Phá vỡ thế độc quyền của big tech: Những thách thức pháp lý
Ngay cả trên thế giới, với thị trường cạnh tranh hình thành từ lâu đời và truyền thống pháp luật chặt chẽ, thì việc chống các công ty công nghệ lớn lũng đoạn nhằm đảm bảo thị trường lành mạnh, chưa bao giờ đơn giản.
Trong bối cảnh quyền lực của các công ty công nghệ lớn (big tech) ngày càng quá lớn, không chỉ lũng đoạn kinh tế thị trường mà còn định hình lại cả bối cảnh chính trị, xã hội, chính phủ các nước đều sớm có biện pháp ngăn chặn độc quyền. Đỉnh điểm, cuối tháng 11, các nhà quản lý Mỹ đã yêu cầu tòa án ra lệnh chia tách Google nhằm ngăn công ty này tiếp tục độc quyền cạnh tranh nhờ công cụ tìm kiếm chiếm ưu thế của mình, sau khi tòa án xác định rằng Google đã lạm dụng độc quyền trong suốt thập niên qua. Đề xuất này được đưa ra sau phán quyết vào tháng tám, xác định rằng Google đã duy trì vị thế độc quyền một cách bất hợp pháp. Theo đó, Google phải bán đi trình duyệt Chrome nhằm chấm dứt vĩnh viễn quyền kiểm soát trình duyệt đang có nhiều người dùng nhất hiện nay này (trên máy tính, trình duyệt Chrome có thị phần 64,87%, vượt xa hai vị trí tiếp theo là Microsoft Edge với 13,14% và Safari là 8,79%) và cho phép các công cụ tìm kiếm đối thủ có thể tiếp cận với nhiều người dùng. Trong khi đó, Meta, công ty mẹ của Facebook, cũng phải đối mặt với phiên tòa trong vụ kiện của Ủy ban Thương mại Liên bang Mỹ (FTC), yêu cầu chia tách Meta vì cáo buộc công ty này đã mua lại Instagram và WhatsApp nhằm triệt tiêu cạnh tranh trong lĩnh vực mạng xã hội.
Câu chuyện chia tách các công ty này không phải là mới vì đã từ lâu, vì sự tập trung quyền lực thị trường không chỉ làm giảm sự lựa chọn của người tiêu dùng mà còn kìm hãm sự phát triển của các doanh nghiệp mới, góp phần vào sự suy giảm an ninh tài chính của tầng lớp trung lưu và gia tăng bất bình đẳng thu nhập và tài sản.
Các công cụ pháp luật truyền thống
Mục tiêu của pháp luật cạnh tranh là hướng đến một nền kinh tế cạnh tranh công bằng và hiệu quả, nhấn mạnh tôn trọng nguyên tắc tự do lựa chọn của người tiêu dùng. Chính vì vậy, bên cạnh trụ cột chống hành vi thông đồng (cartel), thì luật cạnh tranh còn (i) chống các hành vi lạm dụng vị thế thống lĩnh thị trường và (ii) can thiệp vào các thương vụ tập trung kinh tế có khả năng làm suy giảm cạnh tranh. Trụ cột (i) nhằm xử lý các công ty lợi dụng thị phần lớn mà mình nắm giữ để gây tổn hại đến công ty khác hay người dùng (ví dụ, xử phạt hành vi bán hàng hóa dưới giá thành dẫn đến loại bỏ đối thủ hay hành vi áp đặt giá hàng hóa, dịch vụ bất hợp lý gây ra thiệt hại cho khách hàng), trong khi đó, trụ cột (ii) nhằm xem xét đến các thương vụ mua bán hay sáp nhập có khả năng tạo ra một doanh nghiệp quá lớn và ảnh hưởng đến các doanh nghiệp khác (ví dụ, khi công ty này mua lại công ty kia có nghĩa vụ phải thông báo để từ đó có thể cấm hoặc ràng buộc điều kiện cho giao dịch này).
Có hai loại biện pháp truyền thống thường được áp dụng: biện pháp hành vi (behavioral remedies) và biện pháp cấu trúc (structural remedies).
Sự bất đối xứng giữa tốc độ thay đổi nhanh chóng của thị trường công nghệ số và khả năng đáp ứng của các cơ quan thực thi, tạo ra nguy cơ thất bại trong việc khôi phục cạnh tranh ban đầu. Khi đó, không chỉ các đối thủ bị loại bỏ mà người tiêu dùng cũng chịu thiệt hại lâu dài, như giá cả tăng cao hoặc mất sự lựa chọn trên thị trường.
Biện pháp hành vi tập trung vào việc điều chỉnh hoặc hạn chế các hành vi cụ thể của doanh nghiệp nhằm ngăn chặn hoặc khắc phục hậu quả của hành vi vi phạm luật cạnh tranh, như cấm ký hợp đồng độc quyền hoặc yêu cầu chia sẻ dữ liệu với đối thủ. Ưu điểm của biện pháp hành vi là tính linh hoạt, cho phép cơ quan quản lý can thiệp kịp thời và phù hợp với từng hoàn cảnh cụ thể. Điểm hạn chế là việc thực thi thường đòi hỏi sự giám sát liên tục, kéo dài và phụ thuộc vào năng lực của cơ quan thực thi, dẫn đến nguy cơ tốn kém và không hiệu quả nếu không được quản lý chặt chẽ.
Trong khi đó, biện pháp cấu trúc hướng đến việc tái cơ cấu doanh nghiệp, bao gồm chia tách công ty hoặc yêu cầu bán bớt một phần hoạt động kinh doanh để giảm lũng đoạn thị trường, nhằm tạo ra một “sân chơi” công bằng hơn về cạnh tranh. Biện pháp cấu trúc với tính chất dự phòng không chỉ tập trung vào việc xử lý hậu quả từ sự lạm dụng quyền lực thị trường mà còn nhắm đến việc thiết lập các giới hạn rõ ràng cho các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh ngay từ giai đoạn đầu. Điểm mạnh của biện pháp cấu trúc là tính triệt để, có thể mang lại hiệu quả lâu dài mà không cần giám sát liên tục. Tuy nhiên, hạn chế lớn nhất là nguy cơ gây xáo trộn thị trường, làm suy yếu năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp bị chia tách, và đôi khi dẫn đến tác động ngoài ý muốn đối với người tiêu dùng.
Để hiểu rõ hơn, cần nhìn vào cơ sở pháp luật điều chỉnh các biện pháp này, từ các quy định quốc gia như Luật Cạnh tranh Việt Nam cho đến khung pháp lý quốc tế, vốn đã áp dụng nhiều mô hình điều chỉnh đặc thù cho các nền tảng số.
Tại Mỹ, hệ thống pháp luật cạnh tranh được xây dựng dựa trên ba đạo luật nền tảng: Sherman (1890), Clayton (1914) và FTC (1914), tập trung vào việc ngăn chặn các hành vi hạn chế cạnh tranh như độc quyền, âm mưu loại trừ đối thủ, và các thỏa thuận gây tổn hại thị trường. Một trong những dấu mốc đầu tiên là vụ kiện Standard Oil Co. v. United States (1911)1, Tòa án Tối cao Mỹ ra phán quyết chia tách Standard Oil thành 34 công ty nhỏ hơn nhằm giảm quyền lực độc quyền và khôi phục cạnh tranh. Đạo luật Clayton bổ sung thêm các quy định chi tiết hơn nhằm ngăn chặn các hành vi chống cạnh tranh trước khi chúng gây hậu quả nghiêm trọng, bao gồm áp dụng các biện pháp cấu trúc như chia tách hoặc buộc thoái vốn. Trong khi đó, Đạo luật FTC trao quyền cho cơ quan này thực hiện các biện pháp hành vi để ngăn chặn hành vi thương mại không lành mạnh hoặc chống cạnh tranh. Các biện pháp bao gồm sửa đổi hợp đồng, chấm dứt các thỏa thuận độc quyền và các hành vi gây tổn hại đến thị trường.
Tại châu Âu, các quy định về cạnh tranh được thiết kế nhằm duy trì một thị trường lành mạnh, đồng thời đảm bảo rằng các doanh nghiệp không sử dụng vị trí thống lĩnh của mình để áp đặt các hành vi gây hại đến đối thủ hoặc người tiêu dùng2. Điều 9 của Quy định Thực thi (EC No 1/2003) cho phép các doanh nghiệp đưa ra cam kết nhằm giải quyết các lo ngại về cạnh tranh như cung cấp quyền tiếp cận công nghệ hoặc dịch vụ cho đối thủ. Đồng thời, biện pháp cấu trúc được quy định tại Điều 8 Quy định về sáp nhập (EUMR), cho phép yêu cầu chia tách hoặc bán lại một phần doanh nghiệp nhằm loại bỏ quyền lực thị trường phát sinh từ các vụ sáp nhập. Biện pháp này thường được áp dụng trong các trường hợp tập trung kinh tế có nguy cơ gây tổn hại nghiêm trọng đến sự cạnh tranh, với mục tiêu khôi phục cấu trúc thị trường một cách triệt để.
Tại Việt Nam, Luật Cạnh tranh 2018 đã cho phép kết hợp giữa biện pháp hành vi và biện pháp cấu trúc trong xử lý vi phạm cạnh tranh. Một số biện pháp hành vi bao gồm loại bỏ điều khoản vi phạm trong hợp đồng hoặc kiểm soát giá cả và điều kiện giao dịch được áp dụng để giảm thiểu tác động tiêu cực ngay lập tức. Trong khi đó, biện pháp cấu trúc, như cơ cấu lại doanh nghiệp lạm dụng vị trí thống lĩnh hoặc chia tách, bán lại tài sản của doanh nghiệp sau tập trung kinh tế, tập trung vào việc xử lý tận gốc các vi phạm nghiêm trọng. Cách tiếp cận này đảm bảo sự linh hoạt và hiệu quả trong việc duy trì môi trường cạnh tranh lành mạnh, đặc biệt trong các trường hợp phức tạp.
Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng pháp luật cạnh tranh đã cho thấy không phải lúc nào các biện pháp này cũng hiệu quả, đặc biệt trong kỷ nguyên số.
Hạn chế của các biện pháp truyền thống trong kỷ nguyên số
Trong các vụ việc hạn chế cạnh tranh gần đây, cơ quan quản lý thường áp dụng nhiều biện pháp khắc phục, tuy vậy không phải lúc nào cũng đem lại hiệu quả. Vụ việc Microsoft (2000)3 là ví dụ điển hình về thất bại trong việc ngăn chặn những hành vi lũng đoạn. Dù ban đầu có đề xuất chia tách Microsoft thành hai công ty riêng biệt nhằm hạn chế sức mạnh thị trường, nhưng biện pháp này đã bị từ bỏ để thay bằng các biện pháp hành vi như yêu cầu Microsoft chia sẻ API (nhằm cho phép các phần mềm khác tích hợp các tính năng) và chấm dứt các hợp đồng độc quyền với các nhà sản xuất máy tính. Tuy nhiên, những biện pháp này lại không được giám sát và thực thi hiệu quả, dẫn đến việc Microsoft tiếp tục duy trì vị thế thống lĩnh của mình. Thêm vào đó, việc tố tụng kéo dài đã khiến Netscape Navigator – đối thủ chính của Microsoft – bị loại khỏi thị trường.
Trong hai vụ Google Search4 và Android5 tại Liên minh châu Âu, mặc dù Google bị phạt nặng (2,42 tỷ Euro trong vụ Search và 4,34 tỷ Euro trong vụ Android), các biện pháp hành vi áp đặt không mang lại sự thay đổi lớn về cấu trúc thị trường. Trong vụ Search, Google được yêu cầu thay đổi thuật toán để đối xử công bằng với các dịch vụ mua sắm cạnh tranh nhưng các đối thủ cho biết lưu lượng truy cập đến các nền tảng của họ không được cải thiện đáng kể sau khi biện pháp này được áp dụng. Còn trong vụ Android, Google bị yêu cầu cho phép các nhà sản xuất thiết bị linh hoạt hơn khi lựa chọn ứng dụng. Dẫu vậy, do ảnh hưởng từ hệ sinh thái tích hợp sẵn của Google và hiệu ứng mạng lưới, Google vẫn duy trì quyền kiểm soát gần như tuyệt đối trên thị trường hệ điều hành di động.
Tương tự, các vụ việc khác như Intel (2009)6, Qualcomm (2020)7 và Facebook (2024)8 cũng nhấn mạnh những hạn chế tương tự. Intel bị phạt 1 tỷ Euro vì lạm dụng vị trí thống lĩnh trên thị trường vi xử lý để áp đặt các điều kiện bất lợi khách hàng và đối tác, gây khó khăn cho việc cạnh tranh trong ngành nhưng quá trình kháng cáo kéo dài gần một thập kỷ đã làm mất đi hiệu quả tức thì của biện pháp pháp lý, đối thủ bị mất cơ hội và giảm thị phần. Trong vụ Qualcomm, các biện pháp khắc phục hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh đã bị tòa phúc thẩm bác bỏ do thiếu bằng chứng thuyết phục về tác động chống cạnh tranh. Điều này dẫn đến việc Qualcomm vẫn tiếp tục duy trì sức mạnh thị trường trong lĩnh vực chipset di động. Tòa án vẫn phải bác bỏ phần lớn các cáo buộc Facebook lũng đoạn vì chưa đủ bằng chứng xác định thị phần chính xác của Facebook. Kết quả là, các hành vi lạm dụng của Facebook vẫn chưa được giải quyết triệt để, và các đối thủ tiếp tục bị loại bỏ khỏi thị trường.
Quy định đảm bảo tính cạnh tranh không chỉ cần mạnh hơn mà còn cần được thực thi nhanh chóng và phù hợp với đặc điểm của thị trường công nghệ. Các biện pháp kết hợp linh hoạt giữa hành vi và cấu trúc, như mô hình của Digital Markets Act (DMA), có thể là cách tiếp cận tiên tiến hơn để ngăn chặn các hành vi lạm dụng trước khi chúng gây ra hậu quả nghiêm trọng.
Các vụ việc nêu trên phản ánh một điểm yếu cố hữu của pháp luật cạnh tranh: khi thời gian thực thi quá dài, thị trường đã bị tái định hình trước khi biện pháp khắc phục có thể áp dụng hiệu quả. Điều này cũng cho thấy sự bất đối xứng giữa tốc độ thay đổi nhanh chóng của thị trường công nghệ số và khả năng đáp ứng của các cơ quan thực thi, tạo ra nguy cơ thất bại trong việc khôi phục cạnh tranh ban đầu. Khi đó, không chỉ các đối thủ bị loại bỏ mà người tiêu dùng cũng chịu thiệt hại lâu dài, như giá cả tăng cao hoặc mất sự lựa chọn trên thị trường. Thời gian là yếu tố quan trọng, đặc biệt trong bối cảnh của bài viết này khi chúng ta bàn về các ngành công nghệ có tốc độ thay đổi chóng mặt.
Các biện pháp hành vi như yêu cầu chia sẻ API, chấm dứt hợp đồng độc quyền hoặc thay đổi thuật toán thường không đủ mạnh để thay đổi cấu trúc thị trường. Các biện pháp này chủ yếu giải quyết vấn đề ở bề mặt và không khắc phục được tận gốc hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh. Bên cạnh đó, việc thiếu sự giám sát và thực thi hiệu quả khiến các biện pháp hành vi khó đạt được mục tiêu đề ra, đặc biệt khi phải đối mặt với các doanh nghiệp công nghệ lớn sở hữu nguồn lực khổng lồ và hoạt động phức tạp. Ngoài ra, phạm vi áp dụng các biện pháp này thường chưa đủ rộng để bao quát toàn bộ các lĩnh vực mà doanh nghiệp sử dụng quyền lực thị trường để lạm dụng, dẫn đến sự cạnh tranh trong các lĩnh vực liên quan vẫn bị hạn chế.
Đặc biệt, việc ít áp dụng các biện pháp cấu trúc mạnh mẽ và lâu dài như chia tách big tech hoặc bắt buộc thoái vốn cho thấy sự kháng cự chính trị và khó khăn trong thực thi các giải pháp triệt để. Trước những hạn chế đã được phân tích, việc tập trung vào biện pháp hành vi mà bỏ qua các vấn đề cấu trúc của thị trường là một sai lầm lớn. Các biện pháp hành vi, mặc dù dễ thực hiện hơn, lại không đủ mạnh để làm suy giảm quyền lực thị trường của các doanh nghiệp lớn.
Những quan điểm này đặt ra bài học quan trọng: quy định đảm bảo tính cạnh tranh không chỉ cần mạnh hơn mà còn cần được thực thi nhanh chóng và phù hợp với đặc điểm của thị trường công nghệ. Các biện pháp kết hợp linh hoạt giữa hành vi và cấu trúc, như mô hình của Digital Markets Act (DMA), có thể là cách tiếp cận tiên tiến hơn để ngăn chặn các hành vi lạm dụng trước khi chúng gây ra hậu quả nghiêm trọng.
Digital Markets Act (DMA): Hiện đại hóa biện pháp truyền thống
Có hiệu lực từ năm 2023, DMA là một quy định mới của Liên minh châu Âu (EU) tập trung vào việc quản lý các “gatekeepers”9 – các công ty công nghệ lớn có vai trò kiểm soát thị trường số. DMA không chỉ nhằm ngăn chặn hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh mà còn áp đặt các quy tắc tiền đề để ngăn chặn các vi phạm trước khi chúng xảy ra thông qua các biện pháp hành vi. Thay vì chờ đợi các hành vi vi phạm xảy ra để xử lý, DMA áp dụng các quy định tiền đề nhằm ngăn chặn từ sớm những hành vi có nguy cơ gây tổn hại đến môi trường cạnh tranh.
Với cách tiếp cận chủ động, DMA không chỉ điều chỉnh hành vi mà còn tạo ra một cơ chế giám sát liên tục, phù hợp hơn với tính chất năng động và phức tạp của thị trường kỹ thuật số hiện nay. DMA đặt ra các quy định như cấm ưu tiên sản phẩm của chính mình, yêu cầu cho phép bên thứ ba truy cập công bằng vào nền tảng, hạn chế sử dụng dữ liệu của đối thủ cạnh tranh và ngăn chặn việc ràng buộc các dịch vụ. Các công ty vi phạm có thể bị phạt lên đến 10% doanh thu toàn cầu, và 20% trong trường hợp tái phạm.
Điều này đặc biệt quan trọng trong thị trường kỹ thuật số, nơi các doanh nghiệp lớn như Google, Apple, hay Meta có thể nhanh chóng tận dụng quyền lực thị trường để củng cố vị thế của mình. Bằng cách cấm ưu tiên sản phẩm của chính mình, yêu cầu cho phép truy cập công bằng vào nền tảng, và ngăn chặn việc ràng buộc dịch vụ, DMA giúp thiết lập các nguyên tắc rõ ràng, từ đó giảm thiểu nhu cầu phải áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả sau này. Đây là một cách tiếp cận chủ động, giúp tạo ra một môi trường cạnh tranh ổn định và minh bạch hơn.
Tuy nhiên, DMA lại tạo ra một thế lưỡng nan khi cố gắng cân bằng giữa việc thúc đẩy đổi mới công nghệ và duy trì sự công bằng trên thị trường. Các quy định nghiêm ngặt của DMA cũng có thể vô tình cản trở sự phát triển và triển khai nhanh chóng các công nghệ mới, gây ảnh hưởng đến người tiêu dùng. Do đó, cần có sự cân nhắc kỹ lưỡng để đạt được sự cân bằng giữa sáng tạo và công bằng trong việc thực thi luật chống độc quyền.10
Dù DMA có hiệu quả trong việc ngăn chặn sớm các hành vi vi phạm, nhưng nó không phải là giải pháp toàn diện để xử lý mọi vấn đề trong thực tế. DMA không đề cập đến các biện pháp cấu trúc – như chia tách công ty hoặc buộc thoái vốn – vốn mang tính triệt để hơn trong việc khôi phục cạnh tranh. Do đó, lựa chọn tối ưu là kết hợp giữa DMA với các biện pháp tái cấu trúc truyền thống.
DMA đặt ra các rào cản pháp lý sớm, nhưng các biện pháp cấu trúc vẫn cần thiết để xử lý những vấn đề mang tính hệ thống mà các quy định hành vi không thể kiểm soát hoàn toàn. Điều này đòi hỏi các cơ quan quản lý phải liên tục điều chỉnh chiến lược, không ngừng cân bằng giữa việc ngăn chặn hành vi vi phạm trước khi chúng xảy ra và xử lý triệt để những hậu quả đã gây ra. Điều này không chỉ bảo vệ sự công bằng mà còn duy trì động lực cạnh tranh và đổi mới – yếu tố sống còn trong một thị trường số đang thay đổi từng ngày.
* Các tác giả Mai Nguyễn Dũng, Tô Kiến Lương, công tác tại Khoa Luật, Đại học Kinh tế TP. HCM.
Chú thích:
Standard Oil Co. of New Jersey v. United States, 221 U.S. 1 (1911)
2 Richard Whish & David Bailey (2018), Competition Law (9 ed.), Oxford University Press.
3 United States v. Microsoft Corp., 87 F. Supp. 2d 30 (D.D.C. 2000)
4 Case AT.39740 https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases/dec_docs/39740/39740_14996_3.pdf
5 Case T‑604/18 https://www.europeansources.info/record/cjeu-case-t-604-18-google-and-alphabet-v-commission-google-android/
6 Case No. COMP/37.990 https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases/dec_docs/37990/37990_3581_18.pdf
7 Case T-235/18 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:62018TJ0235
8 FTC v. Facebook Inc. Case No. 191-0134. Accessed via https://www.ftc.gov/legal-library/browse/cases-proceedings/191-0134-facebook-inc-ftc-v.
9 European Commission. (2024). Digital Markets Act: Ensuring fair and open digital markets. https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/digital-markets-act-ensuring-fair-and-open-digital-markets_en
10 Dung,M & Luong,T. (2024). Thế lưỡng nan của luật chống độc quyền: sáng tạo và công bằng. Tạp Chí Kinh Tế Sài Gòn. https://thesaigontimes.vn/the-luong-nan-cua-luat-chong-doc-quyen-sang-tao-va-cong-bang/
Bài đăng Tia Sáng số 24/2024
