Cơ chế nào để các địa phương tự chủ?
Qua hàng chục năm đối thoại giữa chính quyền Trung ương và địa phương, với rất nhiều các “cơ chế đặc thù” nhưng dường như các địa phương không chỉ không sáng tạo hơn, phát triển mạnh hơn, tự do hơn mà kết cục lại…xin cơ chế riêng nhiều hơn nữa. Nhưng đó mới là phần nổi của tảng băng.
Tập trung là chính
Địa phương là một khái niệm thống nhất, gồm lãnh thổ, bộ máy và dân cư. Việc trung ương tập quyền, dẫn đến chính quyền địa phương lấy cấp trên, lấp trung ương làm chủ thể phục vụ chứ không phải lấy người dân làm đối tượng phục vụ. Một khi Trung ương áp đặt các chính sách chung xuống cho tất cả các địa phương (thông qua các văn bản lập pháp của Quốc hội, văn bản lập quy của Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ) sẽ xảy ra tình trạng các chính sách đó hợp với nơi này nhưng không hợp với nơi kia do tính chất lãnh thổ, dân cư, địa lý, đất đai, văn hóa….của các địa phương là khác nhau. Bởi vậy, dù Trung ương hiện nay khuyến khích các địa phương cạnh tranh lẫn nhau, khuyến khích các địa phương chủ động, sáng tạo, thì chính sách “tự chủ” dành cho địa phương thậm chí còn không đủ cho việc điều hành, quản trị chứ đừng nói đến việc đưa ra chính sách phát triển hay quy hoạch phát triển địa phương. Các chính quyền địa phương hiện nay phải trông chờ sự phê duyệt của Trung ương vào từng hạng mục, từng dự án, công trình.
Ví dụ, theo quy định của Bộ Giao thông Vận tải thì tốc độ xe ben là 50km/h. Tuy nhiên với tốc độ này thì sẽ dễ gây tai nạn ở nhiều đô thị đông dân, gây nguy hiểm cho người dân. Vậy nên, Đà Nẵng năm 2016 phải “làm trái” Trung ương là giảm tốc độ xe ben xuống còn 30-40km/h. Hay năm 2000, Theo Nghị định số 75/NĐ-CP của Chính phủ về công chứng chứng thực thì UBND các phường không có thẩm quyền công chứng bản sao mặc dù đây là việc đơn giản trong các loại việc công chứng, trong khi nhu cầu công chứng bản sao tại TP.HCM là rất lớn, dẫn đến người dân phải xếp hàng tại các phòng Công chứng và UBND các quận, huyện để công chứng bản sao, gây ùn tắc, lãng phí thời gian, tiền của, công sức của người dân. UBND TP. Hồ Chí Minh phải phải ban hành quy định “đi ngược” lại Trung ương cho phép các phường được chứng thực bản sao, đáp ứng nhu cầu của người dân tại TP.HCM. Hai trường hợp trên chỉ là những hoạt động nhỏ trong điều hành tại địa phương, mà lại có ảnh hưởng tức thời tới đời sống người dân, nhưng chính quyền địa phương không thể tự quyết định mà phải lo ngại “xé rào”, “xin” một phương án riêng. Câu chuyện về biên chế của TP. Hồ Chí Minh và sửa luật thủ đô của Hà Nội chỉ là các trường hợp lớn hơn cho điều này.
Trung ương cần tiếp thu lý thuyết phân quyền hay còn gọi là tự quản địa phương – một mô hình tổ chức chính quyền địa phương trong đó quyền tự quyết và tự chịu trách nhiệm của địa phương được đề cao.
Chưa dừng lại ở đó, cách thức tổ chức mối quan hệ tập quyền giữa Trung ương và địa phương còn dẫn đến một nghịch lí: một mặt các chính quyền địa phương phải xoay sở trong các quy định cứng nhắc, nhưng mặt khác là với những chính sách, chương trình “dễ xin”, đang được Trung ương khuyến khích, địa phương sẽ tận dụng mạnh mẽ cơ hội này, dù có thể họ chưa cần hoặc không phù hợp với điều kiện của mình. Điều này dẫn đến việc 63 tỉnh thành là 63 “nền kinh tế” cục bộ và manh mún: Các địa phương đua nhau xây dựng cảng biển quốc tế, khu kinh tế biển, khu kinh tế cửa khẩu, khu công nghiệp, cụm công nghiệp; thành lập mới trường đại học, học viện, cấp phép khai khoáng, đâu tư tăng đột biến trong thời gian ngắn, tình trạng quy hoạch manh mún, chia lô, tách thửa, giá đất ảo tăng cao do đô thị hóa giả tạo… và khi thành phố Thủ Đức được thành lập, dù chưa có minh chứng gì cho một cú hích về một cực tăng trưởng như mục đích ban đầu và hiện vẫn đang xin cơ chế đặc thù cho sự vận hành, phát triển thì các địa phương khác cũng đang tích cực xin thành lập đô thị vệ tinh mà không có một luận cứ khoa học nào.
Đỉnh điểm của hậu quả mà hệ thống tập trung mang lại là chính quyền địa phương chỉ tập trung phục vụ, làm hài lòng chính quyền Trung ương. Nhưng đổi lại, chính quyền trung ương lại không có đủ khả năng và nguồn lực để kiểm soát, theo dõi toàn bộ hoạt động của các địa phương. Đó là một nguyên nhân lớn dẫn đến tình trạng lạm quyền, đi ngược lại nhu cầu thực tiễn và lợi ích của người dân. Nếu Trung ương có phát hiện sai phạm ở địa phương, thì phần nhiều là các sự việc đã diễn ra âm ỉ lâu năm, mang tính hệ thống, phức tạp.
Ví dụ, hiện nay căn cứ thu hồi đất và khung giá đất đều do Trung ương quy định và mức độ phân hóa chỉ chênh lệch 20% của cùng một loại đất, nếu áp mức giá chung đó thì chắc chắn quyền lợi của dân cư một số đô thị lớn không bảo đảm vì quá thấp so với giá thị trường. Đó cũng là nguyên nhân chính của hơn 85% vụ khiếu nại, tố cáo ở nước ta. Những xung đột nổi cộm trong thời gian vừa qua không chỉ là câu chuyện của cơ chế quản lý đất đai mà nó là hệ quả tất yếu của khuyết điểm của pháp luật về chính quyền địa phương.
Thay đổi nhưng chưa đủ cải cách
Thời gian qua, để phù hợp với hệ lý luận nhà nước dân chủ, của dân, do dân, Trung ương đã có nhiều đổi mới tổ chức chính quyền địa phương, chỉ đáng tiếc, đều không phải là đổi mới căn bản. Có thể nói, lịch sử chính quyền địa phương Việt Nam thời hiện đại chính là lịch sử của những đề án, kế hoạch, đề xuất về đổi mới chính quyền địa phương. Qua đó cho thấy sự lắng nghe và sự cố gắng của chính quyền Trung ương trong việc đổi mới mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương theo hướng mềm dẻo. Nhưng đồng thời, trong sự cố gắng đó cũng càng cho thấy sự bảo thủ, ngại ngần trong tư duy đổi mới, chưa quyết đoán và chưa làm mới trước yêu cầu thực tiễn. Việc trao quyền “tự chủ” cho các địa phương vẫn mang nặng tính “xin cho”, ban phát chính sách.
Mô hình chính quyền địa phương Việt Nam vì thế có hình thức là hướng về địa phương nhưng đặc điểm tập quyền vẫn mang tính đậm nét. Sau nhiều năm thay đổi, sự phụ thuộc của địa phương vào Trung ương, của chính quyền địa phương cấp dưới vào cấp trên lớn hơn rất nhiều so với mối quan hệ tương hỗ, liên kết giữa các đơn vị đồng cấp với nhau. Mô hình chính quyền địa phương vẫn căn cứ vào cấp hành chính. bộ máy tổ chức chính quyền từ trung ương đến cấp cơ sở đều theo mô hình như nhau, rập khuôn, máy móc, thiếu phân hóa, từ đó, triệt tiêu tính đa dạng, linh hoạt luôn hiện hữu khách quan ở mỗi địa phương. Thêm vào đó, một điều nghịch lý là địa phương phụ thuộc vào trung ương, cấp dưới phụ thuộc vào cấp trên khá chặt chẽ nhưng cơ chế kiểm soát quyền lực của trung ương đối với địa phương thì lại lỏng lẻo, vai trò của cư dân địa phương – đáng ra cần được bảo đảm ở vị trí cốt lõi trong giám sát tổ chức và hoạt động chính quyền địa phương thì lại mờ nhạt. Vì thế, ở nước ta, những thực trạng trái ngược trong đời sống chính trị, kinh tế xã hội là phổ biến, đó là: Việt Nam có ổn định cao về an ninh chính trị nhưng đâu đó là tình trạng vi phạm dân chủ, bưng bít thông tin, tham nhũng ngày càng tăng hạng. Đời sống người dân được cải thiện nhưng vẫn không đồng đều giữa các địa phương, tình trạng phân hóa giàu nghèo ngày càng rõ nét, GDP tăng hằng năm nhưng đồng hành với đó là nợ công ngày càng lớn.
Chính sách “tự chủ” dành cho địa phương thậm chí còn không đủ cho việc điều hành, quản trị chứ đừng nói đến việc đưa ra chính sách phát triển hay quy hoạch phát triển địa phương.
Cách đây hơn 10 năm, Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của bộ máy nhà nước (Nghị quyết số 17-NQ-TƯ, ngày 01/8/2007) đã thẳng thắn thừa nhận rằng: sau hơn 20 năm đổi mới chính quyền địa phương mà vẫn còn “lúng túng, chưa đủ rõ”, nhận định này vẫn đúng vào thời điểm hiện nay, tức sau 35 năm đổi mới.
Lý thuyết tự quản địa phương
Như một phần quan trọng của nền pháp lý còn nhiều bất cập, thể chế chính quyền địa phương nước ta hiện nay phải có trách nhiệm gánh vác và hóa giải thực trạng này thông qua việc hình thành cơ chế trao quyền tự chủ cho các địa phương. Để đạt được điều này, Trung ương cần tiếp thu lý thuyết phân quyền hay còn gọi là tự quản địa phương – một mô hình tổ chức chính quyền địa phương trong đó quyền tự quyết và tự chịu trách nhiệm của địa phương được đề cao. Đó là mô hình vừa bảo đảm tính chính trị, vừa đạt được hiệu quả quản trị và đương nhiên đạt được hiệu quả cao về kinh tế đã được minh chứng bởi nhiều quốc gia thuộc nhiều thể chế chính trị và trình độ kinh tế khác nhau.
Khi chuyển giao quyền cho các địa phương, sẽ không có một công thức chung cho các địa phương là được bao nhiêu quyền mà quan trọng là cơ chế (cách thức/ nguyên tắc) chuyển giao. Theo đó, trao quyền lập pháp cho địa phương được hiểu quyền đưa ra các quy phạm điều chỉnh khởi đâu cho nhu cầu ở địa phương chứ không chỉ là quyền chấp hành hay thực hiện các quyền định của trung ương. Quyền lập pháp này được trao nhưng không phải quyền tuyệt đối của địa phương, vẫn có giới hạn từ Hiến pháp, Luật. Tuy nhiên, luật phải đủ rộng để quyền của địa phương có tính tự quyết đồng thời phải có cơ chế giám sát để địa phương không lạm quyền, chủ thể giám sát căn bản phải là cư dân địa phương. So với hiện nay, chắc chắn địa phương sẽ tự chủ hơn, được quyền quyết định. Quan trọng nhất, nếu giao quyền tự chủ cho địa phương thì cơ chế đặt ra là: Trung ương cần giữ lại quyền nào chứ không phải trao quyền nào cho địa phương. Dù không dễ thực hiện nhưng đỉnh cao của sự trao quyền là khi Trung ương chỉ nên giữ lại những quyền mang tính vĩ mô, chiến lược, mang tầm chính sách, hoặc những quyền liên quan đến an ninh, chính trị, thuế, cảnh sát, quân đội, địa phương làm được gì thì để lại cho địa phương theo mô hình “từ dưới lên” (bottom – up).
Về lý luận và thực tiễn, xét riêng tự chủ đô thị, để đủ cho một đô thị vận hành và phát triển bền vững thì cần xem đến chức năng của đô thị để phân quyền đến đâu. Cụ thể, chính quyền đô thị được thiết lập để thực hiện hai chức năng cơ bản là chức năng đại diện, còn gọi là chức năng chính trị (thể hiện ước muốn, nguyện vọng của cư dân địa phương) và chức năng công cộng, cung cấp dịch vụ (điều hành, hành chính). Sự chuyển đổi mô hình tổ chức chính quyền địa phương hay áp dụng mô hình chính quyền đô thị theo hướng tăng tính tự quản trước hết sẽ giải quyết ngay vấn đề chính trị, vì bản thân mô hình này đã đạt được mục tiêu chính trị rất thành công vì trong mô hình này quyền tự quyết của cư dân đối với tổ chức chính quyền được bảo đảm; Để thành công trong chức năng công cộng, các dịch vụ thiết thân mà chính quyền đô thị cần được chủ động điều hành, cung ứng là các dịch vụ như: thu gom rác và xử lý chất thải; cấp và thoát nước; dịch vụ môi trường, bảo dưỡng hệ thống đèn đường, công viên và khu vui chơi, giải trí; dịch vụ y tế và giáo dục cơ bản; một số phúc lợi xã hội; giao thông nội thị; quy hoạch đô thị; công trình công cộng và nhà ở; các loại phí, cứu hỏa và các dịch vụ khẩn cấp khác. Theo đó, rất chính xác khi khẳng định rằng mức độ đáp ứng các dịch vụ công ở đô thị lại luôn là sự phản ánh nhận thức của công chúng đối với vai trò của chính quyền đô thị. Nói một cách khác, mức độ trao quyền cho địa phương sẽ dựa vào sự hài lòng và đời sống kinh tế, chính trị, văn hóa, tinh thần của người dân ở nơi đó.
Phân quyền (phi tập trung quản lý) không mâu thuẫn hay đối lập với tính đơn nhất/ thống nhất của nhà nước vì Hiến pháp và pháp luật vẫn là một cái “ô lớn” giới hạn việc trao quyền. Ngoài ra, chính quyền Trung ương vẫn giữ quyền lập pháp tối cao. So với tính thống nhất không phân chia của quyền lực nhà nước thì phân quyền là một nguyên tắc thuộc về kỹ thuật tổ chức quyền lực nhà nước nhằm tránh lạm quyền và bảo đảm việc triển khai quyền lực nhà nước hiệu quả. Quyền lực nhà nước vốn luôn tập trung và thuộc về nhân dân, vấn đề là cách thức triển khai nào khiến người dân có thể triển khai quyền lực của mình hiệu quả nhất. Tự quản địa phương là sản phẩm của nhân loại trong hành trình tìm kiếm những phương thức thực thi quyền lực nhà nước hiệu quả, bảo đảm một cách tốt nhất quyền con người, quyền công dân ở địa phương. Do đó, tự quản địa phương không dẫn đến phân chia quyền lực nhà nước và làm phân tán quyền lực chính trị, sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam (CSVN) vẫn được bảo toàn.
Tự quản địa phương là sản phẩm của nhân loại trong hành trình tìm kiếm những phương thức thực thi quyền lực nhà nước hiệu quả, bảo đảm một cách tốt nhất quyền con người, quyền công dân ở địa phương.
Xét riêng điều kiện Việt Nam hiện này, việc dung nạp lý luận tự quản địa phương trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam là cấp bách vì: Thứ nhất, lý luận này sẽ bảo đảm một thể chế tổ chức chính quyền địa phương tự chủ, đáp ứng nhu cầu thực tiễn hiện nay; thứ hai, lý luận và thực tiễn tự quản địa phương trên thế giới cho thấy, có sự tương đồng giữa mục đích của Đảng CSVN và những giá trị mà tự quản địa phương mang lại. Thực tiễn quản lý địa phương nước ta cũng cho thấy, mục đích của Đảng CSVN sẽ khó hoàn thành nếu không dung nạp lý luận tự quản địa phương. Thứ ba, có thể nói ý nghĩa chính trị, kinh tế, xã hội mà chế độ tự quản địa phương hoàn toàn có sự đồng nhất với Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân nhà nước ta đang hướng đến. Khi vấn đề thượng tôn pháp luật và bảo đảm quyền con người, quyền công dân là hai trong nhiều tiêu chuẩn đánh giá cốt lõi về Nhà nước pháp quyền XHCN thì đó cũng là hai giá trị nổi bật của chế độ tự quản địa phương.
Nếu mục đích của nhà nước ta là xây dựng Việt Nam thành nhà nước của dân, do dân, vì dân, hướng đến bảo đảm quyền con người, quyền công dân và phát triển bền vững thì việc từ chối tinh thần tự quản địa phương trong cải cách chính quyền địa phương là điều nghịch lý. Cần thừa nhận sự tồn tại và hiện diện của pháp luật tự nhiên chính là tôn trọng quy luật của sự phát triển, cụ thể hơn trong trường hợp này là tiếp nhận lý luận tự quản địa phương và áp dụng tinh thần cốt lõi của chế độ này ở Việt Nam. □
———
Hiện nay, Việt Nam là một trong số ít các quốc gia áp dụng mô hình tập trung, hay còn gọi là “tập trung – dân chủ”. Tuy nhiên, tập trung mới là yếu tố quyết định chính trong quan hệ quản lý giữa Trung ương và địa phương, còn dân chủ chỉ mang vai trò phụ, tô điểm, làm bớt đi tính “khắt nghiệt” của tập trung. Với mô hình này, Trung ương là chủ thể quyết định toàn diện từ chính sách chung đến quy định cụ thể trong quản lý ở các địa phương. Mô hình này từng tỏ ra hiệu quả trong điều kiện huy động tổng nguồn lực để giải phóng dân tộc và khôi phục kinh tế sau chiến tranh. Tuy nhiên, khi bước vào thời kì đổi mới, mô hình tập trung đã bộc lộ nhiều hạn chế. Từ đô thị đến nông thôn, các địa phương đều khó khăn trong vận hành và quản trị. Bằng chứng là sự “phản ứng” của hàng loạt các địa phương dưới hình thức “xé rào” thoát khỏi cơ chế bao cấp, “ngăn sông cấm chợ” mà khởi đầu từ tỉnh Long An từ hơn 35 năm trước và câu chuyện các địa phương liên tục xin cơ chế đặc thù để phát triển trong 20 năm trở lại đây.
