Dự án đường sắt tốc độ cao Bắc Nam: Hiệu quả có xứng với đầu tư?

Liệu những đánh giá “một khâu đột phá trong hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông” hay “mang đến những kết nối quan trọng suốt trục kinh tế đất nước” của các chuyên gia đối với dự án đường sắt tốc độ cao Bắc Nam có trở thành hiện thực, khi hệ thống này được đưa vào vận hành?

Với phần lớn mọi người, thật khó hình dung ra viễn cảnh mà dự án đường sắt tốc độ cao Bắc Nam có thể đem lại bởi dự kiến đến năm 2050, dự án mới được hoàn thành nhưng với các dự án lớn, chúng ta có những công cụ hữu hiệu để “nhìn trước” đóng góp của các dự án đó trong thúc đẩy sự phát triển của kinh tế xã hội. giao thương hàng hóa và chất lượng cuộc sống. Theo cách như vậy, việc nhìn trước vai trò và tác động của các dự án cơ sở hạ tầng giao thông – một trong nhóm dự án sử dụng nhiều vốn đầu tư công nhất, mặt khác, có thể giúp chúng ta tối ưu được chi phí đầu tư, chống lãng phí kinh phí đầu tư công. Điều này rất có ý nghĩa bởi tại Việt Nam, các dự án đầu tư trong lĩnh vực giao thông chiếm tỷ trọng gần 50% [tổng nguồn vốn đầu tư công quốc gia] giai đoạn 2010-2020. Điển hình, trong 8 tháng đầu năm 2017, tổng số vốn đầu tư công trong lĩnh vực giao thông cũng chiếm trên 50% tổng nguồn vốn đầu tư công quốc gia.

Một cách “nhìn trước” khả thi

Thông thường, các nghiên cứu về đánh giá tác động kinh tế xã hội của dự án đầu tư trong lĩnh vực giao thông thường bao gồm hai nội dung: đánh giá định lượng và đánh giá định tính. Các phương pháp đánh giá định lượng bao gồm ba phương pháp phổ biến nhất gồm: phân tích chi phí – lợi ích (CBA); phân tích hiệu quả – chi phí (CEA); và phân tích đa chỉ tiêu (MCA). Trong số này, với ưu điểm lượng hóa được các giá trị tiền tệ, các chi phí xã hội và lợi ích xã hội đối với tất cả các đối tượng bị ảnh hưởng từ dự án, phân tích chi phí – lợi ích (CBA) phổ biến hơn cả. Từ những năm đầu thập niên 1980, các quốc gia như Singapore, Nhật Bản, Mỹ, Pháp, Đức đã áp dụng rộng rãi phương pháp phân tích chi phí – lợi ích (CBA) để đánh giá kinh tế các dự án đầu tư cơ bản về cơ sở hạ tầng giao thông. Đặc biệt, chính phủ các nước phát triển gồm Anh, Úc, New Zealand và các tổ chức quốc tế như Ủy ban châu Âu, Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) đã ban hành các hướng dẫn cụ thể về áp dụng phương pháp này.

Việc đánh giá lợi ích kinh tế mở rộng có ý nghĩa quan trọng trong việc lượng hóa các tác động kinh tế gián tiếp và dài hạn mà tuyến đường sắt tốc độ cao Bắc Nam có thể mang lại, đặc biệt hơn 20 tỉnh thành mà dự án đi qua.

Trong vài thập niên gần đây, nhiều quốc gia tiên tiến đã bắt đầu sử dụng phương pháp mới là đánh giá tác động kinh tế mở rộng cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng bởi nó cho phép đem đến các tác động gián tiếp, dài hạn của cơ sở hạ tầng giao thông đối với toàn bộ nền kinh tế thông qua việc lượng hóa các tác động lâu dài của dự án về phát triển thị trường hàng hóa, thị trường dịch vụ trung gian và thị trường lao động. Với những ưu điểm này, phương pháp tác động kinh tế mở rộng cho chúng ta một cái nhìn tổng quan hơn và thấu đáo hơn về hệ quả mà dự án cơ sở hạ tầng có thể đem lại.

Có những điều mà từ trước đến nay, chúng ta còn ngần ngại và chưa xác quyết được là có nên ra quyết định đầu tư hay không thì đã thể hiện khá rõ ràng qua đánh giá tác động kinh tế mở rộng. Ví dụ, khi xem xét các hệ thống đường sắt nhẹ (xe điện và tàu điện ngầm) hiện đại ở Vương quốc Anh, giáo sư Richard D. Knowles (ĐH Salford) và giáo sư Fiona Ferbrache (ĐH Oxford) vào năm 2016 đã áp dụng phương pháp này và nhận thấy hệ thống đường sắt nhẹ đã làm tăng khả năng tiếp cận cho các vùng khó tiếp cận trước đây; loại bỏ những khó khăn chính trong giao thông vận tải; kích thích đầu tư trong khu vực; mở rộng khu vực hấp dẫn để thu hút thị trường lao động; tổ chức lại/hợp lý hóa sản xuất, phân bố hợp lý về sử dụng đất; tăng giá trị đất đai và tài sản.

Không chỉ đúng với hệ thống đường sắt nhẹ mang tính chất nội vùng, phương pháp này cũng đem lại những kết quả thuyết phục với hệ thống đường sắt cao tốc ở châu Âu ở những vùng nó phủ sóng. Vào năm 2016, giáo sư Roger Vickerman (ĐH Kent) đem đến một đánh giá lợi ích ở ba khía cạnh: tác động tăng khả năng cạnh tranh ở các khu vực có hành lang tuyến đi qua; tác động đến thay đổi sức mạnh thị trường thông qua tác động tích tụ; và tác động đến thị trường lao động. Đến đây người ta mới đủ sức nhận ra là một khi đánh giá được những lợi ích này thì khung đánh giá chi phí – lợi ích mới đầy đủ. Ví dụ, sự tác động của dự án giao thông lên cước phí vận tải, từ đó gia tăng sức cạnh tranh của doanh nghiệp, giảm chi phí lưu thông hàng hóa, tăng tính cạnh tranh của toàn thị trường.

Dĩ nhiên, việc đánh giá tác động của một dự án cơ sở hạ tầng đòi hỏi phải có tầm nhìn dài hạn và phải có cách lọc được biến nhiễu. Năm 2012, giáo sư David Hensher (ĐH Sydney) xác định tác động tích tụ của đầu tư dự án đường sắt Bắc – Tây (North-West Rail Link project) ở Sydney, Úc, lên số lượng việc làm của khu vực thông qua thước đo thay đổi mật độ việc làm, sử dụng các ước tính thực nghiệm để tính toán lợi ích thông qua tác động kinh tế mở rộng. Kết quả của nghiên cứu đã xác định mức chênh lệch tăng thêm 17,6% cho hành khách sử dụng dịch vụ vận tải so với tính toán lợi ích trực tiếp thông thường.

Tính toán về một tuyến đường ở Việt Nam cho kết quả tương đồng với các nghiên cứu thực nghiệm ở một số quốc gia như Đức, Anh, Nhật Bản và New Zealand: khi có những dự án giao thông quy mô lớn kết nối liên vùng (như các dự án đường sắt cao tốc) thì hầu hết các ngành kinh tế đều có tác động tích vực về số lượng và phân bố việc làm. Và các ngành kinh tế có tỷ lệ sử dụng tri thức cao thì có tác động lớn hơn so với các ngành khác.

Rõ ràng, cách tiếp cận mà quốc tế đã áp dụng một cách hiệu quả cũng là một gợi ý cho Việt Nam, trong bối cảnh tương tự. Việc đánh giá lợi ích kinh tế mở rộng có ý nghĩa quan trọng trong việc lượng hóa các tác động kinh tế gián tiếp và dài hạn mà tuyến đường sắt tốc độ cao Bắc Nam có thể mang lại, đặc biệt hơn 20 tỉnh thành mà dự án đi qua, với việc phân tích lợi ích của một loạt các tác động lớn hơn đối với thị trường hàng hóa, thị trường dịch vụ trung gian và thị trường lao động.

Đoạn tuyến Hà Nội – Vinh: Một ví dụ

Trước tiên, chúng ta thử đánh giá thí điểm một đoạn tuyến trên tuyến đường sắt tốc độ cao Bắc Nam là Hà Nội – Vinh. Đoạn tuyến Hà Nội – Vinh có chiều dài khoảng 350 km, là khoảng cách phù hợp để đường sắt cao tốc có thể cạnh tranh được với các phương tiện giao thông khác như máy bay, xe buýt và xe con cá nhân. Với khoảng cách này, thời gian di chuyển trên đường sắt tốc độ cao Hà Nội – Vinh khoảng 1 giờ, nhanh hơn thời gian 6 giờ đi bằng đường sắt truyền thống, 4,5 giờ đi bằng ô tô cá nhân, thậm chí nhanh hơn cả máy bay khi tính tổng thời gian di chuyển từ cửa tới cửa. Hơn nữa, độ dài 350 km cũng là khoảng cách phù hợp để giảm thiểu sự mệt mỏi cho hành khách trong quá trình di chuyển. Điều này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp khai thác đường sắt cao tốc thu hút khách hàng và đảm bảo doanh thu cho dự án. Đối với các doanh nghiệp đầu tư, khoảng cách Hà Nội – Vinh cũng phù hợp để đảm bảo hiệu quả kinh tế cho dự án. Do đó, đây là khoảng cách vừa đủ để giảm thiểu chi phí đầu tư và vận hành, đồng thời tối ưu hóa doanh thu cho các doanh nghiệp đầu tư. Đoạn tuyến Hà Nội – Vinh được lựa chọn thí điểm để kiểm tra tính khả thi và hiệu quả của dự án. Nếu kết quả đạt được ở đoạn tuyến này tốt thì dự án có cơ sở để tiếp tục triển khai trên toàn bộ tuyến đường sắt Bắc – Nam.

Bảng 1. So sánh thời gian đi lại giữa hai phương thức đường sắt.

Dù tác động kinh tế mở rộng được đánh giá trên nhiều phương diện và nhiều tiêu chí khác nhau, nhưng tác động kinh tế do cải thiện về tiếp cận giao thông, thay đổi thị trường lao động (về tiếp cận việc làm và nhu cầu việc làm), thay đổi cơ cấu sử dụng đất (tăng tỷ lệ đất thương mại, dịch vụ, tăng mật độ sử dụng đất) có ý nghĩa quan trọng hơn cả, đặc biệt với tuyến Hà Nội – Vinh. Đây cũng là cách tiếp cận mà nhiều dự án phát triển cơ sở hạ tầng trên thế giới đã lựa chọn.

Tiết kiệm thời gian đi lại

Tiết kiệm thời gian đi lại thường được coi là lợi ích kinh tế lớn nhất của việc đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông, mặc dù mức độ và giá trị của những lợi ích này vẫn còn nhiều tranh cãi. Nó thường được lượng hóa qua các chỉ số: thời gian đi lại, cự ly di chuyển thực hiện một chuyến đi (single-trip) hoặc một chuỗi chuyến đi (trip-chain), thời gian tiếp cận về mặt thông tin chuyến đi (real-time information), trong đó, thời gian đi lại là chỉ số được dùng phổ biến nhất.

Lợi ích tiết kiệm thời gian cũng là một trong những điều mà tuyến đường sắt tốc độ cao Bắc Nam khi đưa vào khai thác sử dụng sẽ mang lại cho hành khách di chuyển giữa các tỉnh/thành phố dọc hành lang tuyến, trong đó có tuyến Hà Nội – Vinh. Theo dự kiến, khi khai thác tuyến đường sắt tốc độ cao (đường sắt TĐC), các ga sẽ được kết nối với 36 chuyến tàu/ngày vào năm 2030 và 72 chuyến tàu/ngày vào năm 2040. Thời gian cần thiết giữa các ga chính được giả định giảm xuống dưới 1/6 thời gian so với đường sắt Bắc – Nam truyền thống. Tác động rõ rệt nhất là sự thay đổi về khả năng tiếp cận, thời gian đi lại giữa các nhà ga chính dọc hành lang (Bảng 1).

Cơ cấu lại thị trường lao động

Thông thường, chỉ tiêu đánh giá tác động về thị trường lao động liên quan đến nhu cầu sử dụng lao động và lựa chọn chỗ làm việc, trong đó nhu cầu sử dụng lao động phản ánh tác động về phía doanh nghiệp còn lựa chọn chỗ làm việc phản ánh tác động của người lao động. Những tác động như vậy thật không dễ nhận ra. Nếu nhìn sâu hơn một chút vấn đề và phân tích chúng, chúng ta mới thấy một cách rạch ròi là khi tiếp cận giao thông tốt hơn, luân chuyển hàng hóa trong thời gian ngắn hơn, chi phí vận tải nhỏ hơn sẽ làm mở rộng hơn quy mô doanh nghiệp, do đó doanh nghiệp sẽ thay đổi nhu cầu sử dụng lao động.

Tác động này cũng có hai chiều. Việc thay đổi tiếp cận giao thông giúp rút ngắn thời gian đi lại, người lao động có xu hướng lựa chọn nơi làm việc xa hơn mà vẫn không làm thời gian di chuyển kéo dài. Do đó, họ có nhiều lựa chọn hơn về nơi làm việc và các doanh nghiệp có vị trí việc làm tương đương, trong khoảng cách di chuyển hợp lý.

Kết quả là số lượng việc làm tăng và cơ cấu số lượng việc làm tăng của người lao động giữa Hà Nội và Vinh do khoảng cách di chuyển giảm đáng kể (làm tăng mật độ hiệu quả của việc làm). Do đó, người lao động địa phương có thể tiếp cận nhiều cơ hội làm việc hơn, đặc biệt là đối với tỉnh Nghệ An với nhiều việc làm hơn ở Vinh, Diễn Châu, Nghi Lộc và Cửa Lò.

Tác động của nó không đồng đều ở các lĩnh vực ngành nghề, trong đó được hưởng lợi nhiều nhất là các ngành xây dựng và kiến trúc; tài chính, ngân hàng và bảo hiểm; kinh doanh bất động sản; KH&CN, nghệ thuật… Việc các phép tính định lượng được cơ hội phát triển cho chúng ta “nhìn trước” một tương lai cơ hội việc làm tập trung nhiều hơn vào những ngành kinh tế sử dụng tri thức. Dẫu tính toán về một tuyến đường ở Việt Nam nhưng kết quả lại tương đồng các nghiên cứu thực nghiệm ở một số quốc gia như Đức, Anh, Nhật Bản và New Zealand: khi có những dự án giao thông quy mô lớn kết nối liên vùng (như các dự án đường sắt cao tốc) thì hầu hết các ngành kinh tế đều có tác động tích vực về số lượng và phân bố việc làm. Và các ngành kinh tế có tỷ lệ sử dụng tri thức cao thì có tác động lớn hơn so với các ngành khác. Bởi việc sử dụng tri thức không phụ thuộc quá nhiều vào những tài nguyên vật lý của địa phương mà chủ yếu là trình độ chuyên môn và sự linh hoạt của đội ngũ. Do đó, khi các lao động có khả năng tiết kiệm thời gian và chi phí đi lại, khả năng tiếp cận việc làm tốt hơn thì tác động tích cực lên giá trị kinh tế của lĩnh vực đó.

Thay đổi việc sử dụng đất và giá bất động sản

Có một quy luật rất phổ quát và đã chứng thực trên thực tế khi phát triển các dự án cơ sở hạ tầng giao thông: tác động tới tiếp cận giao thông dẫn đến tác động về sử dụng đất. Đơn giản là ở những nơi có khả năng tiếp cận giao thông tốt thì cơ cấu sử dụng đất sẽ dịch chuyển sang đất thương mại, nhà ở, giáo dục. Ví dụ, xung quanh các khu vực nhà ga tàu điện ngầm hay bến xe buýt nhanh BRT, mật độ đất thương mại gia tăng nhanh chóng, nhất là trong khu vực thuộc vùng thu hút (catchment area) của nhà ga đó. Do đó, đánh giá tác động về sử dụng đất thường gắn với các thông số: tỷ lệ chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất (từ đất nông nghiệp sang đất thương mại, dịch vụ), mật độ sử dụng đất, và giá trị tăng lên của đất theo thời gian. Nhìn tổng quan, các chỉ tiêu này cũng thể hiện một cách đầy đủ tác động của phát triển hạ tầng giao thông lên nền kinh tế của địa phương và của vùng.

Bộ GTVT đang đề xuất Dự án đường sắt tốc độ cao Bắc Nam và đã thực hiện xong giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi. Trong báo cáo dự án, tác động kinh tế -xã hội của tuyến đường sắt đã được thực hiện, tuy nhiên, phương pháp phân tích chi phí lợi ích CBA hiện đang sử dụng khiến cho kết quả đánh giá là dự án không hấp dẫn về mặt đầu tư (chỉ số NPV âm và IRR nhỏ hơn 12%). Do đó, có nhiều ý kiến cho rằng nếu căn cứ vào kết quả đánh giá chỉ tiêu kinh tế – xã hội, dự án chưa phù hợp để lựa chọn đầu tư.

Khi nhìn vào đoạn tuyến đường sắt tốc độ Hà Nội – Vinh trong tương lai, có thể thấy việc tăng khả năng tiếp cận liên vùng (Hà Nội – Vinh) sẽ ảnh hưởng tới giá bất động sản. Việc giảm thời gian đi lại từ Vinh (Nghệ An) tới Hà Nội và các tỉnh khác sẽ là một trong những yếu tố giúp thay đổi thời gian đi lại, do đó thúc đẩy việc thay đổi lựa chọn chỗ ở và chỗ làm việc, khiến giá bất động sản cũng thay đổi theo. Khoảng cách tới nhà ga đường sắt có tác động tích cực và đáng kể đến giá căn hộ, nghĩa là sẽ phù hợp với khả năng chi trả của người lao động hơn.

***

Đầu tư vào cơ sở hạ tầng, đặc biệt là cơ sở hạ tầng giao thông, có thể đem đến sự thay đổi diện mạo của cả một vùng, liên vùng, những nơi các tuyến đường đó đi qua. Cái nhìn riêng biệt vào tuyến Hà Nội – Vinh, một chặng trong toàn bộ hệ thống đường sắt tốc độ cao Bắc Nam, có thể minh họa cho chúng ta sự thay đổi đó, theo một chuỗi liên hoàn: giảm thời gian đi lại giúp thúc đẩy việc thay đổi lựa chọn chỗ ở và chỗ làm việc, giúp tăng cơ hội tiếp cận việc làm và tái phân phối cơ cấu lao động; và cuối cùng khiến giá bất động sản cũng thay đổi theo.

Nếu nhìn ra cả một chuỗi tác động với 36 chuyến tàu/ngày vào năm 2030 và 72 chuyến tàu/ngày vào năm 2040 ở nhiều tỉnh thành trên cả nước thì dự án đường sắt tốc độ cao Bắc Nam hứa hẹn sẽ đem đến tác động ở quy mô lớn hơn tác động của tuyến Hà Nội – Vinh. Dưới cách tiếp cận đánh giá tác động kinh tế mở rộng, các cơ quan đầu tư có thêm cơ hội để nhìn thấy tác động rộng lớn hơn của dự án phát triển giao thông không chỉ riêng dự án đường sắt tốc độ cao Bắc Nam đang trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư. □