Hai nguyên tắc tinh gọn bộ máy nhà nước
Tinh gọn bộ máy không đơn giản là một quá trình sắp xếp cơ học mà đòi hỏi sự thay đổi về tư duy và cách làm.
Bài phát biểu của Tổng Bí thư cuối tháng 11 vừa qua tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh về kỷ nguyên mới, kỷ nguyên vươn mình của dân tộc đã khơi gợi nhiều cuộc tranh luận xung quanh phương hướng tinh gọn bộ máy hành chính nhà nước, đảm bảo hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Nguyên tắc đặt ra là tổ chức các bộ đa ngành, đa lĩnh vực và đẩy mạnh phân cấp phân quyền. Theo đó, bộ máy hành chính nhà nước có thể được tinh gọn theo cách “gom” các mảng gần nhau, tương đồng hoặc tương hỗ lẫn nhau vào một bộ để quản lý, tiếp theo là xác định những việc thuộc tầm quản lý của bộ để phân rõ trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương. Những ngày gần đây, dự định này đã dần được tiết lộ cụ thể hơn khi một số bộ sẽ được giải thể và sáp nhập, kết thúc hoạt động một số cơ quan ngang bộ, mô hình tổng cục. Dự kiến, chính phủ sẽ giảm từ 30 cơ quan xuống còn 21 cơ quan.
Cuộc “đại phẫu” này không khỏi đặt ra những dấu hỏi. Đặc biệt là, sau khi gom các lĩnh vực quản lý gần nhau vào một mối thì cơ cấu tổ chức các bộ mới hình thành sẽ như thế nào. Liệu sự thay đổi về mặt hình thức có đi kèm với sự thay đổi tư duy? Có khi nào các bộ cũng vẫn duy trì cách làm một cơ quan “vừa đá bóng vừa thổi còi” – vừa xây dựng vừa can thiệp sâu vào việc thực thi chính sách? Và liệu các địa phương có còn phải “xin” mới được “cho” quyền hay không?
Nhiều người sẽ hoài nghi về mục đích tinh gọn và hiệu lực hiệu quả của việc tổ chức lại bộ máy theo những nguyên tắc trên, bởi có thể việc tổ chức này chủ yếu chỉ mang tính cơ học, chỉ giảm số lượng các bộ, nhưng bộ có thể phình to do có nhiều lĩnh vực quản lý hơn và tư duy và phương thức vận hành không có gì cải thiện.
Trong hàng thập kỷ qua, nhiều nước phát triển đã trải qua cải cách theo hướng tinh gọn và tăng hiệu quả bộ máy như ở ta. Tuy thời điểm, quy trình và cách thức có thể khác nhau, nhưng đa số đều thực hiện cải cách theo một số nguyên tắc chung. Điều đáng nói là các nguyên tắc này chú trọng cách làm và tư duy tinh gọn trước khi tính đến những sắp xếp cơ học. Bài viết sẽ trình bày hai nguyên tắc cơ bản, hy vọng đưa ra được những gợi mở cho nỗ lực cải cách bộ máy tổ chức nhà nước ở ta.
Tách bạch giữa chức năng làm chính sách với chức năng thực thi (bao gồm cả hỗ trợ, giám sát và đánh giá việc thực thi chính sách) là một nguyên tắc quan trọng hàng đầu trong tổ chức bộ máy ở các nước phát triển. Quá trình tách bạch này thường đi kèm với chuyển đổi tư duy từ tiền kiểm sang hậu kiểm.
Tách bạch giữa chức năng xây dựng chính sách với chức năng thực thi
Tách bạch giữa chức năng làm chính sách với chức năng thực thi (bao gồm cả hỗ trợ, giám sát và đánh giá việc thực thi chính sách) là một nguyên tắc quan trọng hàng đầu trong tổ chức bộ máy ở các nước phát triển. Nguyên tắc này thể hiện trước hết trong cơ cấu tổ chức của bộ. Theo đó một bộ sẽ có nhiều bộ phận khác nhau, đảm trách từng chức năng của bộ, từ bộ phận xây dựng chính sách đến bộ phận hỗ trợ, theo dõi và giám sát thực thi chính sách, bộ phận đánh giá…
Quá trình tách bạch này thường đi kèm với chuyển đổi tư duy từ tiền kiểm sang hậu kiểm. Điều này giúp bộ máy của các bộ, ngành rất tinh gọn. Bộ phận làm chính sách chỉ gồm một số ít người có kiến thức và kĩ năng dựa trên các dữ liệu khách quan, phân tích chuyên môn, và tham vấn ý kiến rộng rãi từ các đối tượng liên quan. Chức năng hỗ trợ và theo dõi, giám sát thực thi mặc dù không chỉ bao gồm những người làm trực tiếp tại trụ sở bộ mà còn cả cán bộ địa phương, nhưng bộ máy này cũng tương đối gọn nhẹ vì chủ trương trao quyền cho các đơn vị thực thi và quản lý theo kết quả. Trao nhiều quyền có nghĩa là sẽ không phải ban hành nhiều quy định đòi hỏi các đơn vị phải tuân thủ. Do đó bộ không phải phân bổ nhiều nguồn lực để lo kiểm tra, giám sát chặt chẽ xem các đơn vị có thực thi đúng quy định không.
Việc tách bạch giữa chức năng xây dựng và thực thi chính sách là để đảm bảo tính khách quan và độc lập của từng chức năng. Nếu chức năng xây dựng chính sách bị lẫn lộn với chức năng thực thi, sẽ có nguy cơ chính sách được tạo ra chỉ để nhằm đạt được những kết quả ngắn hạn và giải quyết những mối quan tâm trước mắt của quá trình thực thi hoặc chính sách bị ảnh hưởng bởi những yếu tố ngoài chuyên môn, như lợi ích chính trị hay sự thiên vị. Ngược lại, nếu hai chức năng này được tách bạch, không chỉ cơ quan xây dựng chính sách sẽ đảm bảo được tính khách quan, trung lập mà việc thực thi chính sách cũng dễ dàng hơn. Bộ phận có chức năng thực thi chính sách có thể tập trung vào việc giám sát và điều chỉnh các chương trình để đáp ứng điều kiện, bối cảnh, tình hình phát triển của địa phương mà không bị ràng buộc trong một khung thiết kế quá chặt của bộ phận xây dựng chính sách. Bộ phận này cũng có thể xem xét, đánh giá, kiểm tra độc lập việc triển khai chính sách có hiệu quả hay không và cung cấp phản hồi ngược lại cho chính bộ phận thiết kế chính sách.
Ví dụ với trường hợp của New Zealand, mối quan hệ giữa Bộ Giáo dục và các phòng giáo dục địa phương chính là cách vận hành giữa bộ phận làm chính sách và bộ phận thực thi chính sách. Theo đó, bộ chỉ đưa ra các mục tiêu giáo dục (chẳng hạn học sinh phải đạt được trình độ Toán và tiếng Anh nhất định), khung giáo trình hướng dẫn, kỳ vọng về trách nhiệm giải trình, cơ chế tài trợ. Bộ không quy định phương pháp và chương trình giảng dạy chính xác mà các trường phải sử dụng. Bởi vậy, các văn phòng giáo dục địa phương có thể hướng dẫn các trường tùy ý lựa chọn điều chỉnh chương trình giảng dạy, cách thức tuyển dụng giáo viên và hỗ trợ học sinh,..tùy thuộc vào nhu cầu và đặc điểm địa phương sao cho vẫn đạt kì vọng và hướng dẫn của bộ.
Việc tách bạch này cũng nhằm tăng tính chuyên môn hóa của các bộ phận vì không phải người làm chính sách nào cũng có kỹ năng hỗ trợ việc thực thi hay làm tốt việc theo dõi, đánh giá và ngược lại. Các nhà thiết kế chính sách thường cần có kỹ năng nghiên cứu, phân tích và tư duy chiến lược dài hạn, trong khi những người tham gia hỗ trợ và giám sát thực thi đòi hỏi phải có kỹ năng truyển đạt thông tin, quản lý xung đột, và có chuyên môn về quản lý dự án và người làm công tác đánh giá thực thi chính sách cần có khả năng thu thập, xử lý và phân tích dữ liệu từ các báo cáo, khảo sát, và các nguồn thông tin khác để đưa ra đánh giá chính xác về kết quả thực hiện. Việc tách biệt các chức năng cho phép mỗi nhóm tập trung vào năng lực cốt lõi của mình, từ đó thiết kế và thực thi chính sách hiệu quả hơn.
Ở ta, các bộ thường không tổ chức theo nguyên tắc này. Thay vì đó, các bộ thường tổ chức theo lĩnh vực công việc. Ví dụ, Bộ Giáo dục và Đào tạo có Vụ Giáo dục Mầm non, Vụ Giáo dục Tiểu học, Vụ Giáo dục Trung học, Vụ Giáo dục Đại học… Những vụ này phụ trách toàn bộ các công việc liên quan đến lĩnh vực vụ đó phụ trách. Ví dụ, Vụ Giáo dục Đại học vừa có vai trò xây dựng các chính sách liên quan đến giáo dục đại học, vừa đảm đương vai trò hỗ trợ, theo dõi các trường đại học thực thi chính sách do chính mình đề ra và cả đánh giá liệu chính sách có thiết kế chuẩn nhằm đạt mục tiêu đã đề ra hay không. Chưa nói đến những yêu cầu kỹ năng khác nhau của những công việc này, việc một cán bộ vừa thiết kế chính sách vừa đánh giá tính đúng đắn của chính sách mình xây dựng sẽ dễ bị thiên vị và không đảm bảo tính độc lập, khách quan. Tương tự, một cán bộ sẽ dễ bị xung đột lợi ích khi vừa làm chính sách vừa tham gia sâu vào quá trình thực thi chính sách thông qua việc theo dõi, tư vấn và hỗ trợ. Chính vì thế công tác tham mưu, quản lý của các cơ quan công vụ ở ta thường kém hiệu quả do hay bị ảnh hưởng bởi những mâu thuẫn lợi ích và khó tránh khỏi tình trạng vừa đá bóng vừa thổi còi.
Để một số chức năng quản lý không bị chính trị hóa hay bị chi phối bởi những ảnh hưởng mang tính chính trị, nhiều nền công vụ tiên tiến đã bê một số chức năng mà trước đó do bộ quản lý ra khỏi bộ và để cho một cơ quan nằm ngoài tầm kiểm soát của bộ thực hiện.
Phi chính trị hóa một số chức năng quản lý
Để một số chức năng quản lý không bị chính trị hóa hay bị chi phối bởi những ảnh hưởng mang tính chính trị, nhiều nền công vụ tiên tiến đã bê một số chức năng mà trước đó do bộ quản lý ra khỏi bộ và để cho một cơ quan nằm ngoài tầm kiểm soát của bộ thực hiện. Quá trình này diễn ra ồ ạt ở nhiều nước phát triển trong những năm 1980 và 1990 ở thế kỷ trước, thường được gọi là quá trình thành lập các cơ quan bán tự chủ (agencification). Cần nói thêm rằng đây vẫn là các cơ quan nhà nước, vẫn được cấp ngân sách và thực hiện các nhiệm vụ công, nhưng khác với bộ, các cơ quan bán tự chủ này (semi-autonomous agency) được trao thêm một số thẩm quyền quyết định về quản lý, ít chịu sự ảnh hưởng trực tiếp của bộ trưởng. Những cơ quan này do một hội đồng với những thành viên là những người có kiến thức uyên sâu và có ảnh hưởng trong cộng đồng lãnh đạo và giám sát. Hội đồng này sẽ có trách nhiệm giải trình với bộ trưởng về những quyết định của hội đồng.
Việc lựa chọn các cơ quan nào để phi chính trị hóa phụ thuộc vào đặc điểm của từng ngành nghề, lĩnh vực, nhưng đặc điểm chung đó là những cơ quan làm những công việc nặng về chuyên môn, kĩ thuật và phục vụ đại bộ phận công chúng, chẳng hạn như viện bảo tàng, các cơ quan nghiên cứu, đánh giá, kiểm định, thanh tra, duy trì an toàn công cộng…Nếu các bộ can thiệp quá sâu vào những chức năng này, chúng sẽ bị ảnh hưởng bởi tư duy nhiệm kì hay tập trung thực hiện những ưu tiên của ngành chủ quản mà hạ thấp lợi ích lớn hơn của cộng đồng. Việc tách ra như thế này đảm bảo một số chức năng quan trọng được đảm trách một cách khách quan, công bằng, minh bạch, tránh sự phân biệt đối xử hoặc ưu tiên lợi ích của một nhóm nhỏ. Khi không bị ảnh hưởng bởi các mục tiêu chính trị, các cơ quan này có thể tập trung vào công việc của mình và đưa ra các quyết định sáng suốt hơn, dựa trên những phân tích chuyên môn và dữ liệu thực tế từ “khách hàng của họ” – người dân. Hơn thế nữa việc tách ra này cũng nhằm mục đích để cho bộ tập trung thực hiện vai trò chính của mình, đó là thiết lập định hướng cho ngành và giúp chính phủ thực hiện các mục tiêu chiến lược.
Ví dụ trong hệ thống giáo dục của New Zealand, ngoài Bộ Giáo dục với chức năng xây dựng mục tiêu chiến lược và các chính sách nhằm đạt được mục tiêu còn có một số cơ quan độc lập, thực hiện một số chức năng quản lý và cung cấp dịch vụ. Chẳng hạn Cơ quan Quản lý Chất lượng NZQA có vai trò xây dựng các quy định liên quan đến chất lượng của hệ thống bằng cấp và tín chỉ và đảm bảo các cơ quan cung cấp dịch vụ giáo dục phải tuân thủ các quy định này. NZQA do một Hội đồng lãnh đạo do bộ trưởng bổ nhiệm và Ban điều hành có trách nhiệm báo cáo và giải trình với Hội đồng, thay vì với bộ trưởng. Việc thêm một bước đệm này (Bộ trưởng – Hội đồng – Ban điều hành) đảm bảo việc thực hiện chức năng kiểm định chất lượng của NZQA mang tính độc lập, không bị chi phối bởi những quyết sách mang tính chính trị của bộ trưởng. Trong hệ thống giáo dục của New Zealand còn có Ủy ban Giáo dục Đại học TEC, có chức năng điều hành mối quan hệ giữa chính phủ với các cơ sở và tổ chức liên quan đến giáo dục đại học, đầu tư ngân sách và theo dõi kết quả hoạt động của các cơ sở giáo dục đại học, và cung cấp các dịch vụ nghề nghiệp và việc làm. Tương tự như NZQA, TEC cũng do một Hội đồng lãnh đạo, có vai trò đề ra những định hướng và đưa ra quyết định về phân bổ đầu tư cho các cơ sở giáo dục đại học. Ban điều hành có trách nhiệm tham mưu cho Hội đồng và điều hành việc thực hiện các chức năng của TEC.
Hệ thống các bộ, ngành ở ta có nhiều tổng cục, cục và các tổ chức tương đương. Kế hoạch sắp tới sẽ kết thúc hoạt động của các cơ quan này. Tuy nhiên, nếu tuân thủ theo nguyên tắc này, nhiều trong số đó có tiềm năng trở thành các cơ quan bán tự chủ, thay vì lại tiếp tục được sáp nhập và đặt dưới sự quản lý chặt chẽ của các bộ. □
Bài đăng Tia Sáng số 23/2024
