Chính quyền đô thị: Vẫn thiếu một thể chế vượt trội

Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2025 vẫn chưa thoát khỏi tư duy và cách làm cũ.

Lần đầu tiên được ban hành năm 2015, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đến nay đã trải qua hai lần sửa đổi bổ sung vào năm 2019 và 2025, với tinh thần đổi mới không ngừng và sẵn sàng đổi mới. Đợt sửa đổi năm nay nằm trong bối cảnh Việt Nam đang triển khai mạnh mẽ việc tinh gọn bộ máy, tổ chức lại đơn vị hành chính lãnh thổ theo hướng gọn nhẹ, bỏ cấp trung gian. Cơ sở chính trị của việc sửa đổi lần này là chủ trương rất tiết bộ: “địa phương tự quyết, tự chịu trách nhiệm”, phù hợp với xu hướng đổi mới chính quyền địa phương hiện đại, dân chủ. 

Chưa thoát khỏi “cái bóng” tập trung, tập quyền

Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2025 cũng thể hiện được một số điểm mới về phân quyền, phân cấp, tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ; nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu của chính quyền địa phương các cấp. Tuy vậy, những điểm tiến bộ đó chỉ mang tính nhỏ lẻ, tổng thể dự luật mới vẫn chưa xứng tầm hay nói đúng hơn là chưa cụ thể hóa được tinh thần dẫn đường trong các Nghị quyết liên quan của Đảng – trong đó yêu cầu rất cao về sự chủ động, sáng tạo, tự chủ, tự quyết của chính quyền địa phương. Theo đó, việc phân định thẩm quyền của mỗi địa phương đáng lẽ phải “Phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và khả năng, điều kiện thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp. Cơ quan, tổ chức, cá nhân được giao thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước cấp trên được bảo đảm các điều kiện cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó; d) Bảo đảm tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và thực hiện có hiệu quả việc kiểm soát quyền lực gắn với trách nhiệm kiểm tra, thanh tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên; kịp thời điều chỉnh nội dung phân quyền, phân cấp khi cơ quan, tổ chức, cá nhân được phân quyền, phân cấp thực hiện không hiệu quả các nhiệm vụ, quyền hạn được giao; e) Đáp ứng yêu cầu quản trị địa phương; ứng dụng khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số;…”

Những điểm tiến bộ của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2025 chỉ mang tính nhỏ lẻ, chưa cụ thể hóa được tinh thần dẫn đường trong các Nghị quyết liên quan của Đảng – trong đó yêu cầu rất cao về sự chủ động, sáng tạo, tự chủ, tự quyết của chính quyền địa phương.

Về cơ bản, Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2025 vẫn nặng tính tập trung, tập quyền. Cấp dưới chỉ có nhiệm vụ thừa hành cấp trên mà không có quyền tự quyết với những việc trong phạm vi lãnh thổ, đặc trưng kinh tế – xã hội của mình. Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2025 đã không “vượt qua” được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2025 mà trong đó đã tước bỏ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp xã. Trong khi đó, đây là quyền quan trọng và cần thiết, chính đáng, là công cụ, phương tiện cơ bản và đắt giá đề thực hiện việc tăng cường tính tự chủ, tự quyết của chính quyền cấp này, hướng tới xây dựng chế độ tự quản địa phương ở cấp cơ sở. Sự thay đổi này được giải thích là do trong quá trình phân định thẩm quyền từ Trung ương xuống các cấp chính quyền địa phương, đến cấp xã thì thẩm quyền còn lại chỉ là quyền điều hành cụ thể, do đó không có nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Lí do này lại càng nhấn mạnh tư duy vẫn nặng tính áp đặt từ trên xuống, chưa sẵn sàng cho những hành động phân quyền mạnh mẽ cho địa phương. 

Tính tập quyền này còn thể hiện ở sự rập khuôn trong tổ chức chính quyền địa phương, cụ thể là ít có sự phân biệt giữa đô thị và nông thôn và cũng chưa cho thấy một lộ trình cho sự bắt đầu chuyển đổi điều này. Chính quyền đô thị vẫn chưa có một “chế độ đặc biệt” về nội dung so với chính quyền địa phương ở nông thôn. Điều đáng nói là dù với luật mới, tinh thần mới, chính quyền đô thị vẫn chịu sự điều chỉnh của các Nghị quyết nhỏ lẻ cũ – vốn từng chỉ là một giải pháp tạm thời trong một giai đoạn trước đây. Điều đáng lo ngại, nghị quyết – mang tính tuyên ngôn là chính, không đủ chặt chẽ và cụ thể như luật – có khả năng sẽ trở thành quy phạm chủ đạo, là thể chế chủ yếu trong việc quản lý tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị. Đây là nội dung đáng tiếc, mà đáng lẽ uật sửa đổi cần có định hướng riêng cho chính quyền đô thị, cần tạo tiền đề cho việc hoàn thiện pháp luật tổ chức chính quyền đô thị hiện đang có nhu cầu hoàn thiện cấp bách hiện nay. Cấp bách là bởi sau Kết luận 127 – KL/TW của Bộ Chính trị, Ban Bí thư vừa qua yêu cầu triển khai nghiên cứu, đề xuất tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, thể chế pháp luật về chính quyền đô thị cần có sự chuẩn bị từ bây giờ để phù hợp với mô hình chính quyền địa phương sau tinh gọn. Áp lực về tinh gọn bộ máy ở địa phương hiện nay là rất lớn, nhiệm vụ dọn đường của thể chế là đặc biệt quan trọng, nhằm tạo ra cơ sở pháp lý đồng bộ, sẵn sàng cho việc triển khai trên thực tế. Tuy nhiên, với luật như hiện nay, tinh thần sẵn sàng chuẩn bị trước chủ trương cải cách toàn diện bộ máy trong thời gian tới là không đáp ứng yêu cầu.

Những thay đổi chưa thấu đáo, chưa đi vào bản chất của lần sửa luật này cũng phản ánh tính thời điểm, tính nhiệm vụ ngắn hạn của Luật Tổ chức chính quyền địa phương đặt trong chiến lược chung về phát triển chính quyền địa phương trên cả nước. Bằng chứng là vào nửa cuối năm nay, Việt Nam lại ban hành dự thảo sửa đổi lần nữa. 

Cần luật riêng về chính quyền đô thị

Theo đó, để có một thể chế tổ chức chính quyền địa phương vừa toàn diện, vừa đáp ứng yêu cầu thực tiễn về xây dựng chính quyền đô thị hiệu lực, hiệu quả, tương thích với chủ trương tinh gọn bộ máy ở nước ta trong thời gian tới thì cần tính đến việc ban hành một luật riêng về chính quyền đô thị, tách chế định chính quyền đô thị ra khỏi Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Trong đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đóng vai trò là luật chung, luật khung điều chỉnh các nguyên tắc cơ bản về chính quyền địa phương và chính quyền ở nông thôn, còn Luật Tổ chức chính quyền đô thị sẽ là luật riêng điều chỉnh chính quyền đô thị nói chung. Thậm chí, Việt Nam có thể nên xây dựng một luật khác nữa dành riêng cho các đô thị đặc biệt. Trong bối cảnh hiện nay, với thời điểm được xem là cột mốc để thực hiện bước chuyển mình của pháp luật về chính quyền địa phương, định hướng và giải pháp pháp lý ban hành Luật Đô thị chung hoặc Luật Đô thị đặc biệt là đắt giá và có tính quyết định mạnh mẽ đến cải cách chính quyền đô thị, nếu không làm bây giờ, trong thời điểm chủ trương tinh gọn mạnh mẽ, quyết liệt hiện nay thì sẽ khó có một cơ hội khác mang tính thời cơ như hiện nay. Từ lý luận và thực tiễn, việc ban hành một luật về chính quyền đô thị hoặc Luật Đô thị đặc biệt xuất phát từ những luận điểm như sau:

Tổng thể pháp luật về tổ chức chính quyền đô thị nói chung và chính quyền đô thị đặc biệt nói riêng dù đã có nhiều bổ sung qua thời gian, với mức độ bổ sung dày, có chất lượng so với quy định trước đó. Nếu so sánh, có thể thấy pháp luật về tổ chức chính quyền đô thị rõ ràng có sư đặc biệt nổi trội so với pháp luật chung về chính quyền địa phương giành cho các địa phương còn lại. Tuy vậy, những gì hiện có – các nghị quyết và một loạt các “cơ chế đặc thù” – mới chỉ là một hành trình, là những thay đổi chắp vá, chứ chưa phải là đích đến, là các mục tiêu rõ ràng. Cần một lộ trình tiếp theo một cách nhanh chóng, mạnh mẽ hơn đề đáp ứng nhu cầu quản trị, điều hành các đô thị đặc biệt. Trong bối cảnh hiện tại, trước chủ trương cải cách bộ máy quyết liệt thì lúc này chính là thời cơ mang tính quyết định. 

Việc dừng lại ở thể chế hiện hành trong bối cảnh hiện nay sẽ làm cho chính quyền đô thị gặp nhiều khó khăn hơn trong tổ chức và điều hành đô thị. Rõ ràng, việc áp dụng cơ chế đặc thù dù có mạnh và có làm nên dấu ấn riêng cho chính quyền đô thị thì đó chỉ là sự khác biệt nhỏ chứ chưa phải là đổi mới lớn. Cơ chế đặc thù vẫn chỉ là một nhóm thể chế bù đắp tạm thời cho những khoảng trống quá lớn mà pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương chưa làm được. Nó không đủ tầm làm nên sự thay đổi về chất trong tổ chức chính quyền đô thị, trong khi sự thay đổi này là cấp bách trong điều kiện hiện nay. Chưa kể, việc sử dụng cơ chề đặc thù như một công cụ pháp luật chính thức, thường xuyên trong mối quan hệ giữa chính quyền các đô thị lớn nói chung sẽ làm cho xu hướng cải cách chính quyền đô thị bị theo một hướng khác mà xét về chất thì chỉ là một biểu hiện của tập trung dưới một hình thức khác. Cùng với đó, lộ trình cải cách, định hướng cải cách sẽ lại quay về vòng lẩn quẩn bao năm qua.

Việc sử dụng cơ chề đặc thù như một công cụ pháp luật chính thức, thường xuyên trong mối quan hệ giữa chính quyền các đô thị lớn nói chung sẽ làm cho xu hướng cải cách chính quyền đô thị bị theo một hướng khác mà xét về chất thì chỉ là một biểu hiện của tập trung dưới một hình thức khác.

Từ đó, cho thấy, việc quyết tâm chấm dứt cơ chế đặc thù bằng một luật về đô thị cho các đô thị, đặc biệt là các đô thị thuộc nhóm đặc biệt ở nước ta là cần thiết và cấp bách, là sự đồng hành đắt giá và đồng bộ với chủ trương tinh gọn bộ máy nhà nước. Về trách nhiệm chung, mặc dù việc ban hành Luật Đô thị là vấn đề cấp bách của đô thị nhưng đây không phải là chuyện riêng của đô thị bởi nó sẽ ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Bản thân các đô thị vốn đã bị đặt dưới áp lực rất cao của đô thị hóa và xây dựng một chính quyền mạnh mẽ, giờ đây đặc biệt khi tinh thần tinh gọn bộ máy của Nghị quyết 18 và hiện nay là Kết luận 127 được thực hiện quyết liệt trên cả nước thì câu chuyện chính quyền đô thị càng trở nên nổi cộm, bức thiết hơn bao giờ hết. Nếu đô thị cũng như nông thôn, khi các siêu đô thị cũng như các tỉnh thành khác, dù có được cơ chế đặc thù vượt trội bao nhiêu thì vẫn phải “chịu nhiệt” từ công cuộc tinh gọn, sắp xếp với ràng buộc chặt chẽ bởi từng chỉ tiêu, từng KPI tinh gọn mà Trung ương đưa xuống theo công thức chung. Sự chủ động cần thiết nhất và là chìa khóa cho sự chủ động trong một chính quyền đô thị chính là vấn đề bộ máy và con người, thì các đô thị đặc biệt chưa được trao quyền năng đặc biệt. Từ đó, ngẫm lại, nếu không có quyết tâm đổi mới thì việc tiến tới một mô hình tổ chức chính quyền đô thị đúng nghĩa sẽ còn là một lộ trình dài, nhiều loay hoay với nhiều thách thức, xung đột của chính sách này với chính sách khác. Không những thế, khi nguồn lực quốc gia, nguồn lực địa phương tập trung quá nhiều cho việc sắp xếp bộ máy chung mà bỏ qua các nhu cầu sắp xếp đặc biệt của chính quyền đô thị thì sẽ khó có cơ hội chuyển mình, hoặc sẽ gặp phải khúc quanh co mới, tâm huyết về một sự thay đổi lớn cho chính quyền đô thị càng khó thực hiện.  

Việc quyết tâm ban hành một luật riêng cho các đô thị trong bối cảnh hiện nay sẽ mang lại nhiều giá trị lớn về kinh tế, chính trị, xã hội, là động lực lớn lan tỏa tinh thần của cải cách. Cụ thể: với sự ra đời của Luật Đô thị đặc biệt, các cơ chế đặc thù sẽ được chấm dứt, với thể chế ổn định, bền vững, mang tính cơ bản sẽ hạn chế ở mức cao nhất khả năng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các nhóm quy định điều chỉnh chung và quy định chuyên ngành, giữa quy định luật và quy định dưới luật. Một luật riêng cho các đô thị bước đầu sẽ tạo nên nhóm thể chế đô thị riêng biệt khác với nông thôn, từ nền tảng của luật hiện có, việc sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện luật này sẽ có những căn cứ riêng chính đáng từ nhu cầu quản lý đô thị, từ đó là bước đột phá về thể chế, đánh dấu cột mốc quan trọng trong hành trình hoàn thiện pháp luật về chính quyền đô thị ở nước ta nói chung. Ngoài ra, ở phương diện lợi ích chính trị, việc ban hành luật phù hợp với các đô thị lớn, ngoài khích lệ địa phương phát huy nguồn lực phát triển địa phương, vừa là sự tôn trọng nhu cầu chính đáng và cần thiết của Trung ương trong mối quan hệ với các địa phương, từ đó phát huy tinh thần “địa phương vì cả nước, cả nước vì địa phương”, chứng minh sức mạnh gắn kết Trung ương – địa phương, phát huy nội lực quốc gia, cho thấy sức mạnh chính trị của một nhà nước. Khi cơ chế đặc thù không còn là thể chế cơ bản điều chỉnh chính tổ chức chính quyền đô thị, sẽ tiết kiệm được nguồn lực xã hội lớn trong việc đế xuất và phê duyệt các cơ chế đặc thù, từ đó ổn định, tập trung nguồn lực cho xây dựng và phát triển địa phương. 

Việc quyết tâm ban hành một luật riêng cho các đô thị trong bối cảnh hiện nay sẽ mang lại nhiều giá trị lớn về kinh tế, chính trị, xã hội, là động lực lớn lan tỏa tinh thần của cải cách.

Nhìn ra thế giới, việc ban hành luật riêng cho các đô thị, lãnh thổ đô thị là phổ biến, thậm chí có quốc gia có luật theo từng loại lãnh thổ như: Ở Kenya có các đao luật riêng về các loại chính quyền đô thị như: Đạo Luật về chính quyền Hạt (The County Government Act), Đạo Luật về đô thị và vùng thành phố (The Urban and Cities Areas Act). Ở Nhật Bản có các luật riêng cho các tỉnh và các đô thị và như: Luật Tổ chức tỉnh (prefecture Act), Luật Tổ chức thành phố (City Government Act), Luật Tổ chức đô thị (Municipality Act), Luật Tổ chức đô thị Tokyo (Tokyo Government Act), hoặc Thái Lan hiện có các đạo đuật riêng cho nông thôn, cho đô thị, cho các đô thị đặc biệt như: Đạo Luật Tổ chức hành chính tỉnh (Provincial Administrative Organization Act), Đạo Luật chính quyền đô thị (Local municipality Act), Bangkok Metropolitan Administrative Act (Đạo Luật về đô thị đặc biệt Bangkok), The City of Pattaya Administrative Act (Đạo Luật về thành phố Pattaya)… Do đó, việc ban hành Luật Đô thị đặc biệt ở nước ta dù là một cố gắng nhưng so với thế giới thì là câu chuyên pháp luật thông thường và phổ biến. Việc dung hòa với tinh thần chung, tinh thần quốc tế trong hoàn thiện pháp luật tổ chức chính quyền đô thị là điều một Nhà nước hội nhập như Việt Nam nên quyết tâm thực hiện và nên coi đó là chuyện thông thường trong lập pháp. 

Hiện nay, trên tinh thần lắng nghe, thấu hiểu, riêng TPHCM, Văn phòng Trung ương Đảng đã ban hành Thông báo số 99/TB-VPTW về “Kết luận của Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Tô Lâm trong chuyến đi thăm và làm việc với Ban Thường vụ Thành ủy TPHCM” có thể hiện chủ trương về Luật Đô thị đặc biệt cho TPHCM. Theo tinh thần của Thông báo này thì để TPHCM xứng tầm vị trí là “Thành phố văn minh, hiện đại, nghĩa tình, sáng tạo”, là “thành phố toàn cầu, thông minh, hiện đại, năng động và hội nhập” thì Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Tô Lâm đã đề nghị “Trung ương xem xét, cho phép xây dựng Luật Quản lý và Phát triển đô thị đặc biệt”. Do đó, để bảo đảm tính kịp thời, nhân lúc Luật Tổ chức chính quyền địa phương đặt ra nhu cầu sửa đổi lần này, TPHCM đề xuất Luật Tổ chức chính quyền địa phương nên được sửa theo hướng là luật chung chung, mang tính nguyên tắc về tổ chức và hoạt động chính quyền địa phương. Các quy định đặc trưng về quản lý và phát triển đô thị ở các đô thị đặc biệt thì được điều chỉnh bởi Luật về đô thị đặc biệt. Với định hướng đó, trước thời cơ và thách thức mới, một luật riêng về chính quyền đô thị hay Luật Đô thị đặc biệt cho TPHCM là giải pháp thể chế cần được xem là nhiệm vụ chính trị đặc biệt hiện nay, đó không chỉ cho TPHCM mà là một sự thay đa đổi thịt cho thể chế chung về chính quyền đô thị nước ta – bệ phóng cho một nhà nước pháp quyền và mô hình tinh gọn khoa học, hiện đại, phù hợp xu hướng phát triển chung của thế giới. □

Bài đăng Tia Sáng số 7/2025