rãi trong các lĩnh vực như bảo vệ môi trường, y tế công cộng, và quản lý sản phẩm tiêu dùng, nhằm ngăn chặn thiệt hại không thể đảo ngược đối với xã hội trước khi có đầy đủ bằng chứng khoa học. 

Quyết định cấm thuốc lá điện tử của Việt Nam cũng dựa trên nguyên tắc này. Cũng giống như Úc và Mỹ, lí do chính của Việt Nam là mức độ phổ biến nhanh chóng của thuốc lá điện tử trong giới trẻ. Theo số liệu thống kê, tỷ lệ thanh thiếu niên sử dụng thuốc lá điện tử tăng đáng kể trong những năm gần đây, đặc biệt trong nhóm tuổi từ 13 đến 17. Do chưa có quy định quản lý chặt chẽ, sản phẩm này được quảng cáo mạnh mẽ trên các nền tảng mạng xã hội, khiến nhiều người trẻ dễ dàng tiếp cận. Mặc dù tác hại của thuốc lá điện tử mới chỉ ở dạng “tiềm tàng” nhưng hậu quả “có thể” rất nghiêm trọng. Một số trường hợp sử dụng thuốc lá điện tử đã ghi nhận dấu hiệu ngộ độc hoặc tổn thương nghiêm trọng đến hệ hô hấp, đặc biệt là khi chất lỏng trong thuốc lá điện tử bị trộn lẫn với các chất gây nghiện khác. Điều này đặc biệt nguy hiểm trong bối cảnh Việt Nam chưa thể kiểm soát các hóa chất sử dụng trong thuốc lá điện tử, trong đó có những chất gây tổn thương tim và phổi. Đó còn chưa kể, do Việt Nam chưa có hệ thống giám sát đầy đủ, nhiều sản phẩm thuốc lá điện tử nhập lậu hoặc kinh doanh bất hợp pháp mà không có sự kiểm định chất lượng. Việc cấm hoàn toàn giúp nhà nước tránh được những khó khăn trong việc kiểm soát sản phẩm này, đồng thời bảo vệ sức khỏe cộng đồng trước các tác động tiêu cực của thuốc lá điện tử. Chính phủ cũng cho rằng lệnh cấm sẽ giúp giảm thiểu nguy cơ phát sinh các vấn đề xã hội như nghiện chất kích thích hay sử dụng ma túy trá hình.

Vẫn còn đó những mâu thuẫn

Có nhiều lí do khiến chính phủ không cấm thuốc lá truyền thống. Ngành công nghiệp này vẫn đang đóng góp đáng kể cho ngân sách nhà nước thông qua một khoản thuế, phí đặc biệt. Thuốc lá truyền thống cũng có một lịch sử tiêu dùng lâu dài ở Việt Nam, thậm chí còn gắn liền với các nghi thức xã hội. Hơn nữa Việt Nam đã có một khung pháp lí rõ ràng để quản lý sản phẩm này, bao gồm Luật Phòng chống tác hại của thuốc lá, quy định về cảnh báo sức khỏe trên bao bì, cấm hút thuốc nơi công cộng và hạn chế tiếp cận của thanh thiếu niên. 

Nếu như thuốc lá điện tử chưa có những bằng chứng rõ ràng về tác hại đã phải ngăn chặn, kiểm soát chặt chẽ ngay từ đầu thì tại sao thuốc lá truyền thống, với các nghiên cứu khoa học đã rõ ràng, với những hiểm họa tới sức khỏe cộng đồng và thậm chí cả sức khỏe thế hệ tương lai là điều không thể chối cãi, lại không phải chịu chung số phận? Nếu hiện nay chưa thể cấm vì nhiều nguyên cớ khách quan, ít ra ta cũng nên có kế hoạch chấm dứt sử dụng sản phẩm này trong tương lai?

Tuy nhiên, bấy nhiêu lí do vẫn không khỏi khiến chúng ta lăn tăn về việc “phân biệt đối xử” giữa thuốc lá điện tử với thuốc lá truyền thống. Nếu như thuốc lá điện tử chưa có những bằng chứng rõ ràng về tác hại đã phải ngăn chặn, kiểm soát chặt chẽ ngay từ đầu thì tại sao thuốc lá truyền thống, với các nghiên cứu khoa học đã rõ ràng, với những hiểm họa tới sức khỏe cộng đồng và thậm chí cả sức khỏe thế hệ tương lai là điều không thể chối cãi, lại không phải chịu chung số phận? Nếu hiện nay chưa thể cấm vì nhiều nguyên cớ khách quan, ít ra ta cũng nên có kế hoạch chấm dứt sử dụng sản phẩm này trong tương lai? 

Mặc dù nguyên tắc phòng ngừa có thể hữu ích trong việc bảo vệ sức khỏe cộng đồng, nhưng khi áp dụng một cách cứng nhắc hoặc không toàn diện, nó có thể tạo ra những tác động ngoài ý muốn. 

Một trong những vấn đề lớn nhất là cản trở sự đổi mới và phát triển các công nghệ mới. Nếu một sản phẩm bị cấm chỉ vì chưa có đủ bằng chứng về sự an toàn tuyệt đối, thì xã hội có thể mất đi một giải pháp mà ở khía cạnh nào đó, an toàn hơn lựa chọn truyền thống. Trong trường hợp của thuốc lá điện tử, việc cấm hoàn toàn thay vì quản lý có thể khiến những người hút thuốc không có lựa chọn nào khác ngoài thuốc lá truyền thống, vốn đã được chứng minh là gây hại nghiêm trọng. Bên cạnh đó, việc quản lý thiếu nhất quán giữa các sản phẩm nicotine cũng là một vấn đề lớn. Nếu thuốc lá điện tử bị cấm vì có thể gây hại, thì thuốc lá truyền thống – một sản phẩm có mức độ gây hại cao hơn và đã được nghiên cứu kỹ lưỡng – lẽ ra cũng phải chịu những hạn chế tương tự. Sự khác biệt trong cách quản lý này có thể làm giảm tính hiệu quả và tính hợp lý của chính sách kiểm soát thuốc lá. Ngoài ra, nguyên tắc phòng ngừa khi áp dụng không hợp lý có thể không cân nhắc đầy đủ giữa rủi ro và lợi íchcủa các sản phẩm thay thế. Nếu chỉ tập trung vào nguy cơ tiềm ẩn mà không xem xét đến lợi ích của sản phẩm trong việc giảm tác hại, chính sách có thể trở nên quá bảo thủ và không phản ánh đúng thực tế. Việc không thực hiện phân tích chi phí – lợi ích đầy đủ cũng có thể dẫn đến quyết định thiếu cân nhắc. Một chính sách kiểm soát tốt cần đánh giá được cả tác động tiêu cực lẫn lợi ích tiềm năng của các phương án khác nhau

Một chính sách kiểm soát thuốc lá hiệu quả và toàn diện không chỉ nên tập trung vào việc cấm một sản phẩm có rủi ro tiềm tàng, mà còn cần phải xem xét các biện pháp kiểm soát mạnh mẽ hơn đối với sản phẩm đã được chứng minh là gây hại nghiêm trọng như thuốc lá truyền thống.

Việc Việt Nam cấm thuốc lá điện tử nhưng không cấm thuốc lá truyền thống phản ánh sự khác biệt trong cách tiếp cận quản lý hai loại sản phẩm này. Tuy nhiên, một chính sách kiểm soát thuốc lá hiệu quả và toàn diện không chỉ nên tập trung vào việc cấm một sản phẩm có rủi ro tiềm tàng, mà còn cần phải xem xét các biện pháp kiểm soát mạnh mẽ hơn đối với sản phẩm đã được chứng minh là gây hại nghiêm trọng như thuốc lá truyền thống. Nếu không có sự cân bằng giữa hai loại sản phẩm, chính sách kiểm soát thuốc lá có thể bị xem là chưa hợp lý và thiếu tính nhất quán. Ngoài ra, cấm thuốc lá điện tử có thể đẩy thị trường này vào hoạt động phi chính thức hoặc nhập lậu, làm tăng nguy cơ sử dụng sản phẩm không rõ nguồn gốc, không đảm bảo chất lượng. Trong khi đó, một cách tiếp cận kiểm soát hợp lý hơn có thể bao gồm các biện pháp như giới hạn độ tuổi, quản lý chất lượng sản phẩm, hoặc yêu cầu giấy phép bán hàng, thay vì cấm hoàn toàn. Từ góc độ chính sách công, cần phải thực hiện phân tích chi phí – lợi ích của các phương án quản lý khác nhau để đưa ra lựa chọn phù hợp.

Việt Nam có thể học hỏi các nguyên tắc do Liên minh châu Âu đề xuất để áp dụng nguyên tắc phòng ngừa một cách hợp lý bao gồm: (i) đảm bảo tính không phân biệt đối xử giữa các sản phẩm có mức độ rủi ro tương đương, (ii) áp dụng biện pháp kiểm soát tương xứng với mức độ nguy hại thực tế, (iii) thực hiện phân tích chi phí – lợi ích, và (iv) đảm bảo các quy định có thể điều chỉnh linh hoạt theo các bằng chứng khoa học mới. Do đó, thay vì cấm hoàn toàn, Chính phủ có thể xem xét áp dụng một hệ thống quản lý linh hoạt hơn, bao gồm kiểm soát chất lượng sản phẩm, hạn chế bán hàng đối với giới trẻ, và đánh giá lại vai trò của thuốc lá điện tử trong chiến lược kiểm soát thuốc lá. Song song, với thuốc lá truyền thống, Chính phủ cần xem xét các chính sách kiểm soát mạnh mẽ hơn như tăng thuế, hạn chế địa điểm hút thuốc, và đẩy mạnh các chiến dịch truyền thông về tác hại của thuốc lá. □

—–

Giảng viên trường ĐH Luật TP. HCM

Tài liệu tham khảo: 

Bài đăng Tia Sáng số 6/2025