Friend-Shoring – Cơ hội đến bờ Việt Nam?

Chính sách đầy tranh cãi của Mỹ gần đây có thể là cơ hội để Việt Nam bứt phá.

Chúng tôi tin rằng việc từ bỏ phương thức thương mại chỉ chạy theo chuỗi cung ứng rẻ nhất rất quan trọng… Hướng tiếp cận friend-shoring của chính quyền Biden nhằm mục đích kết nối sâu sắc hơn nền kinh tế của Mỹ với nhiều đối tác thương mại đáng tin cậy…[và] xây dựng chuỗi cung ứng đủ chắc chắn để giảm thiểu rủi ro cho nền kinh tế của chúng ta.

Trích từ bài “Resilient Trade”, GS. Janet Yellen, Bộ truởng Tài chính Mỹ, Project Syndicate 12/12/2022.

Những phát biểu của Bộ trưởng Tài chính Mỹ gần đây báo hiệu chính sách thương mại Mỹ đang chuyển hướng—từ kỳ vọng “mậu dịch tự do” (free trade) trong suốt 70 năm qua sang mục tiêu “mậu dịch đàn hồi” (resilient trade) trong những năm tới.  Điểm then chốt của chính sách này là phương hướng “friend-shoring” nhằm kết nối kinh tế Mỹ sâu sắc hơn với một số nền kinh tế bạn để giảm rủi ro chuỗi cung ứng bị gián đoạn.  Chính sách friend-shoring đã bị chỉ trích từ một số kinh tế gia căn cứ trên nguyên tắc “mậu dịch tự do” là phương thức đưa đến sản xuất hiệu quả nhất và từ đó có mức tiêu thụ cao nhất.  Nhưng cũng chính những chỉ trích đó khiến friend-shoring là một cơ hội hiếm có đối với Việt Nam để tìm được chỗ đứng trong chuỗi cung ứng quốc tế, tiếp cận với công nghệ mới, và tăng trưởng thu nhập cho người dân.

Mậu Dịch Tự Do và Thời Đại GATT/WTO

Vào cuối Đệ nhị Thế chiến, một số quốc gia đã thành lập ba tổ chức quốc tế với mục đích duy trì và mở rộng thương mại giữa các quốc gia. Quỹ Tiền tệ Quốc tế (International Monetary Fund, IMF) có trách nhiệm tạo ổn định môi trường cho thương mại quốc tế qua sự ổn định giá trị tiền tệ của mỗi quốc gia.  Ngân hàng Thế giới (World bank, WB) có vai trò nâng cao khả năng thương mại của mỗi quốc gia bằng cách cho vay tiền cho các nước nghèo để phát triển hạ tầng. Và Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) phát triển thương mại quốc tế bằng cách giảm các rào cản như thuế nhập khẩu và ngăn chặn các chính sách chống cạnh tranh như trợ cấp doanh nghiệp nội địa. Vào đầu năm 1995, Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) đã thay thế hiệp định GATT và bổ sung những luật thương mại với chức năng thi hành luật và giải quyết tranh chấp thương mại giữa các nước.

Các tổ chức này được thành lập vì niềm tin “mậu dịch tự do” là cách thức mang đến thịnh vượng. Lập luận này bắt nguồn từ kinh tế gia Adam Smith và sau đó David Ricardo. Vì tài nguyên khan hiếm, mỗi cá nhân chỉ nên tập trung vào những ngành sản xuất mình làm tốt nhất, bán sản phẩm từ những ngành đó rồi mua lại sản phẩm của các cá nhân khác trong xã hội. Tổng sản lượng sẽ đạt mức cao nhất vì mỗi cá nhân chuyên tâm vào những gì mình làm tốt nhất, và mỗi cá nhân mới là người hiểu rõ nhất khả năng của mình. Sự mua bán sẽ diễn ra trên các “thị trường”, là cơ sở cho một nền “kinh tế thị trường”. Lập luận này cũng có thể áp dụng tương tự cho đơn vị quốc gia. Vì tài nguyên khan hiếm, mỗi quốc gia nên chuyên vào những ngành mình làm tốt nhất. Adam Smith (An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1776) đo lường sự “tốt nhất” ấy bằng chỉ số năng suất lao động (một lao động làm ra bao nhiêu đơn vị sản phẩm) và như thế một quốc gia chỉ nên chuyên về những ngành năng suất lao động cao nhất – được gọi ngành quốc gia có “lợi thế tuyệt đối” – xuất khẩu ngành đó và nhập các ngành còn lại.   

Nhưng “lợi thế tuyệt đối” là một khái niệm kỹ thuật không đưa giá trị thị trường vào bài toán. Nếu một đơn vị lao động của nước A có năng suất gấp đôi năng suất lao động nước B (A có “lợi thế tuyệt đối”) nhưng mức lương một đơn vị lao động tại nước A lại gấp ba lần mức lương nước B thì chi phí sản xuất một đơn vị sản phẩm tại nước B lại thấp hơn chi phí sản xuất tại nước A. Như vậy, nước B có “lợi thế so sánh” mặc dù nước A có “lợi thế tuyệt đối”. Đây là nguyên tắc “lợi thế so sánh” của David Ricardo (On the Principles of Political Economy and Taxation, 1817). Nếu mỗi quốc gia chuyên sản xuất ngành mình có “lợi thế so sánh” thì chi phí sản xuất mỗi sản phẩm sẽ thấp nhất, giá thị trường của mỗi sản phẩm sẽ thấp nhất và như thế tổng sản lượng sẽ cao nhất và hai nước giao dịch với nhau sẽ đạt “lợi ích từ thương mại”.

Tuy nhiên, “mậu dịch tự do” có khả năng đạt tổng sản lượng cao nhất nhưng sự phân phối của lợi ích từ thương mại sẽ không đồng đều, tạo ra sự căng thẳng nội địa. Trong mỗi quốc gia, khi mở rộng thương mại quốc tế, một số ngành xuất khẩu có thể sẽ được hưởng lợi, nhưng đồng thời sẽ có những ngành chịu thiệt thòi khi phải cạnh tranh với những hàng nhập khẩu bán với giá thấp hơn chi phí sản xuất của mình. Điển hình là hai ngành nông nghiệp và dịch vụ.  Hai ngành này là khúc mắc trong cuộc đàm thoại WTO vòng Doha bắt đầu năm 2001 và đã chấm dứt sau 15 năm mà không đạt được thỏa thuận nào đáng kể. “Chiến tranh mậu dịch” Mỹ-Trung trong mấy năm gần đây cũng phát xuất áp lực từ những doanh nghiệp nội địa Mỹ trong việc cạnh tranh không nổi với các sản phẩm giá rẻ từ Trung Quốc.

Tuy nhiên, sự phân bố lợi ích không đồng đều này còn dẫn đến cả sự căng thẳng giữa các quốc gia. Nên nhớ “lợi thế so sánh” có thể đến từ năng suất lao động tương đối cao hoặc mức lương tương đối thấp, và chúng ta nên hiểu “năng suất lao động” đây là giá trị của năng suất lao động. Nếu một quốc gia tập trung phát triển ngành có giá trị cao thì vừa đảm bảo mức lương cho người lao động cao nhưng đồng thời cũng vẫn giữ được lợi thế so sánh trong ngành đó. Ngược lại, nếu một quốc gia chuyên về một ngành có giá trị thấp, thì mức lương buộc phải thấp để có thể có lợi thế so sánh trong ngành. Các nước chuyên về những ngành giá trị cao sẽ được chia phần nhiều hơn lợi ích từ thương mại. Do đó, việc tăng giá trị của năng suất lao động bằng cách nâng cấp công nghệ là điều kiện quan trọng để tăng trưởng mức lương mà vẫn giữ lợi thế so sánh. Chính sách cạnh tranh và quyền sở hữu trí tuệ (cho những công nghệ đem lại giá trị cao) là hai vấn đề khúc mắc lớn cho những thỏa thuận và thi hành luật thương mại. Tranh chấp liên quan đến hai vấn đề này gây ra căng thẳng giữa các nước và góp phần vô hiệu hóa tổ chức WTO, làm đình trệ hiện tượng toàn cầu hóa theo mô hình “mậu dịch tự do”. Vì lý do đó, song song với việc tham gia tổ chức WTO, hầu hết các nước trên thế giới đều tham gia hiệp ước thương mại khu vực với một số “luật chơi” khác. Hiện tại có 355 hiệp ước thương mại khu vực đang được thi hành so với con số 40 khi tổ chức WTO mới ra đời.

Phương Hướng Friend-shoring

Friend-shoring tưởng như phần nào đó giống với xu hướng của các hiệp ước thương mại khu vực—là những thỏa thuận giữa một số nhỏ quốc gia với nhau. Nhưng thực chất, friend-shoring đi xa hơn. Thứ nhất, các hiệp ước thương mại khu vực thường chỉ dừng lại ở giảm thuế nhập khẩu giữa các quốc gia ký kết. Theo những phát biểu của Bộ trưởng Yellen, friend-shoring sẽ “kết nối kinh tế Mỹ sâu đậm hơn với một số kinh tế bạn”.  Có thể hiểu là sẽ không chỉ bao gồm việc giảm thuế nhập khẩu mà còn cả chuyển giao công nghệ hoặc những hành động khác nhằm giúp một quốc gia tham gia chuỗi cung ứng cần thiết. Thứ hai, các hiệp ước thương mại khu vực vẫn tuân thủ điều lệ của WTO – đối xử với các thành viên như nhau – vì không tăng thuế hoặc trừng phạt những thành viên WTO mà không tham gia hiệp ước khu vực. Không ngoại trừ trường hợp friend-shoring sẽ tăng thuế hoặc trừng phạt những thành viên WTO và chỉ “ưu đãi” các nước đối tác, và như thế chính sách friend-shoring có khả năng vô hiệu hóa cơ quan WTO. Thứ ba, friend-shoring, ngoài việc đa dạng hóa nguồn sản xuất trong chuỗi cung ứng, còn quyết định lựa chọn đối tác thương mại dựa trên các tiêu chí liên quan tới an ninh quốc gia.

Điều thứ ba này về an ninh quốc gia đã bị giáo sư Raghuram Rajan, Đại học Chicago, cựu Chief Economist IMF, và cựu thống đốc Ngân hàng Trung ương Ấn Độ, chỉ trích là một biểu hiện của chính sách bảo hộ mậu dịch. Lí do “an ninh quốc gia” sẽ được một số nhóm lợi ích trong nội bộ nước Mỹ ủng hộ để tạo rào cản thương mại nói chung. Còn dư luận Mỹ, mặc dù không hẳn chống ngoại thương nhưng cũng có dấu hiệu nghiêng về hướng “chọn bạn mà chơi” trong quan hệ thương mại.

Trong cuộc thăm dò mới nhất vào năm 2022 của cơ quan Gallup, 61% người dân Mỹ coi ngoại thương là cơ hội để phát triển kinh tế (cao hơn tỷ lệ suốt thời kỳ 1992-2016), và 35% coi ngoại thương là một đe dọa (thấp hơn thời kỳ 1992-2016) (xem Hình 1). Trong khi đó Trung Quốc là đối tác thương mại lớn nhất của nước Mỹ nhưng 79% dân Mỹ cho rằng Trung Quốc “không tốt” (xem Hình 2). Kết quả hai cuộc thăm dò này cho thấy dân Mỹ ủng hộ thương mại quốc tế nhưng đồng thời muốn phát triển thương mại “có chọn lọc” với một số quốc gia đối tác.

Friend-shoring là một cơ hội cho Việt Nam

Vào những năm thập niên 1960 và 1970, các công ty Nhật Bản trong nhiều lãnh vực đã chiếm đoạt thị trường Mỹ một cách đáng kinh ngạc. Điển hình là ngành xe ô tô. Đến năm 1973, xe ô tô Nhật gồm hơn 42% xe nhập chiếm 8% toàn thị trường Mỹ. Năm 1980, thị trường Mỹ nhập 2 triệu chiếc xe từ Nhật gồm 80% xe nhập khẩu và khi ấy xe Nhật đã chiếm hơn 21% toàn thị trường ô tô Mỹ.¹  Xe ô tô Nhật đã thay thế sản phẩm của các công ty Pháp, Đức và Ý.  Tuy nhiên, đầu năm 1981, do áp lực từ Chính phủ Ronald Reagan, nước Nhật buộc phải tuân theo chính sách tự nguyện hạn chế xuất khẩu (“voluntary export restraint”, VER) giới hạn số xe xuất đến Mỹ xuống 1,68 triệu chiếc. Trước đó, biện pháp VER đối với xe ô tô Nhật đã bắt đầu vào năm 1977 tại Vương quốc Anh.

Vận rủi của Nhật Bản lúc đó lại là cơ may của Hàn Quốc. Các công ty ô tô Hàn Quốc không bị giới hạn nhập khẩu vào nước Mỹ, thậm chí còn được khuyến khích. Công ty ô tô GM (General Motors), lớn nhất tại Mỹ đã kí hợp đồng chuyển giao công nghệ đến công ty Daewoo để sản xuất chiếc Pontiac LeMans bán 100 ngàn chiếc vào năm 1987. Công ty Hyundai bắt đầu xuất khẩu sang thị trường Mỹ vào năm 1986, bán 168 ngàn chiếc xe.  Các công ty sản xuất xe ô tô Hàn Quốc đẩy mạnh chiến lược xuất khẩu sang thị trường Mỹ khi xe Nhật bắt đầu gặp rào cản.

Câu chuyện trên nói đến cơ may của sự phát triển kinh tế. Ngành ô tô của Hàn Quốc sẽ không có bước nhảy vọt như vậy nếu tuân thủ theo đúng những nguyên tắc mậu dịch tự do”.  “Lợi thế so sánh” có thể là “gông cùm” kìm hãm những nước đang phát triển. Nếu chỉ dựa vào kinh nghiệm hoạt động thì năng suất lao động của một quốc gia sẽ chỉ tăng ở mức độ vừa phải khiến nước đó cứ gắn mãi với “lợi thế so sánh” mà không đủ để bước vào một ngành mới có giá trị cao hơn. Để thoát khỏi điều này, để tăng năng suất lao động cao hơn nữa, đủ để bước vào một ngành mới thì các quốc gia đó phải hỗ trợ ngành này theo cách mà đôi khi đi ngược lại các nguyên tắc cạnh tranh. Trong câu chuyện của Hàn Quốc, rất may là ở thập niên 1970 và 1980, WTO chưa hoạt động. Khi đó, không mấy ai quan tâm đến chính sách công nghiệp ưu đãi công ty nội địa của Hàn Quốc là trái ngược với luật của WTO bây giờ. Nếu dựa vào “lợi thế so sánh” thì Hàn Quốc không thể nào cạnh tranh với ô tô Nhật. Nhưng nhờ chính sách rào cản của Mỹ (cũng một lần nữa đi ngược với luật của WTO bây giờ) đã tạo cơ hội cho các công ty Hàn Quốc vào thị trường này.

Cơ may mà Mỹ tạo ra năm nào với ô tô của Hàn Quốc có thể là những gì mà friend-shoring mang đến cho Việt Nam. Một số chỉ trích cho rằng friend-shoring là một chính sách chuyển hướng thương mại (trade diversion) từ sản xuất ở đơn vị chi phí thấp đến đơn vị chi phí cao. Chỉ trích đó đúng vì chính sách này được tuyên bố sẽ có những mục tiêu khác ngoài mục tiêu kiếm chi phí thấp nhất. Nhưng chính vì thế, đây là cơ hội cho Việt Nam tham gia trong chuỗi cung ứng trong những ngành mà lợi thế so sánh có thể gần có nhưng mà chưa có. Một chỉ trích khác là chính sách friend-shoring chưa có chi tiết cụ thể. Tuy nhiên đây cũng là một cơ hội các đơn vị Viêt Nam có thể chủ động đề xuất những chương trình phù hợp với “phương hướng friend-shoring”. Việt Nam đang tiếp nhận một số lợi thế trong bối cảnh ngoại thương và như câu chuyện ô tô Hàn Quốc cho thấy, nếu các doanh nghiệp mạnh trong nước và lãnh đạo chính phủ cùng chủ động và biết tìm kiếm hợp tác với các công ty nước ngoài, chúng có thể thay đổi con đường phát triển của một quốc gia.□

——

¹ U.S. International Trade Commission (1981), “Automotive Trade Statistics 1964- 80,” Publication #1203, Washington, D.C..