Chính phủ kiến tạo, phục vụ: Từ góc nhìn pháp luật

Việc Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc tuyên ngôn về một chính phủ kiến tạo, phục vụ và hơn thế, đang nỗ lực chuyển đổi hoạt động của chính phủ theo định hướng này, không chỉ là dấu hiệu của chuyển biến về thái độ mà về thực chất là sự đổi mới có tính nhận thức lý luận về vai trò, chức năng của chính phủ nói riêng và nhà nước nói chung. Vậy, nhìn từ góc độ pháp luật, điều đó có ý nghĩa thế nào?

Trước hết, nó giúp xét lại một khái niệm được sử dụng rộng rãi nhiều năm qua và trở thành tiền lệ ngôn ngữ, tuy nhiên gây khá nhiều tranh cãi trong giới nghiên cứu thể chế cả trong và ngoài nước, đó là “quản lý nhà nước” (state management). Tiếp đến là khái niệm “bảo vệ lợi ích nhà nước” được xác định như là mục tiêu của “quản lý nhà nước”, trong khi về lý luận, trên thế giới người ta không coi “nhà nước” là một chủ thể có lợi ích riêng, độc lập với xã hội, mà chỉ xét đến “lợi ích công cộng” (tức lợi ích của toàn thể công chúng hay người dân) mà cả nhà nước (hay chính phủ) và mỗi công dân đều có nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ. Nói đến “chính phủ kiến tạo, phục vụ”, do vậy, là sự định hình lại vai trò, chức năng và mục tiêu của nhà nước và chính phủ.

Nhà nước, chính phủ sinh ra để làm gì?

Trước hết, nhà nước sinh ra để thực hiện quyền lực đại diện, hay nói cụ thể là để được người dân uỷ nhiệm thực hiện quyền lực công cộng. Quyền này được phân chia thành lập pháp, hành pháp và tư pháp, tương ứng với ba cơ quan Quốc hội, Chính phủ và tòa án. Tuy nhiên, xuất phát từ các nhu cầu khách quan của đời sống xã hội, nếu như Quốc hội chỉ tập trung vào thực thi quyền lực đại diện thì chính phủ và tòa án, bên cạnh vai trò này còn phải đảm nhiệm các chức năng khác, đó là cung cấp các dịch vụ công. Phân định rõ điều này để đi đến kết luận rằng khi tiến hành dân chủ hoá hoạt động của nhà nước là chúng ta tác động đến khâu thực hiện quyền lực đại diện, nhằm bảo đảm cho người dân không bị tước mất quyền bởi bộ máy nhà nước, qua đó các lợi ích công cộng vẫn được bảo vệ thay cho cái gọi là “lợi ích nhà nước”. Còn đối với khâu cung cấp dịch vụ công, thước đo công việc luôn luôn là hiệu quả thực tế. Bởi thế qua thực tiễn thời gian, khi người dân và xã hội không còn thoả mãn với các dịch vụ công do nhà nước cung cấp thì các hoạt động tương tự có tính cạnh tranh do bản thân xã hội tự thực hiện đã lần lượt xuất hiện, cái được mô tả bằng thuật ngữ đặc thù mà chúng ta ưa dùng là “xã hội hóa”. Chẳng hạn, đối với hoạt động xét xử của tòa án, nếu như ban đầu, mọi tranh chấp của người dân đều được đưa đến tòa án để giải quyết thì ngày nay, các doanh nhân ngày càng ưa chuộng con đường hòa giải ngoài tòa hoặc phương pháp xử lý thay thế bằng trọng tài thương mại; đồng thời bên cạnh đó, phần lớn các tranh chấp nhỏ trong cộng đồng dân cư đang được ưu tiên giải quyết thông qua các hội đồng hoà giải cơ sở. Đối với việc cung ứng các dịch vụ công của chính phủ, do áp lực từ cả hai phía: xã hội đòi hỏi ngày càng cao về chất lượng dịch vụ và các nguồn lực của chính phủ ngày càng bị giới hạn ở khắp nơi đã và đang diễn ra một quá trình phối hợp hoạt động theo mô hình đối tác công tư hoặc thậm chí tư nhân hoá việc cung cấp các dịch vụ công, không chỉ các dịch vụ thông thường mà cả các dịch vụ nhạy cảm như an ninh công cộng hay quân sự.

Chuyển đổi sang mô hình chính phủ kiến tạo, phục vụ. Những đòi hỏi gì từ thực tiễn?

Thực tiễn như nói ở trên thể hiện quá trình phát triển bình thường của bộ máy nhà nước, chính phủ và mối quan hệ của nó với xã hội. Ở nước ta, tuy nhiên, do nhiều lý do khác nhau, các quá trình này luôn luôn trải qua các thăng trầm và sự chậm nhịp hay trì trệ liên quan đến nó đã và đang trở thành các ách tắc, được gọi là “điểm nghẽn thể chế”,  cản trở tốc độ phát triển kinh tế – xã hội nói chung. Xét về tiêu chí “kiến tạo”, tức đóng góp thực tế cho tăng trưởng và phát triển, suốt mấy chục năm qua, Đổi mới hầu như vẫn chỉ được coi là quá trình tháo dỡ các rào cản từ chính bản thân bộ máy nhà nước và hệ thống pháp luật tạo ra nhằm hướng tới tự do hoá và giải phóng các nguồn lực cho phát triển, dù đó là việc hạn chế các quyền công dân hay sự phiền hà, nhũng nhiễu từ các thủ tục hành chính được xác lập bất hợp lý. Kết quả là, nói theo ngôn ngữ của luật ngân sách, có tới 2/3 nguồn lực tài chính của chính phủ vẫn được sử dụng cho “chi thường xuyên” để duy trì hoạt động của bộ máy hay để nuôi chính mình. Còn xét theo tiêu chí “phục vụ”, (tức diễn nôm là thoả mãn hay đáp ứng nhu cầu), các hoạt động có tính can dự hay tham gia trực tiếp vào đời sống kinh tế – xã hội đều không có tính cạnh tranh và mang lại rất ít hiệu quả so với đòi hỏi của thực tế, với các ví dụ được trải đều từ sự thua lỗ, thất thoát vốn của các doanh nghiệp nhà nước, dự án đầu tư công đến chất lượng kém của các con đường cao tốc, tính thiếu ổn định của các bản quy hoạch hay sự không an toàn của hệ thống quan trắc, giám sát môi trường.

Nói một cách khái quát, “quản lý nhà nước” hướng tới trật tự, kỷ cương, trong khi “kiến tạo” và “phục vụ” hướng tới sáng tạo, phát triển và dáp ứng nhu cầu của đời sống người dân và xã hội. Cả hai khuynh hướng hành động này có mâu thuẫn với nhau không? Câu trả lời chắc chắn là không, xét về cả phương diện lý thuyết và thực tiễn. Tuy nhiên, vấn đề ở chỗ, một khi đã có sự chủ động tuyên ngôn và nhấn mạnh một tiêu chí mới để xác định vai trò và chức năng của chính phủ, thì cần có sự cụ thể hoá về pháp luật nhằm bảo đảm sự thành công của các hành động tiếp theo.

Hiện thực hoá một chính phủ “kiến tạo” và “phục vụ”: từ góc độ pháp luật

Trước hết, với những hoạt động cải cách cần thiết của hệ thống pháp luật, cần làm rõ ba vai trò và chức năng của chính phủ, bao gồm: thực thi quyền lực công, thực thi pháp luật và cung cấp dịch vụ. Tương ứng với ba vị thế này của chính phủ là ba phương châm hoạt động khác nhau, đó là thực thi quyền lực dân chủ (các hoạt động đối ngoại, lập chính sách, lập pháp…), thực thi pháp luật chuyên nghiệp (các hoạt động thanh tra, điều tra, xét xử và cưỡng chế thi hành pháp luật…), và cung cấp dịch vụ hiệu quả (cung cấp các loại dịch vụ công khác nhau đáp ứng nhu cầu của người dân theo tiêu chuẩn thị trường¹). Cần chú ý rằng trên thế giới vẫn tồn tại các mô hình chính phủ khác nhau, theo đó, trong khi hai chức năng tối thiểu luôn luôn được bảo đảm giống nhau là thực thi quyền lực và thực thi pháp luật thì đối với chức năng thứ ba là cung cấp dịch vụ, ít nhiều có sự khác nhau về mức độ, phạm vi các dịch vụ công được cung cấp tuỳ thuộc vào khuynh hướng thị trường tự do hay thị trường xã hội². Ngoài ra, một khi nhấn mạnh vai trò “kiến tạo”, tức tham gia thúc đẩy sự tăng trưởng, phát triển trực tiếp, chính phủ có thể cung cấp bổ sung các dịch vụ phát triển nhất định, tuỳ thuộc vào nhu cầu của nền kinh tế trong từng giai đoạn³.

Thứ hai, pháp luật cần có những cải cách cần thiết để bảo đảm rằng chính phủ không còn thuần tuý là “ông chủ quyền lực”, để tương thích với nó là hành động “cai trị” và “ông chủ tài nguyên và các nguồn lực”, để tương thích với nó là hành động “ban phát”. Để thực thi điều đó, một quá trình dân chủ hoá trong thực thi quyền lực đại diện cần diễn ra nhằm bảo đảm cho người dân được tham gia thực sự vào quá trình lập và ban hành chính sách, pháp luật; đồng thời việc tái công nhận quyền sở hữu của người dân đối với đất đai như là không gian sống cũng cần được thực hiện, đi theo với nó là việc giao các nguồn lợi thiên nhiên cho người dân và cộng đồng để sử dụng, quản lý và khai thác một cách ổn định, lâu dài. Chỉ trong điều kiện như vậy, bộ máy và nhân lực của chính phủ mới thực sự thay đổi về động cơ, tư duy và thái độ để vận hành theo hướng kiến tạo và phục vụ hiệu quả cho nhu cầu quốc kế, dân sinh.
Thứ ba, cần thực hiện các cải cách pháp luật cần thiết để làm giảm bớt cơ chế quản lý, cai trị và xử phạt bằng biện pháp hành chính, tăng cường cơ chế thực thi và cưỡng chế thi hành pháp luật bằng con đường tư pháp. Xin lưu ý rằng một khi đóng vai trò kiến tạo và phục vụ, chính phủ không còn là “bề trên” mà bình đẳng với người dân, đồng hành với người dân trong quá trình sáng tạo, phát triển và tuân thủ, thực thi pháp luật. Do đó, mọi vi phạm, tranh chấp pháp luật cần được xử lý ở mức độ tối đa thông qua các tòa án như là cơ quan chuyên trách, hoạt động độc lập, trung lập và chuyên nghiệp⁴.  

Cuối cùng, một chính phủ kiến tạo và phục vụ sẽ không phải là một thiết chế được sinh ra để giải quyết các vấn đề của chính nó (qua đó tiêu hao phần lớn các nguồn lực cho nhân sự và hoạt động của bộ máy) mà để xử lý các vấn đề mà người dân và xã hội có nhu cầu. Do đó, cần có các thay đổi cần thiết của khung pháp luật về ngân sách nhà nước để bảo đảm rằng, luôn luôn có một tỷ lệ thích đáng nguồn lực tài chính của nhà nước dành cho các hoạt động cung cấp dịch vụ, bao gồm dịch vụ công và dịch vụ phát triển. Hy vọng rằng một chính phủ được xây dựng và vận hành theo định hướng này, như Thủ tướng tuyên bố, sẽ là một bộ máy gọn nhẹ, tinh giản nhưng linh hoạt và hiệu quả, không còn là nơi sản sinh ra cơ chế xin-cho và tầng lớp các rào cản hành chính để đất nước phải tiêu tốn nhiều thời gian, công sức và tiền bạc cho việc tháo gỡ và phá bỏ nó như suốt thời gian qua.

—-
¹ Tại các nước phát triển, người ta thống kê 19 loại dịch vụ công do chính phủ cung cấp bao gồm: điện, giáo dục, cứu trợ khẩn cấp, bảo vệ môi trường, dầu-khí, sức khoẻ-y tế, quân sự, bưu chính, ngân hàng công, phát thanh – truyền hình công, thư viện công, an ninh công cộng, vận tải công, dịch vụ xã hội, viễn thông, quy hoạch đô thị, hạ tầng giao thông, xử lý chất thải, hệ thống cung cấp nước. Tuy nhiên, trải qua thực tiễn, khi xét thấy trong bất cứ lĩnh vực nào mà các dịch vụ do chính phủ cung cấp không có tính cạnh tranh về chất lượng và giá cả so với thị trường thì các nước bắt đầu triển khai tư nhân hoá một phần hoặc toàn bộ.
² Chẳng hạn, nước Đức theo khuynh hướng thị trường xã hội, chính phủ đảm nhiệm việc cung cấp khá nhiều các dịch vụ thiết yếu, trong khi ở Mỹ, bởi tính chất thị trường tự do, chính phủ để tư nhân cung ứng phần lớn các dịch vụ này.
³ Ví dụ, trong điều kiện các doanh nghiệp Việt Nam còn nhỏ yếu, chưa có tiềm lực và phương tiện nghiên cứu sáng tạo công nghệ hay phát triển thị trường quốc tế, chính phủ có thể hỗ trợ cung cấp các dịch vụ này. Tuy nhiên, lưu ý đó không được hiểu là biện pháp hỗ trợ tài chính đơn thuần cho doanh nghiệp.
⁴ Ví dụ thực tiễn ở nhiều nước, đặc biệt Hoa Kỳ cho thấy các toà án cấp dưới hoạt động rất chuyên nghiệp và hiệu quả, thậm chí liên tục 24/24 giờ để xử lý mọi hành vi vi phạm pháp luật được các cơ quan hành pháp chuyển đến. Trong trụ sở toà án, người ta còn bố trí cả các bộ phận làm việc của công tố viên, cảnh sát và luật sư để bảo đảm việc cung cấp dịch vụ tư pháp được suôn sẻ, nhanh chóng và thuận tiện nhất.