Hóa giải chuyện “rừng luật” chồng chéo

Sự chồng chéo của các văn bản pháp luật ở Việt Nam vốn đã là chuyện nhức nhối nhiều năm nay. Gần đây, kết hợp với thực trạng “cán bộ không dám làm”, vấn đề này lại trở nên nóng bỏng bởi các dự án vốn đã tiến triển chậm, giờ lại khó tứ bề, không nhúc nhích được.

Ở thị trường bất động sản, các doanh nghiệp kêu than rằng pháp lý chiếm 70% khó khăn của họ. Mỗi dự án bất động sản phải chịu sự điều chỉnh của ít nhất 10 bộ luật và dưới mỗi bộ luật là chằng chịt các thông tư, nghị định nhiều khi không thống nhất, chồng chéo với nhau, khiến nhà đầu tư không biết nên thực hiện thủ tục nào trước, thủ tục nào sau hay thậm chí có phải thực hiện thủ tục đó không? VCCI báo cáo có ít nhất 20 điểm xung đột, chồng chéo trong các luật liên quan đến đất đai, xây dựng…Thực tế, Hà Nội có 712 dự án chậm triển khai, “đắp chiếu” từ 10 đến 20 năm và thành phố “đã hủy” hơn 100 dự án. Nhiều dự án doanh nghiệp đã vào giải phóng xong mặt bằng, hạ tầng làm xong nhưng cũng phải dừng lại. Ông Đinh Tiến Dũng, Bí thư Thành Ủy Hà Nội cũng phải bức xúc: “Nếu cứ để dự án đó thì lãng phí nguồn lực của xã hội, người dân bức xúc, mà nếu khởi động lại thì cũng lo, không biết tháo gỡ bằng cách nào vì sợ nguy cơ pháp lý… Hỏi lên, hỏi xuống cứ nói làm theo đúng quy định thì cũng chết. Co cụm lại hết”¹.

Bất động sản chỉ là một ví dụ nổi cộm, vấn đề “rừng luật chồng chéo” đã cản bước phát triển của khắp các lĩnh vực trong đời sống ở Việt Nam. Cuối năm 2023 vừa qua, Chính phủ đã lập tổ công tác để rà soát hơn 500 văn bản pháp luật trên hơn 20 lĩnh vực và đó mới chỉ là những ngành mà người dân, doanh nghiệp và chính quyền địa phương kiến nghị nhiều nhất. 

Nguyên nhân của những bất cập pháp lý này đã được lãnh đạo và báo chí chỉ ra nằm chủ yếu ở tính cục bộ của các cơ quan đảm nhiệm vai trò soạn thảo văn bản pháp luật. Trên diễn đàn Quốc hội, Chủ tịch nước Võ Văn Thưởng đã thẳng thắn nhận định một bộ phận quan chức “tư duy thích ôm đồm quyền trong xây dựng chính sách, lĩnh vực nào cũng muốn mình có quyền trong lĩnh vực đó”².

Vậy làm thế nào để phân tán quyền lực hơn trong việc xây dựng các văn bản pháp lí? Với kinh nghiệm tham gia xây dựng Luật của New Zealand, người viết bài này xin chia sẻ một số nguyên tắc có thể có ích đối với Việt Nam. 

Luật không cần thông tư, nghị định

Luật ở ta được cho là thiết kế theo “khung”, “ống” – nói cách khác là thiếu cụ thể, không thể thực thi được nếu thiếu thông tư, nghị định hướng dẫn đi kèm. Điều này cho thấy luật thiếu tính pháp lí, thiếu hiệu lực. Trong khi đó, ở New Zealand, chỉ có duy nhất đạo luật (Acts) do Quốc hội thông qua, không cần các văn bản dưới luật tương tự như thông tư, nghị định. Cần nói thêm rằng, New Zealand có hệ thống luật thứ cấp (secondary legislation). Tuy nhiên, luật thứ cấp này không có vai trò giải thích luật mà chỉ quy định các vấn đề chi tiết, mang tính kĩ thuật hay hành chính (chẳng hạn như tiền phí, giấy tờ, thời gian cụ thể để xin giấy phép mà luật đã đề cập…). Tất cả các luật thứ cấp này đều được Ủy ban Thẩm định Quy định của Quốc hội kiểm tra hoặc Tòa án Tối cao xem xét để tránh chúng bị lợi dụng, vượt quá thẩm quyền.     

Tương tự như Việt Nam, đơn vị soạn thảo pháp luật của New Zealand chủ yếu là các bộ, và các cơ quan, đơn vị ngang bộ. Tuy nhiên, “nhờ có” thông tư, nghị định mà các đơn vị của Việt Nam quyền lực hơn rất nhiều. Khác với luật phải do Quốc hội thông qua, các văn bản dưới luật đều do các cơ quan này tự ban hành. Do vậy, họ có quyền kiểm soát và siết chặt các đơn vị thực thi theo các quy định chi tiết và chặt chẽ, giảm không gian cho việc vận hành linh hoạt, sáng tạo, “dám nghĩ dám làm”. Chưa kể, dựa vào hệ thống thông tư, nghị định, các bộ ngành còn có điều kiện để “lái luật” theo ý chí chủ quan của mình. Đó là lí do tại sao lại có nghịch lí văn bản dưới luật lại trái luật, đi ngược lại với luật. 

Vấn đề “duy ý chí” này còn sâu sắc hơn khi trong nội bộ các bộ, ngành, địa phương ở Việt Nam, bộ phận trực tiếp xây dựng chính sách cũng kiêm luôn việc quản lý, hỗ trợ, theo dõi và đánh giá hiệu quả của chính sách đó, khiến cho việc xây dựng chính sách không khỏi chủ quan và thậm chí còn tiềm ẩn lợi ích nhóm. Ở New Zealand, trong nội bộ các bộ được chia thành hai nhóm tách biệt: bộ phận làm luật và bộ phận hỗ trợ.  Bộ phận hỗ trợ sẽ đảm nhiệm việc hướng dẫn, theo dõi, đánh giá cơ quan thực thi. Hai bộ phận này một mặt hỗ trợ nhau nhưng mặt khác cũng đối trọng nhau, tăng tính trung lập, khách quan của việc xây dựng chính sách. 

Bộ trưởng giữ vai trò trung tâm của quá trình tham vấn

Ở Việt Nam, trong quá trình xây dựng chính sách, việc tham vấn các cơ quan liên quan chủ yếu do các chuyên viên đảm trách. Bởi vậy, những khác biệt về quan điểm giữa các bộ, ngành, địa phương ở cấp chuyên viên sẽ khó giải quyết triệt để. Sự mâu thuẫn, chồng chéo trong các thông tư, nghị định cũng có thể từ đó mà ra. 

Ở New Zealand, quy trình tham vấn chuẩn mực đòi hỏi chính bộ trưởng phải tham khảo ý kiến của các bộ trưởng khác có liên quan trước khi đệ trình dự thảo luật lên Quốc hội. Trước một chính sách, có thể không phải các bộ, ngành đều có tiếng nói quyền lực ngang nhau nhưng nhìn chung, bộ trưởng của bộ nào chịu trách nhiệm xây dựng chính sách đó thì đều thể hiện ảnh hưởng rõ rệt về mặt chuyên môn. 

Ngoài ra, bộ trưởng cũng gặp gỡ, lắng nghe ý kiến của các đại điện lợi ích và các nhóm thành phần khác nhau trong xã hội trong quá trình xây dựng chính sách. Đây là việc đương nhiên trong lịch trình hằng ngày của bộ trưởng. Thông thường các tổ chức, nhóm người dân sẽ chủ động liên hệ với văn phòng bộ trưởng để lên lịch gặp và thường là bộ trưởng đồng ý gặp.  

Đại biểu quốc hội toàn thời gian

Trong nhiệm kỳ Quốc hội 2021-2026, có 40% số đại biểu là đại biểu chuyên trách. Dù đây đã là con số tăng lên so với nhiệm kỳ trước (là 35%), điều này có nghĩa là đa số các đại biểu Quốc hội ở Việt Nam vẫn làm việc kiêm nhiệm bên cạnh công việc chính của mình trong các cơ quan hành pháp ở TW và địa phương. Phải làm nhiều việc một lúc ảnh hưởng đến tính chuyên nghiệp và sự toàn tâm toàn ý của họ trong việc xây dựng chính sách. Trên thực tế, có đại biểu Quốc hội chia sẻ rằng mình “chạy theo” và “bị động” khi được trình dự thảo luật. 

Xem xét một dự luật cần nhiều thời gian và tâm sức. Chẳng hạn, ở New Zealand, thời gian xem xét một dự luật thường kéo dài sáu tháng. Toàn bộ các đại biểu ở nước này đều làm việc toàn thời gian cho Quốc hội. Mặc dù khi xây dựng luật, nhóm soạn thảo đã làm việc với công chúng và các cơ quan liên quan, tuy nhiên, khi nhận được dự thảo luật, Ủy ban Quốc hội sẽ quay trở lại quy trình trên một lần nữa. Theo đó, Quốc hội sẽ tổ chức nhiều phiên họp với cơ quan soạn thảo, các cơ quan liên quan và với các cá nhân, tổ chức sẽ chịu tác động của luật, đảm bảo dự luật phản ánh đúng lợi ích và nhu cầu của người dân, không bị chồng chéo, mâu thuẫn với bất kì văn bản pháp lí nào khác. 

Cũng giống như Việt Nam, dự thảo luật được đăng lên cổng thông tin của cơ quan soạn thảo, hoặc của Quốc hội để ai cũng có thể đọc và góp ý. Tuy nhiên, ở New Zealand cơ quan soạn thảo và Quốc hội sẽ công bố công khai các báo cáo xoay quanh các cuộc thảo luận giữa người làm chính sách với người dân. Các báo cáo này sẽ bao gồm phân tích ý kiến, đơn từ của các tổ chức, cá nhân; khuyến nghị của nhóm soạn thảo tới bộ trưởng và quốc hội (khi đã trở thành dự luật). Nhờ đó, người dân không chỉ theo dõi xem ý kiến của họ có được lắng nghe hay không mà còn duy trì được một cuộc đối thoại thực chất giữa công chúng và những người làm chính sách. □ 

——-

¹ Phải phá băng tình trạng bất động sản ‘nằm chết đứng’, cán bộ ‘co cụm lại hết’ (vietnamnet.vn)

² Chủ tịch nước Võ Văn Thưởng phát biểu tại phiên họp tổ sáng 24/10/2023 (vietnamnet.vn)

Bài đăng Tia Sáng số 5/2024