Hoàn thiện kỹ thuật lập hiến đối với Chương V Hiến pháp 1992
Hiện nay tại Điều 50 cũng như Chương V Hiến pháp 1992 nói chung, dường như đã không có một tiêu chí rõ ràng để phân biệt ba loại quyền: Nhân quyền, quyền cơ bản của công dân, quyền luật định (quyền được quy định bởi các văn bản luật và dưới luật).
Phương trình này đặt ra một số thách thức dưới đây:
1. Nhân quyền = quyền hiến định của công dân?
Công thức “các quyền con người … thể hiện ở các quyền công dân”.
Điều này dẫn đến thách thức thứ nhất cho tiến trình hội nhập quốc tế: nhân quyền ở Việt Nam sẽ đương nhiên khác với thế giới. Vì cái gì không được thể hiện ở “quyền công dân” thì không phải là nhân quyền. Trong khi đa số nhân loại coi nhân quyền mang tính phổ quát (universal), không phân biệt quốc tịch, biên giới. Định nghĩa về quyền con người được trích dẫn nhiều nhất, có hiệu lực pháp lý cao nhất, được bảo đảm thực thi bởi Liên Hợp Quốc, do Văn phòng Cao ủy Liên Hợp Quốc về quyền con người (Office of High Commissioner for Human Rights) xây dựng có nội dung như sau:
“Quyền con người là những đảm bảo pháp lý toàn cầu (universal legal guarantees) có tác dụng bảo vệ các cá nhân và các nhóm chống lại những hành động (actions) hoặc sự bỏ mặc (omissions) mà làm tổn hại đến nhân phẩm, những sự được phép (entitlements) và tự do cơ bản (fundamental freedoms) của con người1„.
Công thức “các quyền con người… được quy định trong Hiến pháp và luật” đặt ra thách thức thứ hai cho tiến trình hội nhập quốc tế. Việt Nam đang hiểu nhân quyền theo trường phái affirmative (phải được văn bản của nhà nước thừa nhận thì mới thành nhân quyền). Cách hiểu này không được đa phần nhân loại chấp nhận.
Hội nhập quốc tế bằng luật chơi riêng, cách hiểu riêng, tiếp tục đặt Việt Nam trước thách thức trong thực tế đàm phán quốc tế liên quan các vấn đề nhân quyền.
2. Quyền hiến định = quyền luật định?
Hầu hết các quyền cơ bản của công dân trong Hiến pháp 1992 đều có thêm cái đuôi: “Theo quy định của pháp luật”. Mà pháp luật ở đây được hiểu là tất cả các văn bản quy phạm pháp luật từ Luật của Quốc hội cho tới Quyết định của UBND xã Mường Tè. Điều này có nghĩa, quyền cơ bản của công dân (quyền hiến định) = quyền luật định.
Công thức này tiếp tục đặt ra một số thách thức sau:
Làm cho quyền cơ bản của công dân mất ý nghĩa riêng. Vì toàn bộ nội dung tốt đẹp của nó có thể bị thu hẹp qua từng lát kéo của luật, nghị định, thông tư, quyết định, chỉ thị của UBND ba cấp; và trong một số trường hợp nó còn bị thu hẹp bởi công văn – loại văn bản không được chính thức thừa nhận là văn bản quy phạm pháp luật, nhưng trên thực tế vẫn tiếp tục chứa đựng các quy phạm pháp luật. Qua sáu lát kéo nói trên thì phần quyền còn lại trên thực tế có thể khác rất xa về bản chất so với quyền cơ bản của công dân được quy định đẹp đẽ trong Hiến pháp.
Làm cho các quy định của Hiến pháp về quyền cơ bản của công dân không có hiệu lực trực tiếp; không có giá trị áp dụng tại tòa án; không có giá trị bảo vệ công dân trong các vụ kiện. Bởi vì thực tiễn xét xử ở Việt Nam chưa bao giờ áp dụng điều khoản của Hiến pháp để xét xử; trong các bài bào chữa của luật sư cũng không viện dẫn đến các điều khoản hiến pháp.
Quyền hiến định có thể bị treo trên thực tế, nếu không có văn bản chi tiết hóa quyền đó. Điển hình là quyền biểu tình tại Điều 69 Hiến pháp 1992, không kèm theo luật biểu tình, nghị định, thông tư về biểu tình. Ở các quốc gia thừa nhận nguyên tắc công dân được làm tất cả những gì luật không cấm, thì điều này sẽ mở ra cơ hội tự do vô cùng lớn cho công dân; nhưng ở Việt Nam, do nguyên tắc công dân được làm tất cả những gì luật không cấm vẫn chưa được thừa nhận và dẫn đến quyền hiến định của công dân tiếp tục bị treo đến khi nào có văn bản hướng dẫn.
Không có tiêu chí để hạn chế sự tùy tiện của các nhà lập pháp, lập quy trong quá trình ban hành các văn bản chi tiết hóa, bảo đảm thực thi các quyền hiến định. Với công thức “theo quy định pháp luật” thì Hiến pháp 1992 đã tin tưởng tuyệt đối trao toàn quyền nhào nặn “các quyền cơ bản của công dân” vào tay các nhà lập pháp, lập quy ở bốn cấp chính quyền.
Thực tiễn hiến pháp một số quốc gia cho thấy, họ đã chia quyền cơ bản của công dân làm ba nhóm:
Quyền hiến định không bị hạn chế bởi bất kỳ văn bản nào khác;
Quyền hiến định có thể bị hạn chế duy nhất bằng một loại văn bản đó là luật của nghị viện;
Quyền hiến định có thể bị hạn chế bằng luật và văn bản dưới luật.
Số lượng các quyền hiến định thuộc nhóm thứ ba không nhiều. Và đối với các quyền hiến định thuộc nhóm này thì có rất nhiều tiêu chí áp dụng để hạn chế sự tùy tiện của các cơ quan lập pháp, lập quy trong quá trình chi tiết hóa các quyền hiến định.
Kiến nghị:
1. Nên thay đổi tên gọi của Chương V hiện nay “Quyền cơ bản của công dân” theo một trong hai hướng. Hướng thứ nhất, đổi tên thành “Quyền con người và quyền cơ bản của công dân” để phù hợp với thực tế Chương V hiện nay không chỉ quy định về quyền cơ bản của công dân mà cả quyền con người. Hướng thứ hai, đổi tên thành “Quyền cơ bản”; với tên này thì có thể hiểu Chương V sẽ quy định cả quyền cơ bản của công dân và quyền cơ bản của con người.
2. Tiến hành phân nhóm các quyền con người, quyền cơ bản của công dân. Trước mắt tiến hành “dán nhãn” (tagging) cho hai nhóm: nhóm quyền chỉ bị hạn chế bởi các đạo luật của quốc hội và nhóm quyền có thể bị hạn chế không chỉ bởi luật mà các văn bản dưới luật (theo luật định”. Theo đó, các quyền cần được xếp vào nhóm thứ nhất gồm các quyền:
Quyền bầu cử tại Điều 54;
Quyền tự do đi lại cư trú ở trong nước, ra nước ngoài và từ nước ngoài trở về tại Điều 68;
Quyền tự do ngôn luận, hội họp, lập hội, biểu tình tại Điều 69;
Quyền bất khả xâm phạm về tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm và tự do tại Điều 71;
Quyền bất khả xâm phạm về chỗ ở, thư tín, điện thoại tại Điều 73.
Đây là các quyền vô cùng quan trọng, được bảo vệ ngặt nghèo hơn các quyền còn lại, nên tại các điều khoản vừa nêu, cần tiến hành thay cụm từ “theo quy định của pháp luật” hiện này bằng cụm từ “các quyền tự do này chỉ bị hạn chế bởi một đạo luật do Quốc hội ban hành”.
Đối với các nhóm quyền thuộc nhóm thứ hai, hiện đang được quy định tại các Điều 55, 56, 58, thì việc tiếp duy trì công thức “theo quy định pháp luật” như hiện nay là cần thiết.
3. Cần đưa nguyên tắc, tiêu chí chung hạn chế sự tùy tiện của nhà lập pháp, lập quy vào trong hiến pháp. Cụ thể, cần bổ sung một điều khoản với nội dung sau đây vào Chương V hoặc Chương I Hiến pháp hiện hành2:
“Việc ban hành các quy định hạn chế các quyền và tự do trong hiến pháp này chỉ được tiến hành khi thực sự cần thiết. Việc hạn chế đến mức nội dung cốt lõi của các quyền tự và tự do hiến định mất ý nghĩa là không được phép.
Công dân có quyền khởi kiện tại tòa án, khi quyền và tự do hiến định của mình bị xâm hại bởi hành vi của các cơ quan công quyền”.
——————
* Khoa Luật Kinh tế-ĐH Kinh tế TP.HCM
1 OHCHR, Frequently Asked Questions on a Human Right-based Approach to Development Cooperation, New York and Geneva, 2006, p.1.
2 Xem thêm Võ Trí Hảo (2012), So sánh các quy định về văn hóa, giáo dục, khoa học trong Hiến pháp Trung Quốc và hiến pháp một số nước Đông Nam Á – Những kinh nghiệm có thể tiếp thu, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (http://nguoibaovequyenloi. com/User/ ThongTin_Chitiet.aspx?MaTT=12031401)
