Hàng hóa thiết yếu trong đại dịch COVID-19: Giữa quy định và thực thi

Đại dịch COVID-19 đặt ra thử thách trên nhiều phương diện, yêu cầu nhà nước hành động theo mô hình phụ mẫu mang tính can thiệp và chỉ dẫn cao để hành động quyết liệt trong giai đoạn cấp thiết. Tuy nhiên, sự thành công của chính sách cũng tùy thuộc vào mức độ tuân thủ của người dân khi được thuyết phục hy sinh các lợi ích cá nhân trong ngắn hạn để phục vụ cho mục tiêu sức khỏe cộng đồng. Việc giới hạn hoạt động trao đổi có tiếp xúc trong thời gian phong tỏa, tiêu biểu như chỉ cho phép giao dịch một số mặt hàng hay dịch vụ “thiết yếu”, gây nhiều tranh cãi trong vấn đề ban hành và thực thi quy định.

Sữa từng bị coi là hàng hóa không thiết yếu ở TP. HCM. Ảnh: nhandan.com.vn

Nhằm đối phó với diễn biến phức tạp của làn sóng dịch lần thứ tư, nhiều tỉnh thành tại Việt Nam đang áp dụng giãn cách xã hội theo Chỉ thị 16/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ về các biện pháp cấp bách phòng, chống dịch COVID-19, đồng thời căn cứ theo Văn bản 2601/VPCP-KGVX truyền đạt ý kiến của Chính phủ về việc thực hiện Chỉ thị 16/CT-TTg để “yêu cầu người dân ở nhà, hạn chế tối đa ra ngoài”, trừ các trường hợp cần thiết như “mua lương thực, thực phẩm, dược phẩm và hàng hoá, dịch vụ thiết yếu khác”. Dù không định nghĩa cụ thể, quy định này tưởng chừng tạo điều kiện cho cách hiểu và áp dụng linh hoạt trên thực tế vì ngoài từ “thiết yếu” vốn không quá phổ thông, các thuật ngữ “lương thực”, “thực phẩm” đều được sử dụng hằng ngày trong đời sống.

Tuy nhiên, trên thực tế xảy ra nhiều tranh cãi khi đội ngũ thực thi công vụ tiếp cận các quy định này theo nghĩa rất hẹp, từ đó cấm người dân đi ra ngoài vì cho rằng mục đích “không thiết yếu” như rút tiền ATM, mang vật nuôi đi thú y, hoặc tự định nghĩa bánh mì không phải là “lương thực” hay “thực phẩm” thiết yếu. Các sở, ban, ngành phải mau chóng vào cuộc ban hành những văn bản hướng dẫn cụ thể, cập nhật liên tục danh sách các mặt hàng và dịch vụ được xem là thiết yếu nhằm tạo sự thống nhất trong hành động và đảm bảo quyền lợi chính đáng của người dân.

Hiện nay, tuy đã cân nhắc đến biện pháp cấm giao dịch các hàng hoá và dịch vụ không thiết yếu trước bối cảnh “lạm phát” văn bản hướng dẫn, vấn đề thiết kế quy định và quản lý thi hành cần được nhìn nhận ở cả góc độ kỹ thuật pháp lý và thực thi chính sách, để đưa ra nhiều giải pháp phù hợp trong bối cảnh hiện tại.

Vấn đề không của riêng ai

Trước diễn tiến khó lường của đại dịch theo từng thời kỳ, nhiều quốc gia đã triển khai mô hình quản trị nhà nước phụ mẫu (paternalism) mang tính can thiệp cao, thông qua các quy định hành chính và điều luật cấm hay bắt buộc tuân thủ tuyệt đối. Những quy định này mang tính mệnh lệnh và kiểm soát trên diện rộng (one-rule-fit-all), kèm theo quy trình giám sát và hệ thống chế tài giúp nhà nước quản lý hành vi của người dân vì lợi ích của chính bản thân họ. Loại biện pháp này phù hợp trong bối cảnh người dân có độ phụ thuộc cao vào nhà nước trước tình hình bất cân xứng về thông tin, cũng như tồn tại hiện tượng phân hóa lợi ích giữa nhiều nhóm người trong xã hội dễ gây ra tình trạng không tuân thủ. Tiêu biểu, ngay từ đợt sóng đại dịch đầu tiên vào năm 2020, nhiều quốc gia đã sử dụng các quy định chỉ cho phép giao dịch hàng hoá, dịch vụ “thiết yếu” trong thời gian phong tỏa hay giãn cách xã hội, nhằm tối thiểu hóa các hoạt động tiếp xúc tiềm ẩn rủi ro lây nhiễm cao.

Quan điểm của mỗi cơ quan quản lý đều rất khác nhau, ví dụ thiệp chúc mừng và ấn phẩm báo chí được xem là mặt hàng thiết yếu trong danh mục quy định tại Wales, trong khi thức ăn cho vật nuôi và linh kiện điện tử, xe cộ được công nhận là thiết yếu tại Canada. Pháp cũng liệt kê các hàng hóa “thiết yếu” có thể được mua bán trực tiếp tại siêu thị và các cửa hàng nhỏ, thay vì tuyên bố ban đầu là quy định cấm bán tất cả các mặt hàng “không thiết yếu” bao gồm ấn phẩm văn hóa (như sách và DVD), đồ chơi, áo quần, trang sức, đồ trang trí và vật dụng trong nhà, hàng tiêu dùng lâu bền (máy lạnh, tủ lạnh) và hoa. Chính quyền tại Queensland (Úc) đưa ra định nghĩa mặt hàng thiết yếu là “những vật cần để sống qua ngày như thức ăn, vật dụng cá nhân, chăm sóc sức khỏe và đồ dùng vệ sinh” kèm theo một danh sách mở, trong đó sách, trò chơi điện tử hay các vật dụng nhằm giải trí, giao tiếp đều được công nhận thuộc hàng hoá thiết yếu. Cách tiếp cận này cũng được Philippines áp dụng trong Hướng dẫn đa tầng (Omnibus Guidlines) vào tháng 4/2021 của Lực lượng đặc nhiệm Liên Bộ về Quản lý các dịch bệnh mới nổi (IATF), theo đó giải thích hàng hóa và dịch vụ thiết yếu “bao gồm các hàng hóa và dịch vụ chăm sóc sức khỏe và xã hội đảm bảo an toàn và phúc lợi của cá nhân, tiêu biểu nhưng không giới hạn thực phẩm, nước, dược phẩm, dụng cụ y tế, dịch vụ công, năng lượng, và các loại khác được quy định bởi IATF”.

Hầu hết các nhà soạn thảo đều sử dụng biện pháp liệt kê các nhóm hoặc mặt hàng thuộc loại “thiết yếu” được phép giao dịch, từ đó diễn giải thành việc cấm mua bán các đối tượng khác không trong danh sách. Dù cách tiếp cận này có khả năng đảm bảo hiệu quả tuân thủ cao, quá trình ban hành và thực thi quy định gặp nhiều sự tranh cãi về việc xâm phạm quyền tự do cá nhân và một số quyền con người khác, cũng như tính khả thi và đảm bảo công bằng khi áp dụng trên thực tế. Đặc biệt, sự bất mãn dâng cao ở những nhóm có nhu cầu đặc biệt bởi tính áp đặt chung cho mọi đối tượng của quy định về hàng hóa thiết yếu.

Cụ thể, tại Canada, một số gia đình có trẻ em tự kỷ khiếu nại danh mục được phép bán không bao gồm dụng cụ học tập và đồ chơi, bởi con của họ không hành xử như những trẻ em bình thường và cần các vật dụng đó để giữ bình tĩnh. Trong khi đó, quy định tại Pháp bị chất vấn tính công bằng và hợp lý trong quá trình phân loại, bởi quần áo cho trẻ em dưới bốn tuổi được bày bán trong khi quần áo cho những trẻ em lớn hơn thì không, báo chí thuộc danh mục ấn phẩm được phép giao dịch trong khi mặt hàng sách phải chịu hạn chế.

Bên cạnh đó, việc thi hành quy định cũng gặp nhiều bất cập. Chuỗi siêu thị Walmart tại Canada không cung cấp đồ dùng cho trẻ em bao gồm tã lót vì cho rằng đây là hàng hóa không thiết yếu, trong khi các cửa hàng thuộc hệ thống Tesco tại Wales không bán băng vệ sinh phụ nữ do hiểu sai quy định. Sự lúng túng này khiến Bộ trưởng Bộ Y tế Canada phải phát ngôn chính thức giải thích, hướng dẫn cho bên bán và nhà cung cấp. Chính quyền xứ Wales còn đề xuất bổ sung thêm điều khoản “cấm mua bán các sản phẩm không thiết yếu, trừ các ngoại lệ theo quy định” song song với việc ra văn bản hướng dẫn về hàng hóa thiết yếu, nhưng bị chỉ trích là khiến cho tình hình quy định càng thêm rối rắm. Do đó, để giải quyết tình trạng bất nhất trong thực tiễn về cả cách hiểu và thi hành từ nhiều bên liên quan, cơ quan ban hành văn bản cần lưu ý đến kỹ thuật soạn thảo để định hướng thực thi.

“Phác đồ” cho quá trình thiết kế, ban hành quy định

Thành công đạt được mục tiêu đề ra của một quy định phần lớn dựa vào cách dùng từ thể hiện đúng ý chí của cơ quan quản lý, cũng như hướng tiếp cận đúng của nhà soạn thảo với sự lưu tâm đặc biệt đến đối tượng áp dụng.  Nhìn chung, một quy định hành chính tốt cần đáp ứng ba tiêu chí sau:

Đầu tiên, tính minh bạch của quy định được thể hiện qua cách dùng từ rõ ràng với ý nghĩa mang tính phổ quát trong phạm vi cộng đồng thuộc đối tượng áp dụng, hoặc kèm theo phần giải thích tương ứng. Để điều khoản hàng hóa, dịch vụ thiết yếu được đưa ra là hợp lý, không bỏ sót đối tượng có nhu cầu chính đáng nào trong khi hạn chế “lỗ hổng” quy định, phần định nghĩa thuật ngữ tại đầu văn bản cần cung cấp cách giải thích khái quát để định hướng cho đội ngũ quản lý, thực thi. Quy định hàng hóa, dịch vụ thiết yếu tại các nước đa số dựa trên điều khoản sẵn có trong các đạo luật và luật về quản lý dịch tễ trong trường hợp khẩn cấp được ban hành – thông thường từ sau đại dịch SARS năm 2002 hay đợt sóng thứ nhất của đại dịch COVID-19, vì vậy đảm bảo phạm vi điều chỉnh thống nhất và tránh bị khiếu kiện do trái luật hay vi hiến.

Sách giáo khoa liệu có phải là hàng hóa thiết yếu? Ảnh: sggp.org.vn

Trong khi đó, Việt Nam chỉ ghi nhận thuật ngữ này trong khoản 3 Điều 4 Luật về Giá năm 2012 vốn quy định “quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực giá; hoạt động quản lý, điều tiết giá của Nhà nước”, không cùng mục đích và phạm vi điều chỉnh với Chỉ thị 16 ở bối cảnh hiện tại. Do vậy, các chỉ đạo hành chính hay văn bản hướng dẫn được ban hành trong bối cảnh phản ứng với dịch bệnh, nếu có bất hợp lý trên thực tế, cũng khó nói là sai với tinh thần của pháp luật sẵn có vốn không điều chỉnh cùng lĩnh vực. Sự dẫn chiếu chỉ có giá trị tham khảo chứ không bắt buộc về nguyên tắc. Như vậy, quy định hiện nay chưa đủ rõ ràng để đáp ứng tiêu chí minh bạch đầu tiên của việc thiết kế điều khoản.

Thứ hai, quy định này phải có khả năng áp dụng được và xử lý hiệu quả trong nhiều tình huống khác nhau, không gặp trở ngại đáng kể hay tốn nhiều thời gian và chi phí đảm bảo thi hành đúng. Quy định danh mục “thiết yếu” hiện nay yêu cầu người dân phải đưa ra đầy đủ bằng chứng thuyết phục lực lượng chức năng rằng hàng hóa, dịch vụ của mình là “thiết yếu”. Việc xem xét cho phép lưu thông hay không hoàn toàn phụ thuộc vào lực lượng quản lý, thực thi. Người dân trong phần lớn trường hợp đều phải chấp nhận tuân thủ. Hơn nữa, định nghĩa hàng hóa, dịch vụ thiết yếu tại Luật Giá năm 2012 của Việt Nam, tuy đầy đủ hơn về mặt liệt kê lĩnh vực so với điều khoản của Philippines, cũng còn nhiều bất cập vì có hướng tiếp cận theo nghĩa hẹp (“không thể thiếu” cho sản xuất, đời sống, quốc phòng, an ninh). Việc sử dụng một danh sách đóng chỉ “bao gồm” các nhóm được liệt kê trong điều khoản theo Luật về Giá 2012 mà Công văn 4349/BCT-TTTN của Bộ Công Thương dẫn chiếu tới là quá chặt chẽ so với cách dùng từ “bao gồm nhưng không giới hạn” của Úc, hay “tiêu biểu nhưng không giới hạn” của Philippines. (dĩ nhiên, “không giới hạn” nhưng phải phù hợp với định nghĩa “thiết yếu” đưa ra ban đầu).

Từ kinh nghiệm các nước, bên cạnh quy định khái niệm thế nào là hàng hóa hay dịch vụ thiết yếu, danh mục đính kèm nên được thiết kế dưới dạng danh sách mở để cơ quan ban hành hay quản lý, thực thi cập nhật các tình huống phát sinh trên thực tế dựa trên định nghĩa tại phần mở đầu. Hoặc cách khác, là thay vì đưa ra danh sách hàng thiết yếu thì ban hành danh mục cấm lưu thông. Danh sách cấm thường ngắn gọn hơn (vì chỉ bao gồm các mặt hàng phục vụ cho những dịch vụ vui chơi giải trí, tụ tập đông người). Cũng nên nói thêm rằng, danh sách cấm này chỉ phục vụ để kiểm soát việc lưu thông, vận chuyển hàng hóa chứ không phải là cho phép bán ở các cửa hàng.   

Thứ ba, quy định cần phản ánh đúng mục tiêu chính sách. Lưu ý rằng dù nhằm bảo vệ lợi ích công cộng, việc hạn chế lưu thông và tiếp cận hàng hóa, dịch vụ có liên quan đến việc hạn chế quyền tự do lưu thông và một số quyền cơ bản khác của con người. Vì vậy, việc thiết kế điều khoản và thi hành cần tuân theo nguyên tắc Siracusa trong pháp luật nhân quyền quốc tế, bao gồm phải tương xứng với mục tiêu đặt ra (“propotionate”), hợp pháp, cẩn trọng và dựa trên bằng chứng. Trong khi bài kiểm tra về tính cần thiết (neccesity test) của quy định hạn chế quyền con người phải được giải thích theo nghĩa hẹp để tránh sự lạm quyền hay thi hành sai mục tiêu chính sách ban đầu (tức là phải chứng minh nếu không ban hành quy định này thì không thể đạt được mục tiêu chính sách), tính cần thiết trong thuật ngữ “hàng hoá thiết yếu” cần được tiếp cận theo nghĩa rộng (cần thiết cho nhu cầu cơ bản của con người) để đảm bảo quyền lợi cho đối tượng được áp dụng là người dân, đặc biệt là những nhóm yếu thế hoặc có nhu cầu đặc biệt mà người ban hành quy định chưa lường được hết trong lúc soạn thảo.

Thực thi trong khủng hoảng

Tuy nhiên, thiết kế quy định tốt là vẫn chưa đủ. Vấn đề cấp thiết hơn trong bối cảnh hiện nay là tư duy lắng nghe và hợp tác giữa lực lượng ra quy định và lực lượng thực thi quy định. Một lần nữa, đây cũng không phải là câu chuyện của riêng Việt Nam. Chính phủ Pháp phải lên tiếng giải thích chỉ áp dụng quy định hàng hóa thiết yếu cho người bán, yêu cầu lực lượng cảnh sát không được tịch thu các hàng hóa không phải thiết yếu từ người mua. Tại Philippines, hiệu quả quản trị của chính quyền Duterte bị chất vấn khi lực lượng cảnh sát giải thích rằng món lugaw – một loại cháo truyền thống của nước này, không phải là “hàng hoá thiết yếu” để được vận chuyển trong thời gian phong tỏa với lý do là “một người vẫn có thể sống cả ngày mà không cần ăn cháo”, tạo nên câu chuyện bi hài giữa mùa phong tỏa tại nước này.  Nhiều người chỉ trích rằng các quy định về hàng hóa, dịch vụ thiết yếu hoàn toàn đặt trọng tâm vào quá trình thực thi vốn tốn nhiều chi phí xã hội, cũng như quá trình hướng dẫn, sửa sai cũng rất tốn kém.

Ngoài ra, cần lưu ý rằng việc cưỡng chế thực thi quy định không phải là một giải pháp bền vững, ngay cả khi bản chất của quy định mang tính mệnh lệnh hành chính này yêu cầu sự tuân thủ cao. Nếu người dân không hiểu rõ hay nghi ngờ sự phù hợp của quy định, cũng như không được hỗ trợ xã hội để đáp ứng nhu cầu sống cơ bản, họ sẽ tìm cách lách luật, hoặc tuân thủ nửa vời, hay thậm chí vi phạm. Kết quả những quy định này sẽ không hiệu quả về mặt thực tế hay thậm chí phải kéo dài hơn các biện pháp hạn chế quyền con người để chống dịch, để lại nhiều hệ lụy xã hội sâu sắc. Vì vậy, việc quản lý hay can thiệp từ nhà nước cần tránh tạo thêm những gánh nặng cho người dân, cơ sở kinh doanh và các bên liên quan khác.

Đầu tiên, cơ quan quản lý cần lên kế hoạch thực thi trong phạm vi thẩm quyền của mình, nếu có sự tham gia lấy ý kiến từ lực lượng triển khai thì càng tốt. Một trong những mục tiêu cần lưu ý là đảm bảo hoạt động liên tục cho người dân duy trì nhu cầu sinh hoạt cơ bản và giám sát quá trình làm việc của lực lượng thực thi. Đội ngũ cán bộ cần chủ động trang bị đủ kiến thức và kỹ năng xử lý tình huống, hoặc thông qua các buổi tập huấn thực thi chính sách và quy định để đảm bảo các ứng xử trong thực tiễn được thống nhất, đáp ứng mục tiêu ban đầu. Những tài liệu hướng dẫn thực thi trong tình huống khẩn cấp cũng nên được soạn thảo chi tiết và cập nhật thường xuyên, như cách thức triển khai hiện nay của Văn phòng Thông tin Hỗ trợ Tư pháp (Bureau of Justice Assistance) trực thuộc Bộ Tư pháp Hoa Kỳ.

Thứ hai, các biện pháp mang tính cấm đoán hay hạn chế là khá nhạy cảm, từ đó việc xây dựng sự kết nối về mặt cảm xúc giữa lực lượng quản lý và người dân nhằm thúc đẩy các hành động tập thể, tăng cường ý thức tuân thủ và đồng thuận cũng rất quan trọng. Nhà nước cần chứng minh khả năng quản trị bằng cách lường trước được các quan điểm trái chiều để giải thích và hướng dẫn, cũng như làm rõ mọi rủi ro có thể xảy ra nếu các chủ thể trong xã hội không vận hành đúng theo đường lối được vạch sẵn.

Thứ ba, việc duy trì hạn chế đi lại trong phạm vi “thiết yếu” cần đi kèm với các chính sách hỗ trợ xã hội để đáp ứng nhu cầu sống còn trước mắt của người dân. Bài học từ Đức cho thấy chính sách của nước này được triển khai không chỉ ở cấp độ vĩ mô mà còn theo mức vi mô và cá nhân, nhấn mạnh tính dễ dàng tiếp cận khi loại bỏ các rào cản thủ tục hành chính cho các gói hỗ trợ trẻ em, người thất nghiệp, lao động ngắn hạn (“Kurzarbeit”) và những nhóm yếu thế khác (cha/mẹ đơn thân và người có thu nhập thấp). Trong khi quy định hạn chế quyền tự do đi lại cần được giới hạn trong thời gian ngắn nhất có thể, các gói hỗ trợ xã hội (bằng hiện kim và hiện vật) cần được tiến hành nhanh nhất có thể với độ phủ cao.

Rõ ràng rằng những công việc này đều tốn chi phí và nguồn lực lớn để thực hiện. Đây là vấn đề không thể tránh khỏi, nhưng lưu ý rằng các chi phí này không phải là các biến riêng biệt để cộng dồn. Mức độ minh bạch và khả năng áp dụng hiệu quả của quy định tỷ lệ thuận với chi phí soạn thảo văn bản, nhưng tỷ lệ nghịch với chi phí đảm bảo thực thi, đồng thời cũng đồng biến hay thậm chí khuếch đại các lợi ích xã hội khi quy định phù hợp được ban hành. Do đó, nếu đầu tư vào giai đoạn soạn thảo ban đầu cũng như biết kết hợp với chính sách xã hội để “mềm hóa” sự cứng nhắc của quy định và thúc đẩy sự tự nguyện tuân thủ từ người dân, quá trình thực thi sẽ đỡ tốn thời gian và lực lượng để theo dõi, sửa sai. □

—

Tác giả: Giảng viên Khoa Luật Quốc tế, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.

² France24 (2020), French PM announces ban on sale of ‘non-essential’ items in supermarkets, https://www.france24.com/en/france/20201101-french-pm-announces-ban-on-sale-of-non-essential-items-in-supermarkets-from-tuesday.

³  GlobalNews (2021), COVID-19: Ontarians push back against companies denying them access to ‘non-essential’ goods, https://globalnews.ca/news/7749932/covid-ontario-non-essential-items/.

⁴  Wall Street Journal (2020), In Lockdown, France Says Pots and Pans Are Essential—but Not Silverware, https://www.wsj.com/articles/in-lockdown-france-says-pots-and-pans-are-essentialbut-not-silverware-11604745001.

⁵  Skynews (2020), Coronavirus: New rules on ‘essential’ items in Welsh shops – but are they more confusing?, https://news.sky.com/story/coronavirus-new-guidance-over-essential-items-in-welsh-shops-but-does-it-cause-more-confusion-12116232.

⁶  Colin S. Diver (1983), The Optimal Precision of Administrative Rules, Yale Law Journal No. 93.

⁷ The Local (2020), These are the ‘essential’ items French supermarkets can sell during lockdown, https://www.thelocal.fr/20201102/french-supermarkets-ordered-to-close-non-essential-aisles/.

⁸ Aljazeera (2021), Argument over porridge reveals Philippines’ COVID fiasco, https://www.aljazeera.com/news/2021/4/7/argument-over-porridge-unravels-philippines-covid-fiasco.

⁹ Richard Parker, Dulce Ferraz. (2021), Politics and pandemics, Global Public Health 16:8-9.