Nhà nước pháp quyền – cần đầu tư cấp thiết cho quốc hội

Một khi luật là dấu hiệu của một nhà nước pháp quyền, và nếu thừa nhận xã hội vận động phát triển không ngừng, thì số lượng luật càng nhiều bao nhiêu, nền tảng pháp lý cho sự vận động đó càng vững chắc bấy nhiêu, nếu mọi yếu tố ảnh hưởng khác tương đương. Thống kê năm 2014, với 2 kỳ họp thứ 7 và 8, Quốc hội khóa XIII nước ta đã thông qua tổng số 29 luật, tăng hơn gấp đôi so với 17 luật năm trước đó, đánh dấu thành tích cố gắng vượt bậc của cơ quan lập pháp nước ta giữa 2 năm.

Tuy nhiên với câu hỏi, số lượng luật đó so với nhu cầu xã hội đòi hỏi đã đáp ứng ở mức độ nào? câu trả lời quả khó lượng hoá, nhưng có thể dùng phương pháp so sánh với các quốc gia khác để ước lượng chỗ đứng đó của nước ta trên thế giới. Chẳng hạn, lấy nước Đức tương đương dân số và diện tích so sánh; trong 4 năm nhiệm kỳ trước, 2009-2013, họ thông qua tới 553 luật, bình quân mỗi năm 138 luật gấp nước ta tới 475%. Cuối năm 2014 chưa có số liệu cơ quan thống kê, nhưng chỉ trong tháng 12 tính đến trước kỳ nghỉ Giáng sinh, quốc hội họ thông qua 37 luật, đã nhiều gấp 127% cả năm của nước ta. Dĩ nhiên so sánh trên còn phải xét đến ảnh hưởng đặc thù của 2 nước; Đức trình độ phát triển thuộc hàng đầu thế giới đòi hỏi luật cũng ở cấp độ đó; nước ta đang ở giai đoạn chuyển đổi thể chế kinh tế từ quản lý tập trung sang thị trường nhu cầu luật cũng buộc tăng đột biến. Nếu coi mức độ tác động 2 yếu tố đó tương đương, và lấy Đức làm chuẩn phấn đấu, thì tỷ lệ so sánh trên đặt ra yêu cầu cấp thiết cho nước ta cần nhanh chóng ban hành số lượng luật gấp hơn 4 lần hiện nay!

II Mục đích buộc nhà nước bảo đảm cho từng con người

Dấu hiệu này phản ảnh chất lượng văn bản lập pháp thể hiện ở mức độ lợi ích và số người cùng được thụ hưởng từ luật đó. Chất lượng có thể dương, mang lại lợi ích cho từng con người, nhưng cũng có thể âm tước đi của họ, điển hình như Sắc lệnh Tổng thống Đức ký do nội các Hitler soạn thảo, được quốc hội thông qua, mang danh cực kỳ tốt đẹp „Bảo vệ nhân dân và nhà nước“ hiệu lực từ ngày 28.2.1933, nhưng kết qủa có chất lượng âm cực tiểu so với mọi luật trên thế giới xưa nay. Bởi số người thụ hưởng lớn cả nước Đức và ở bất kỳ quốc gia nào do Đức chiếm đóng. Về mức độ lợi ích bị tước bỏ hầu hết mọi quyền cơ bản của con người đã được hiến định trước đó, từ cấm tự do cá nhân, báo chí, lập hội, biểu tình, bí mật thư tín điện thoại… đến hạn chế quyền sở hữu, bắt bớ tùy tiện, tiêu diệt đảng Cộng sản rồi lần lượt tới mọi đảng đối lập khác, mở đường đưa Hitler trở thành nhà độc tài, gây thảm hoạ thế chiến thứ 2, phạm tội diệt chủng, chống lại loài người, với thiệt hại hơn 65 triệu nhân mạng trên thế giới.

A- Sử dụng dấu hiệu trên để đo lường, thì luật do Quốc hội Đức thông qua có hiệu lực từ năm 2015 đã đem lại kết quả trực tiếp sâu và rộng, áp dụng cho 80,8 triệu dân số Đức (73,2 triệu công dân Đức và 7,6 triệu công dân nước ngoài sống ở Đức), chẳng hạn như quy phạm pháp lý về mức lương tối thiểu bắt buộc: Từ năm 2015, nhà nước, doanh nghiệp, người thuê việc phải trả lương tối thiểu ít nhất 8,50 Euro một giờ. Với thời gian làm việc quy định hiện tại không quá 40 giờ/tuần, tính ra người lao động được trả ít nhất 1473 Euro brutto/tháng. Lần đầu tiên, nhà nước Đức đã bảo đảm cơ sở pháp lý cho khoảng 3,7 triệu người lao động trong khu vực lương thấp hơn 8,50 Euro/giờ được hưởng lợi từ luật này. Luật cũng không đánh đồng, gây bất lợi cho những trường hợp đặc biệt, bằng cách ngoại trừ trẻ dưới tuổi vị thành niên, 6 tháng đầu đối với người thất nghiệp lâu dài ít nhất một năm, học sinh học nghề, thanh thiếu niên trẻ tuổi học nghề lần đầu, những người lao động thiện nguyện, những người không phải lao động hưởng lương, như giúp đỡ hàng xóm, đổi công… hay quy phạm pháp lý về thay đổi mức đóng bảo hiểm xã hội, áp dụng cho tổng số 42,7 triệu lao động/80,8 triệu dân số. Phí bảo hiểm y tế giảm 0,9% xuống còn 14,6% tính trên tổng lương. Người lao động và chủ lao động mỗi bên đóng một nửa. Bảo hiểm chăm sóc tăng 0,3% lên 2,35% để đáp ứng đủ nhu cầu chăm sóc cho người cần chăm sóc. Bảo hiểm hưu trí: Do qũy trả lương hưu trí nhà nước cuối năm 2014 còn dư 33,5 tỷ Euro đủ thanh toán lương hưu 1 tháng rưỡi, nên phí bảo hiểm hưu trí giảm 0,2% xuống còn 18,7%. Bảo hiểm thất nghiệp không thay đổi 3%…

B- Chất lượng văn bản lập pháp ở ta: Trong tổng số luật Quốc hội ban hành năm 2014 được Chủ tịch nước công bố, có 8 luật điều chỉnh mối quan hệ công quyền, bộ máy nhà nước, chỉ mang lại lợi ích gián tiếp cho người dân, gồm: Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân Việt Nam; Tòa án nhân; Quốc hội (hiệu lực từ ngày 01/01/2016); Công an nhân dân (hiệu lực từ ngày 01/7/2015); Sĩ quan Quân đội nhân dân(sửa đổi), hiệu lực từ ngày 01/7/2015; Hải quan (sửa đổi); Xây dựng (sửa đổi); Đầu tư công.  Có 5 luật liên quan tới ngành nghề kinh tế, tức nửa gián tiếp nửa trực tiếp đối với lợi ích người dân, gồm: Luật Công chứng (sửa đổi); Hàng không dân dụng (sửa đổi), hiệu từ ngày 01/7/2015; Kinh doanh bất động sản (sửa đổi); Phá sản (sửa đổi); Giao thông đường thủy nội địa (sửa đổi); Bảo vệ môi trường (sửa đổi). Có 6 luật liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích người dân, gồm: Luật Bảo hiểm y tế (sửa đổi); Căn cước công dân (hiệu lực từ ngày 01/1/2016); Bảo hiểm xã hội (sửa đổi), hiệu lực từ ngày 01/1/2016; Nhà ở (sửa đổi); Hôn nhân và gia đình (sửa đổi); Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài. Trong đó có 2 luật tới năm 2016 mới có hiệu lực. Tức bước sang năm 2015, người dân chỉ được thụ hưởng mỗi 4 luật (tỷ lệ ít nhất trong tổng số luật công bố).

C- Kết qủa phân tích thực tế 2 nước trên cho thấy chất lượng văn bản lập pháp ở ta chỉ bằng 4/20 tức 20% Đức, với giả định các quy phạm chứa đựng trong các luật đó mang lại quyền, lợi ích trực tiếp cho người dân 2 bên tương đương nhau.

III Thi hành và chế tài

Văn bản lập pháp Đức có giá trị: (1) thi hành trực tiếp; (2) đúng ngày có hiệu lực. Nghĩa là đúng không giờ ngày đó, người đứng đầu những cơ quan chịu trách nhiệm thi hành phải thực hiện, không cần xin chỉ thị, ý kiến hay văn bản lập quy bất cứ cấp nào, nếu văn bản lập pháp không đòi hỏi. Nếu chậm thi hành hoặc thi hành sai, người dân có quyền khiếu nại; không được họ sẽ kiện ra toà. Chỉ riêng trợ cấp xã hội Hartz IV, thống kê năm gần nhất 2013 có tới 193.966 đơn kiện mới. Số đơn chống lại hình phạt bị cắt giảm tiêu chuẩn do bị cáo buộc vi phạm quy chế xin cấp trợ cấp tới 61.498 vụ. Sau khi khiếu nại, 22.414 người được giải quyết  chiếm 36%. 6.367 người trong số còn lại kiện tiếp ra toà có 2.708 người thắng, chiếm tới 42,5%. Nghĩa là cứ 100 vụ khiếu nại, kiện cáo, có ít nhất 78 người thắng nhà nước, đúng với bản chất nhà nước pháp quyền là công bộc của dân, không được phép và không thể bất chấp lợi ích họ.

Về mặt chế tài, đã là luật thì phải có chức năng đó. Các quy phạm trên, cơ quan hành xử nào sai phạm gây thiệt hại cho nhà nước hay các bên liên quan, người đại diện pháp nhân cơ quan đó sẽ bị chế tài; miễn lấy chỉ thị, ý kiến của bất cứ ai cơ quan tổ chức nào để đổ trách nhiệm cho họ vốn không nằm trong quy phạm pháp lý đó.

Trong khi đó, ở ta 4 văn bản lập pháp mang lại lợi ích trực tiếp cho người dân lại phải qua quy trình: (1) gián tiếp qua văn bản lập quy. (2) Dù không được thi hành đúng ngày có hiệu lực cũng chẳng cơ quan công quyền nào bị chế tài cả, mặc nhiên đã coi luật là công cụ để chế tài chỉ dân chứ không phải nhà nước; trong khi nhà nước pháp quyền “chỉ được làm những gì luật cho phép“. Do quy trình trên, bình quân một luật có 6-7 văn bản hướng dẫn mới thực hiện được (theo Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân). Thấp nhất vào năm 2001 cũng thiếu tới 60 văn bản hướng dẫn, cao nhất năm 2006 tới 165 văn bản (theo Chủ nhiệm ỦB PL Phan Trung Lý). Năm 2014, có 55,6% các luật, pháp lệnh đã có hiệu lực nhưng thiếu văn bản dưới luật triển khai, tức chỉ 44% luật có hiệu lực đúng ngày (theo báo cáo Chính phủ). Có những luật ban hành chờ tới được thời điểm có hiệu lực thì đã phải sửa đổi (theo Chủ nhiệm ỦB Dân tộc Ksor Phước). Hệ lụy tới tháng 12.2014 còn nợ 20 văn bản tồn đọng cùng 91 văn bản thi hành 12 luật có hiệu lực từ ngày 1/1/2015, cộng thêm 18 luật được thông qua tại kỳ họp thứ 8 cần văn bản thi hành, nguy cơ số lượng văn bản nợ sẽ tăng đột biến trong tháng đầu năm 2015. Vậy là ngay chính nhà nước đã vi phạm luật, gây thiệt hại cho người dân không được thụ hưởng quyền lợi ích do luật đem lại khi nó đã có hiệu lực.

Nguyên nhân được nhiều đại biểu quốc hội và các cấp soạn thảo văn bản dưới luật đưa ra là do mâu thuẫn: (1) số lượng văn bản hướng dẫn quá lớn, nhiều nội dung khó quy định chi tiết, phức tạp cần thời gian, nghiên cứu, khảo sát thực tiễn; (2) trong khi nguồn nhân lực hạn chế.

IV Cấp thiết nâng cao năng lực quốc hội

Quốc hội Đức: Nhiệm kỳ 4 năm trước có 622 nghị sỹ, tất cả đều chuyên trách, thực hiện tổng cộng 253 phiên họp toàn thể, bình quân mỗi tuần họp 1 phiên, để thông qua 553 luật. Để thông qua được, họ phải chất vấn chính phủ tổng cộng 19.373 lần bằng giấy, 6.057 lần trên nghị trường, và 107 lần chất vấn khẩn cấp, tổng cộng 25.537 lần. Bởi Chính phủ đã soạn tới 434 dự thảo chiếm 78% tổng số luật đúng với chức năng hành pháp. 

Lương chính nghị sỹ do Hiến pháp và Luật nghị sỹ ấn định bằng lương của Chánh án Toà án Liên bang, và điều chỉnh theo chỉ số biến động chi phí cuộc sống, từ ngày 1.1.2015 là 9082 Euro/tháng so với năm trước đó 8.667 Euro. – Văn phòng riêng, với đầy đủ dụng cụ trang thiết bị, chi phí hàng tháng 4.204 Euro.

Quốc hội Việt Nam: Theo Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi, Đại biểu Quốc hội không quá 500 người. Với tỷ lệ ít nhất 35%, Đại biểu chuyên trách chỉ còn 175 người đúng với khái niệm nghị sỹ phổ quát trên thế giới, tương đương  28% Đức. Nếu ở ta tính thêm cả nghị sỹ bán chuyên trách và ở Đức tính cả 4 nhân lực hỗ trợ 1 nghị sỹ, thì tỷ lệ trên giảm xuống chỉ còn 16%.

Tiền lương Đại biểu Quốc hội ở ta mặc nhiên chứa đựng phân biệt, trong khi thế giới coi mọi nghị sỹ như nhau, bởi lá phiếu sản phẩm cuối cùng của họ không khác nhau. Ở ta đại biểu chuyên trách TƯ hưởng mức lương cấp thứ trưởng, có nhà ở công vụ, trong khi ở điạ phương thì chỉ ngang lương phó Chủ tịch HĐND, và đều tùy thuộc ngạch, bậc, thâm niên công tác. Các khoản phụ cấp khác, theo Nghị quyết UBTVQH số 1157/NQ-UBTVQH11 ngày 10/07/2007 gồm: hoạt động phí bằng 1,0 lương tối thiểu tức 650.000 đ/tháng (từ năm 2009); phụ cấp họp 2 kỳ 450.000 đ/kỳ; nghiên cứu tham gia ý kiến luật chỉ 300.000đ/1 dự án. Tính theo tỷ lệ trên lương chính thấp rất xa so với Đức, không thể thuê nổi 1 nhân lực trình độ cao hỗ trợ, tự mình đảm đương từ A-Z, trong khi ai cũng phải đại diện cho 90 triệu dân. 

Vì vậy cần cấp thiết nâng cao năng lực của quốc hội Việt Nam để có thể đảm đương việc xây dựng các văn bản luật pháp có chất lượng.