Căn nguyên thâm hụt thương mại của Hoa Kỳ
Thâm hụt thương mại của Hoa Kỳ xuất phát từ vai trò quá lớn của đồng USD trong hệ thống tiền tệ thế giới mà thuế quan cũng không thể điều chỉnh được.
“Lỗi” thuộc về lịch sử
Năm 1944 tại Hội nghị Bretton Woods, Harry Dexter White đã vượt mặt John Maynard Keynes, dập tắt ý tưởng xây dựng bancor – một đồng tiền quốc tế cho mục đích thanh toán thương mại giữa các quốc gia. White đưa ra một hệ thống tiền tệ quốc tế xoay quanh đồng USD của Mỹ mà sau này được gọi là Hệ thống Bretton Woods. Kể từ đó, đồng USD đã trở thành đồng tiền chính trong thanh toán quốc tế và trở thành đồng tiền dự trữ của đa số các quốc gia (trừ các nước XHCN lúc đó). Dù Hệ thống Bretton Woods tan vỡ năm 1971 nhưng dư âm của nó cùng với vị thế kinh tế, chính trị và quốc phòng Mỹ khiến đồng USD vẫn tiếp tục là đồng tiền thanh toán và dự trữ cho đến ngày hôm nay. Trong 80 năm qua giá trị giao dịch thương mại toàn cầu đã tăng hơn 300 lần, đồng nghĩa nhu cầu USD bên ngoài biên giới Mỹ cũng tăng lên rất nhanh. Cách duy nhất để nước Mỹ có thể “xuất khẩu” USD ra cho thế giới sử dụng cho nhu cầu thanh khoản quốc tế ngày càng tăng là họ phải có cán cân thương mại thâm hụt với phần còn lại của thế giới.
Có hai câu hỏi đặt ra: (i) với một hệ thống tiền tệ quốc tế như vậy nước Mỹ có lợi hay bị thiệt nhiều hơn, (ii) làm thế nào để thay đổi tình trạng này cho nước Mỹ. Câu trả lời của Trump trong cả hai nhiệm kỳ là (i) rất tệ, rất bất công, vô lý, (ii) thuế quan (tariff). Đó là cách nhìn thiển cận của chủ nghĩa mercantilism trong thế kỷ 17-18 luôn coi thâm hụt thương mại là xấu và một quốc gia muốn giầu mạnh phải bảo hộ thị trường nội địa trước sự “xâm lăng” của hàng hóa nhập khẩu, phải có thặng dư để gom góp “của cải” từ các nước khác. Stephen Miran, Giám đốc Hội đồng Tư vấn Kinh tế (CEA) của chính quyền Trump, tỉnh táo hơn khi nhận ra vấn đề thâm hụt thương mại của Mỹ không thể tránh khỏi khi đồng USD có vai trò đồng tiền dự trữ quốc tế, Miran viện dẫn Triffin Dilemma mà giới kinh tế đã biết từ thập kỷ 1960. Triffin Dilemma là thuật ngữ được đưa ra bởi nhà kinh tế người Mỹ gốc Bỉ Robert Triffin, chỉ sự mâu thuẫn khi một quốc gia vừa mong muốn hạ thấp lạm phát trong nước trong ngắn hạn nhưng lại vừa muốn đồng tiền của mình giữ vai trò là đồng tiền dự trữ của toàn cầu trong dài hạn. Miran ủng hộ chính sách tariff của Trump, coi đó là điều kiện cần để cân bằng lại cán cân thương mại.
Vấn đề thâm hụt thương mại của Mỹ không thể tránh khỏi khi đồng USD có vai trò đồng tiền dự trữ quốc tế.
Rất nhiều nhà kinh tế cho rằng Mỹ có lợi về mặt kinh tế khi đồng USD là đồng tiền dự trữ quốc tế quan trọng nhất, thậm chí còn gọi lợi ích này là một “đặc quyền quá mức” (exorbitant privilege). Ngược lại với quan điểm của Miran, giới kinh tế cho rằng nước Mỹ không phải đang “hy sinh” lợi ích khi cung cấp nguồn thanh khoản cho thế giới mà đang được cả thế giới “trợ cấp” thông qua nhập khẩu hàng hóa giá rẻ. Bất chấp nền kinh tế Mỹ có tỷ lệ tiết kiệm thấp và thâm hụt ngân sách trường kỳ, mặt bằng lãi suất và lạm phát vẫn được giữ ở mức tương đối thấp. Bất cứ quốc gia nào cũng mong được ở vị trí của Mỹ, có thể phát hành trái phiếu vay nợ khối lượng lớn bằng đồng tiền của mình mà không sợ lãi suất bị đẩy lên cao, không sợ hiện tượng chi tiêu công tăng sẽ làm giảm chi tiêu trong khu vực tư nhân – crowding out như các nhà kinh tế thường nói. Đó là chưa kể lợi ích chính trị khi Mỹ cần cấm vận một quốc gia nào đó thì chỉ cần khóa vòi thanh toán USD với quốc gia đó.
Thuế quan có di dời được ngành sản xuất?
Một lập luận phổ biến của chính quyền Trump và những người muốn biện hộ cho chính sách tariff là nước Mỹ bị mất dần năng lực sản xuất/chế tạo. Bên cạnh toàn cầu hóa và vai trò trung tâm của đồng USD, nhiều nước mà đáng kể nhất là Trung Quốc đã có những chiêu trò (như trợ giá, thao túng tiền tệ) để xuất hàng giá rẻ vào Mỹ. Điều này làm các doanh nghiệp sản xuất/chế tạo của Mỹ không cạnh tranh được phải lần lần lượt phá sản. Một số nghiên cứu cho thấy từ đầu thế kỷ 21 đến nay, Mỹ mất khoảng 1 triệu việc làm trong lĩnh vực này, tỷ lệ sản xuất/chế tạo trên GDP giảm gần một nửa. Trump và Miran lập luận rằng năng lực sản xuất/chế tạo không chỉ là vấn đề kinh tế mà còn cả an ninh quốc phòng.
Đến đây lại phải đặt ra hai câu hỏi: lập luận này có đúng không và nếu đúng, tariff có phải là giải pháp hiệu quả đưa nền sản xuất trở lại Mỹ hay không, thậm chí sản xuất mà Mỹ đã từng chuyển sang nước ngoài có thể quay trở lại trong nước không? Với câu hỏi thứ nhất đúng là nhiều nước đã có những chính sách trợ giúp hàng xuất khẩu, tất nhiên không chỉ để xuất vào Mỹ. Tuy nhiên, đó không phải là lý do chính khu vực sản xuất của Mỹ càng ngày càng thu hẹp. Lý thuyết kinh tế đã chỉ ra rằng khi các nước trao đổi hàng hóa, mỗi nước sẽ tập trung sản xuất những mặt hàng mà họ có lợi thế so sánh (comparative advantages). Bởi vậy, để xem nước Mỹ có bị “thua thiệt” trong ba-bốn thập kỷ qua vì thâm hụt thương mại hay không, cần nhìn vào tổng thể nền kinh tế chứ không chỉ riêng lĩnh vực sản xuất/chế tạo. Một điều dễ thấy là trừ một vài giai đoạn khủng hoảng hoặc suy thoái, nhìn chung nền kinh tế Mỹ tăng trưởng rất tốt so với các nước OECD khác. Tỷ lệ thất nghiệp thấp, nhất là mấy năm gần đây. Điều này cho thấy các ngành nghề sản xuất, chế tạo mất đi nhưng nhân lực của ngành này đã chuyển sang các ngành khác mà Mỹ có năng lực cạnh tranh cao hơn và nhiều giá trị gia tăng hơn như CNTT, dịch vụ tài chính, y dược… Năm 2024 Mỹ có thặng dư thương mại trong các ngành dịch vụ gần 300 tỷ USD.
Không sớm thì muộn, “đặc quyền quá mức” của đồng USD sẽ dần dần mất đi, nước Mỹ sẽ dần dần không còn được nhận luồng hàng đối ứng khi đồng USD chảy ra, cán cân thương mại của Mỹ sẽ dần dần cân bằng hơn. Quá trình này sẽ diễn ra tự nhiên mà không cần can thiệp từ chính quyền Mỹ, thế giới sẽ trở nên đa cực với nhiều đồng tiền và/hoặc phương tiện thanh toán quốc tế.
Với câu hỏi thứ hai, giả sử năng lực sản xuất chế tạo quan trọng cho những vấn đề ngoài kinh tế, đúng là tariff có thể giúp một phần để hàng hóa nội địa có thêm sức cạnh tranh. Tuy nhiên có một số rủi ro nếu dựa quá nhiều vào tariff. Thứ nhất, tariff không giải quyết được sự yếu kém về năng suất hay các yếu tố liên quan đến lợi thế so sánh khác, ví dụ như nguồn nguyên liệu, tay nghề công nhân, chuỗi cung ứng… Do đó nhiều khả năng tariff sẽ đẩy giá bán lẻ những mặt hàng được bảo hộ lên hơn là khuyến khích sản xuất nội địa. Thứ hai, tariff khó giữ được nhất quán và lâu dài, các nhà nhập khẩu, các quốc gia bạn hàng sẽ tìm cách vận động “chính sách đặc thù” cho những mặt hàng mà Mỹ nhập nhiều, những “ưu ái” kiểu này sẽ làm tariff mất hiệu quả. Thứ ba là việc lợi dụng sự chênh lệch tariff, các nước chịu thuế cao sẽ tuồn hàng sang những nước thuế thấp và/hoặc “phù phép” những loại hàng hóa chịu thuế cao thành những thứ có thuế thấp hơn. Cuối cùng là tariff kích thích các hành động trả đũa, khơi mào các cuộc chiến tranh thương mại vốn dẫn đến kết cục thất bại cho cả hai phía. Trong trường hợp kể cả đưa nền sản xuất quay trở lại Mỹ thành công, một điểm rất rõ là với tỷ lệ thất nghiệp đang rất thấp như hiện tại, lĩnh vực sản xuất sẽ buộc phải lấy lao động từ những ngành khác sang, nhiều khả năng từ những ngành có giá trị gia tăng cao hơn nên về tổng thể Mỹ không có lợi. Kinh nghiệm của một số nước là muốn khuyến khích một ngành sản xuất nội địa nào đó phát triển, phải thông qua các chính sách trợ cấp chứ không phải bảo vệ bằng tariff.
Tự điều chỉnh
Vậy nước Mỹ cứ tiếp tục có thâm hụt thương mại bởi thế giới cần Mỹ “bơm” đồng USD ra cho nhu cầu thanh khoản có phải là điều cần/nên tránh hay không? Về cơ bản câu trả lời là có, ngay cả chỉ xét tới khía cạnh kinh tế, tạm bỏ qua vấn đề an ninh quốc phòng. Không chỉ Mỹ, đa số các nước có thâm hụt thương mại thường đi cùng với thâm hụt ngân sách (thâm hụt kép). Điều này làm nợ công của Mỹ càng ngày càng lớn, rất dễ gây ra bất ổn tài chính và chính trị bất chấp Mỹ không bao giờ lo tỷ giá sụp đổ như các nước đang phát triển. Tuy nhiên các nước có dự trữ ngoại hối bằng đồng USD vẫn có thể gây ra bất ổn khi họ bán tháo tài sản ở Mỹ, dù chủ ý hay không.
Trên phương diện toàn cầu, sự mất cân bằng giữa một số nước có thặng dư thương mại trong khi một số khác có thâm hụt thương mại kéo dài cũng tiềm ẩn rủi ro xảy ra bất ổn dẫn đến đối đầu và/hoặc chiến tranh thương mại giữa hai khối quốc gia này. Những nước có đồng tiền yếu còn dễ bị rơi vào khủng hoảng tiền tệ. Năm 1985 Mỹ, Nhật và châu Âu đã phải thỏa thuận, gọi là Plaza Accord để giảm giá trị đồng USD nhằm ngăn chặn thâm hụt thương mại của Mỹ gia tăng. Stephen Miran đang gợi ý một thỏa thuận tương tự (Mar-A-Lago Accord) để giải quyết tình trạng thâm hụt hiện tại. Tuy nhiên những thỏa thuận kiểm này, dù tốt hơn chiến tranh thương mại, chỉ giúp giảm bớt triệu chứng của căn bệnh chứ không xóa bỏ được tận gốc căn nguyên của nó. Vấn đề cốt lõi vẫn là vai trò đồng tiền dự trữ của đồng USD.
Sau khi hệ thống Bretton Woods sụp đổ tỷ lệ dự trữ bằng USD của các nước trên thế giới đã giảm từ trên 80% vào đầu những năm 70 xuống còn dưới 60% vào thời điểm hiện tại (cuối 2024). Xu hướng giảm này sẽ tiếp tục diễn ra trong những thập kỷ tới bất chấp các chính sách thương mại của Mỹ. Bản thân tỷ lệ của nền kinh tế Mỹ so với toàn cầu cũng giảm dần, cho nên vai trò của các đồng tiền khác sẽ gia tăng. Bên cạnh đó, những công nghệ thanh toán mới (như blockchain) cũng sẽ làm giảm dần vai trò của các đồng tiền quốc gia khi thanh toán xuyên biên giới. Không sớm thì muộn, “đặc quyền quá mức” của đồng USD sẽ dần dần mất đi, nước Mỹ sẽ dần dần không còn được nhận luồng hàng đối ứng khi đồng USD chảy ra, cán cân thương mại của Mỹ sẽ dần dần cân bằng hơn. Quá trình này sẽ diễn ra tự nhiên mà không cần can thiệp từ chính quyền Mỹ, thế giới sẽ trở nên đa cực với nhiều đồng tiền và/hoặc phương tiện thanh toán quốc tế.
Tất nhiên, nếu Mỹ không muốn đợi nền kinh tế thế giới tự điều chỉnh họ sẽ phải chủ động giảm bớt vai trò của đồng USD, cả về mặt thanh toán quốc tế lẫn dự trữ ngoại hối của các nước. Tăng cường vai trò của SDR – một cơ chế của Quỹ Tiền tệ Quốc tế IMF cho phép các quốc gia trên thế giới có thể vay ngoại hối mà không cần lệ thuộc vào USD, mở rộng kênh cho vay đồng USD (swap lines) với các ngân hàng trung ương của nhiều quốc gia hơn, chứ không phải chỉ riêng những nước “thân Mỹ”, khuyến khích thanh toán bằng các đồng tiền khác, áp thuế vào tài sản tài chính bằng USD của các quốc gia trên đất Mỹ… là những chính sách họ có thể tiến hành. Nhưng điều này ngược lại những gì Harry Dexter White cổ xúy năm 1944 và chính Donald Trump tuyên bố năm 2024 khi cảnh báo các nước BRICS không được từ bỏ đồng USD. Nước Mỹ không thể “nắm cả bầu trời trong lòng bàn tay”.□
—————
Số phận đồng USD có thể đã rất khác
Harry Dexter White, Thứ trưởng (assistant secretary) Bộ Tài chính Mỹ, kiến trúc sư trưởng đặt ra hệ thống tiền tệ Bretton Woods – quy định một oz vàng trị giá khoảng 35 USD với mục đích đưa Mỹ trở thành trung tâm của trật tự thế giới mới. White đã khéo léo đánh bại kế hoạch xây dựng bancor của John Maynard Keynes, kinh tế gia uy tín nhất trong hội nghị Bretton Woods tháng 7/1944. Như đã nói ở trên, bancor là một đồng tiền chung để phục vụ mục đích thanh toán thương mại như các quốc giá. Kế hoạch này đáng để nói thêm bởi nó tốt hơn nhiều lần hệ thống tiền tệ lấy USD là trung tâm như hiện giờ.
Trước hết cần nhớ lại giai đoạn giữa hai cuộc thế chiến hầu hết các nước sử dụng chế độ bản vị vàng. Nghĩa là mỗi đồng tiền giấy được bảo đảm bằng một lượng vàng nhất định, bất kỳ ai cũng có thể đem tiền giấy đến ngân hàng trung ương yêu cầu đổi ra vàng theo tỷ giá cố định. Hệ thống này có hai vấn đề chính mà một trong những hệ quả của chúng đã dẫn đến cuộc Đại suy thoái 1929-1933: Thứ nhất vì các nước có dự trữ vàng giới hạn, lượng tiền giấy có thể phát hành bị hạn chế nên không đáp ứng được nhu cầu thanh khoản tăng lên khi các hoạt động kinh tế và thương mại gia tăng. Thứ hai khi một quốc gia bị thâm hụt thương mại lớn và dai dẳng, dự trữ vàng sẽ bị chảy ra nước ngoài (sang những nước có thặng dư). Giải pháp của nhiều nước lúc đó là phá giá đồng tiền (so với vàng) hoặc từ bỏ hay tạm dừng quyền đổi tiền giấy ra vàng (bỏ chế độ bản vị vàng trên thực tế).
Nhu cầu tìm một hệ thống tiền tệ mới thay thế bản vị vàng được tạm hoãn vì WWII cho tới năm 1944. Tại Bretton Woods, Keynes đề xuất một hệ thống như sau: Một ngân hàng trung ương thế giới sẽ phát hành một đồng tiền quốc tế gọi là bancor chỉ dùng cho giao dịch thương mại quốc tế. Tất cả các nước sẽ cố định tỷ giá đồng tiền quốc gia của mình với bancor, người dân/doanh nghiệp sẽ được tự do đổi đồng tiền quốc gia lấy bancor theo tỷ giá cố định đó.
Mặc dù bancor có nghĩa là “bank gold” nhưng đây là một đồng tiền hiến định, nghĩa là không được bảo đảm bằng vàng hay một thứ gì khác. Do vậy nguồn cung bancor có thể thay đổi tùy theo nhu cầu thanh khoản trên thế giới. Mỗi quốc gia sẽ có một tài khoản tại ngân hàng trung ương thế giới, sẽ được nhận lượng bancor ban đầu tỷ lệ thuận với kim ngạch xuất nhập khẩu trước đó. Số dư tài khoản của các quốc gia sẽ thay đổi tùy theo họ có thặng dư hay thâm hụt thương mại. Khi bị thâm hụt quá nặng/quá lâu các nước có thể vay bancor của nhau.
Để tránh tình trạng thặng dư “mãn tính” nghĩa là số dư bancor của một quốc gia tăng quá cao, Keynes đề xuất ngân hàng trung ương quốc tế sẽ “đánh thuế” lên số dư khi nó vượt một ngưỡng nhất định (negative interest rate). Do đó các quốc gia sẽ có incentive giảm bớt/chấm dứt thặng dư lớn/dài hạn bằng cách nâng tỷ giá đồng tiền của mình với bancor để giảm tính cạnh tranh hàng hóa trong nước (giảm xuất khẩu/tăng nhập khẩu). Ngoài ra các nước thặng dư cũng có thể đầu tư vào các nước thâm hụt thông qua bancor để giảm số dư của mình. Các nước thâm hụt lớn/dài hạn sẽ có cơ chế khuyến khích ngược lại.
Như vậy, hệ thống bancor của Keynes sẽ giải quyết được hai vấn đề của chế độ bản vị vàng. Các nước không còn lo thiếu thanh khoản quốc tế, họ cũng có động cơ giữ cán cân thương mại thấp dù là thặng dư hay thâm hụt. Các nước sẽ không cần tích lũy vàng, USD hay bất kỳ một đồng tiền nào khác trong dự trữ quốc gia. Hệ thống tiền tệ quốc tế sẽ “phẳng” chứ không phải chỉ dựa vào đồng USD ở trung tâm như chúng ta đã chứng kiến trong 80 năm qua.
Nhưng White muốn đồng USD/nước Mỹ ở trung tâm mà không cần biết tương lai ra sao, cũng giống như Trump bây giờ. Ý tưởng của White thắng, một phần vì vị thế kinh tế lớn nhất của Mỹ lúc đó, là chủ nợ của tất cả các nước bên thắng cuộc. Đáng tiếc là sức khỏe của Keynes đã đi xuống ngay tại Bretton Woods, ông qua đời hai năm sau đó và kế hoạch này vĩnh viễn nằm lại trên giấy. Còn White chết một năm sau đó vì một cơn đau tim ngay sau khi bị lôi ra điều trần trước Quốc hội Mỹ vì cáo buộc là tình báo của Liên Xô. Nếu White bị phát hiện sớm hơn rất có thể lịch sử (kinh tế) thế giới đã rất khác.
Về sau, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) đã sử dụng một phần ý tưởng bancor của Keynes khi đưa ra cơ chế SDR (Quyền rút vốn đặc biệt – Special Drawing Rights). Khi một quốc gia cần vay ngoại tệ, số tiền vay sẽ được quy đổi từ đồng tiền thực sự sang SDR với tỉ giá do IMF tính toán dựa vào tỉ giá thị trường và tỉ trọng các đồng tiền dự trữ quốc tế phổ biến khác do IMF ấn định (hiện nay gồm USD, Euro, Bảng Anh và Nhân dân tệ). Nhưng SDR có rất nhiều hạn chế mà một trong số đó là quy mô quá nhỏ. IMF muốn phát hành thêm SDR phải thông qua biểu quyết của Hội đồng Thống đốc gồm phần lớn thành viên đến từ Mỹ. Sau suy thoái kinh tế thế giới vào năm 2008, Trung Quốc đã đề xuất xem lại ý tưởng bancor của Keynes nhưng thất bại. Trong bối cảnh địa chính trị hiện nay, khó có thể tưởng tượng thế giới sẽ đồng ý lập ra một ngân hàng trung ương quốc tế triển khai bancor, khó hơn cả việc tạo ra Liên Hợp Quốc, Tổ chức Tiền tệ Thế giới, Ngân hàng Thế giới trước kia.
—————–
Bài đăng Tia Sáng số 9/2025
