Đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt: Mô hình chính quyền nào

Muốn một đơn vị hành chính-kinh tế trở nên đặc biệt, thì trước hết nó phải đặc biệt về thể chế. Mà thể chế thì quan trọng nhất là tổ chức chính quyền như thế nào. Và ở đây, có vẻ như Chính phủ đã có được sự đột phá về tư duy khi đề xuất mô hình chính quyền cho đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt.

Mới đây, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã cho ý kiến lần đầu dự án Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, gồm các cơ chế, chính sách ưu đãi áp dụng chung cho ba đặc khu Vân Đồn (Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (Khánh Hòa), và Phú Quốc (Kiên Giang). Trong ảnh: Cảng Cái Rồng hiện là nơi xuất bến của 80 tàu khách đi các đảo lớn của của tỉnh Quảng Ninh và là nơi neo đậu của hàng trăm tàu cá lớn nhỏ của huyện Vân Đồn. (Nguồn: news.zing.vn).

Cụ thể, theo đề xuất của Chính phủ, ở đơn vị này sẽ không có các thiết chế HĐND và UBND, mà chỉ có một thiết chế duy nhất là trưởng đơn vị. Quan chức này sẽ thực hiện chức năng quản lý nhà nước, quyết định và tổ chức thực hiện toàn bộ hoạt động hành chính, kinh tế-xã hội trên địa bàn.

Ưu điểm của mô hình này là rất rõ.

Trước hết, hành chính là việc ban hành các quyết định (các chính sách công) và thực thi các quyết định đó. Mô hình hiện tại với ba chủ thể tham gia quyết định (cấp ủy Đảng, UBND và HĐND) quả thực không phải là một mô hình mới. Các ưu, khuyết điểm của mô hình này chúng ta đều đã biết rất rõ. Điều dễ nhận thấy nhất là theo mô hình như vậy, việc ban hành quyết định thường rất chậm trễ; chi phí thời gian, chi phí thủ tục và chi phí cơ hội thường hết sức to lớn. Đó là chưa nói tới tình trạng đã quyết định theo chế độ tập thể lại còn bị văn hóa đồng thuận chi phối, do vậy các quyết sách có thể trở nên méo mó và nhồi nhét (quá nhiều mục tiêu và giải pháp được bổ sung để vừa lòng tất cả các thành viên có quyền tham gia quyết định). Các quyết sách nhồi nhét về cơ bản không thể thực thi được trong cuộc sống, vì không một chính quyền nào có đủ nguồn lực để thực thi hàng chục mục tiêu cùng một lúc. Mô hình hành chính với một người đứng đầu chắc chắn khắc phục được những nhược điểm nói trên.

Hai là, mô hình quá nhiều chủ thể có quyền tham gia quyết định còn làm cho việc xác lập chế độ trách nhiệm cũng hết sức khó khăn. Một người quyết định thì một người sẽ phải chịu trách nhiệm. Chuyện như vậy không phải bàn cãi gì nhiều. Chế độ trách nhiệm chắc chắn sẽ được xác lập rất rõ ràng.

Ba là, chất lượng của các quyết định phụ thuộc vào tài năng của người ban hành quyết định nhiều hơn là vào số lượng người tham gia quyết định. Trong lúc đó, lựa chọn một người tài giỏi thì chắc chắn là dễ dàng hơn lựa chọn gần cả chục, cả trăm người tài giỏi.

Tuy nhiên, mô hình đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt với một trưởng đơn vị có thẩm quyền rộng lớn cũng có những thách thức không hề nhỏ.

Thách thức đầu tiên và to lớn nhất là việc lựa chọn cho đúng người trưởng đơn vị. Thẩm quyền càng rộng lớn thì người được lựa chọn phải càng tài giỏi. Chọn sai người mọi chuyện chắc chắn sẽ đổ vỡ. Tuy nhiên, với những gì chúng ta được biết, lựa chọn cho đúng người quả thực sẽ vô cùng khó khăn. Với một cơ chế lựa chọn cán bộ như hiện nay không khéo một người hết sức trung bình sẽ được đưa lên làm lãnh đạo đơn vị.

Thách thức thứ hai là khả năng nhất thể hóa giữa Đảng và chính quyền ở các đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt. Để có được một nền quản trị nhất thể hóa là một đòi hỏi mang tính chất bắt buộc. Đòi hỏi này lại rất khó giải quyết được bằng hoạt động lập pháp trong mô hình của chúng ta. Muốn nhất thể hóa phải có quyết định của Đảng. Và thực tế cho thấy đây là một quyết định hết sức khó khăn. Nhu cầu về nhất thể hóa đã được nhận thức từ mấy nhiệm kỳ Đại hội Đảng, nhưng một quyết sách cụ thể thì vẫn chưa đạt tới được.

Một vấn đề khác cũng cần được làm rõ trong việc xác định mô hình chính quyền cho đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt, đó là đơn vị này trực thuộc tỉnh hay trực thuộc Trung ương. Điều dễ nhận thấy là việc thành lập các đơn vị này là để thu hút đầu tư và thúc đẩy kinh tế của cả nước phát triển; việc thành lập này cũng là những thực nghiệm quan trọng về thể chế để từng bước mở rộng ra cho cả nước. Đây rõ ràng là những ưu tiên của quốc gia. Chính vì vậy, các đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt phải trực thuộc Trung ương. Ngoài ra, cũng cần nhận thấy rằng, các đơn vị này (Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc) đều khá cách biệt với những trung tâm kinh tế lớn của đất nước. Không có sự kết nối với các trung tâm này, các đơn vị hành chính-kinh tế khó có thể phát triển nhanh chóng và vượt bậc. Bởi vậy, nếu các đơn vị hành chính-kinh tế nói trên chỉ trực thuộc tỉnh thì việc kết nối với các trung tâm kinh tế của đất nước sẽ khó khăn hơn nhiều. Hơn thế nữa, nếu dự luật đã quy định là chức danh trưởng đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt do Thủ tướng bổ nhiệm, thì tính chất trực thuộc trung ương cũng đã quá rõ ràng.

Cuối cùng, cũng giống như không tồn tại một đôi giày vừa cho mọi loại chân, không tồn tại một mô hình chính quyền tốt cho mọi mục tiêu phát triển. Nếu chúng ta coi trọng phát triển kinh tế và thúc đẩy đầu tư, thì mô hình chính quyền do một quan chức đứng đầu như Chính phủ đề xuất là hoàn toàn đúng đắn. Còn nếu chúng ta coi trọng việc mở rộng dân chủ hơn, thì mô hình chính quyền khác sẽ lại phải được lựa chọn. Mô hình này nên bao gồm hai thiết chế: một quan chức hành chính đứng đầu đơn vị do toàn dân bầu và một hội đồng gồm các vị đại biểu do cử tri ở các đơn vị bầu cử bầu. Hai thiết chế này sẽ kiểm soát và cân bằng lẫn nhau để thúc đẩy nền quản trị địa phương ở các đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt.