Quản lý rác thải nhựa: Mệnh lệnh kiểm soát, trợ giá hay tẩy chay?
Rác thải nhựa đại dương đã trở thành một dạng thiên tai. Người ta chống chọi lại nó với sự bất lực trước sức mạnh của thiên nhiên. Mùa hè vừa qua, bãi biển Mũi Né tràn ngập rác từ đại dương đưa vào. Người làm dịch vụ du lịch đã huy động toàn bộ nhân viên dọn rác nhưng cứ đến sáng hôm sau bãi biển đầy rác trở lại, và khách hủy đặt phòng1. Một ngành du lịch được đầu tư rất lớn từ lâu đứng trước nguy cơ sụp đổ từ rác nhựa đại dương. Rác thải nhựa không còn là sự khó chịu cá nhân khi thỉnh thoảng người ta thấy hay các ảnh hưởng lâu dài mà các nhà môi trường thường đề cập, rác thải nhựa đã là vấn đề chung của nhiều người và thường xuyên ở ngay trước mắt.
Hình ảnh bãi biển ở Thanh Hóa đầy rác trong bài báo trên tờ Reuters tháng tư vừa qua. Ảnh: Reuters.
Việt Nam là một nước nhỏ, diện tích đứng thứ 65, dân số xếp hạng 14, thu nhập bình quân đầu người đứng thứ 128 trong tổng số 195 nước và vùng lãnh thổ trên thế giới. Về khối lượng rác thải nhựa ra biển, Việt Nam lại là người khổng lồ – đứng thứ 4 trên thế giới2. Có phải người Việt Nam chúng ta tiêu dùng quá nhiều sản phẩm nhựa và có phải cách quản lý rác thải của chúng ta không hiệu quả? Để Việt Nam không còn nằm trong danh sách những quốc gia thải rác nhựa hàng đầu thế giới, chúng ta cần giải quyết hai vấn đề trên: giảm lượng rác thải nhựa và đối với lượng rác nhựa đã thải ra, cần xây dựng hệ thống quản lý rác thải hiệu quả hơn.
Văn hóa và thói quen tiêu dùng
Lượng rác thải nhựa của một quốc gia phụ thuộc vào dân số, lượng tiêu dùng trung bình của mỗi người và tỷ lệ rác nhựa trong tổng lượng rác thải ra từ tiêu dùng. Chiến lược giảm lượng rác thải nhựa của quốc gia sẽ phải tập trung vào hai yếu tố thứ hai và thứ ba, còn yếu tố dân số đã là nhân tố tiền định và ít biến đổi. Nghiên cứu của Jambeck và cộng sự đăng trên tạp chí Science số tháng 2 năm 2015 cung cấp những con số so sánh thú vị về chuyện rác thải của các quốc gia2. Một người Việt Nam thải ra trung bình 0.79 kg rác mỗi ngày, trong đó 13% là rác nhựa. Lượng rác thải này là không lớn, nếu so với mức 2.58 kg của Hoa Kỳ hay 1.52 kg của Malaysia. Lượng rác thải thường tỷ lệ thuận với lượng hàng hóa tiêu dùng, và do đó tỷ lệ thuận với mức thu nhập. Đây là điểm cần lưu ý trong chiến lược giảm rác thải khi tương lai Việt Nam giàu hơn, người dân tiêu dùng nhiều hơn, và thải ra nhiều hơn.
Để giảm lượng rác thải thông qua hành vi tiêu dùng, có hai cách, hoặc là giảm lượng tiêu dùng hàng hóa, hoặc tiêu dùng hàng hóa hiệu quả hơn. Giảm lượng hàng hóa tiêu dùng dường như là phương án bất khả thi. Sử dụng hàng hóa đem lại phúc lợi cho người tiêu dùng. Mục tiêu của mọi chính sách kinh tế xã hội là đem lại phúc lợi tối đa cho cá nhân và xã hội dựa trên nguồn lực sẵn có. Không thể vì mục tiêu giảm rác thải mà giảm phúc lợi của người dân. Do đó, làm thế nào để mọi người dân tiêu dùng hiệu quả hơn, thải ra ít rác hơn trong một lần dùng sản phẩm có thể là hướng thiết kế chính sách đúng đắn nên hướng tới. Thử nhớ lại lần dọn tủ lạnh gần đây nhất ở nhà bạn: bạn vứt đi bao nhiêu thực phẩm không dùng đến đã quá hạn, hoặc thức ăn nấu dư để dành lại? Làm thế nào để mua vừa đủ dùng, để nấu vừa đủ dùng? Đây là câu hỏi thực sự khó, không những cho nhà quản lý mà cho cả các nhà khoa học hành vi.
Tỷ lệ rác nhựa trong lượng rác thải của Việt Nam ở mức trung bình trong nhóm 20 nước thải rác nhiều nhất, bằng với Hoa Kỳ hay Malaysia, cao hơn mức trung bình 10% của thế giới. Giảm tỷ lệ rác nhựa trong rác thải là mục tiêu chính sách có thể thực hiện được. Việc sử dụng chất liệu nhựa trong hàng hóa tiêu dùng phụ thuộc vào nhiều yếu tố, từ khí hậu, văn hóa, tình trạng phát triển kinh tế và chính sách quản lý rác nhựa của quốc gia. Người dân ở các quốc gia có khí hậu nóng ẩm sẽ có xu hướng chọn dùng túi nylon đựng thực phẩm hơn là dùng túi giấy. Mang đi một ly nước giải khát có đá trong một túi nylon sẽ hợp lý hơn rất nhiều so với đựng ly nước có đá đó trong túi giấy, mặc dù túi giấy trông đẹp hơn và ít gây tác hại hơn cho môi trường. Tuy nhiên khá thú vị khi nhìn số liệu thống kê về tỷ lệ rác nhựa trong tổng lượng rác thải của các nước Ấn Độ, Bangladesh và Sri Lanka – lần lượt là 3%, 8% và 7%, thấp hơn so với mức trung bình thế giới, và Việt Nam (13%) mặc dù có cùng trình độ phát triển và điều kiện khí hậu nóng ẩm như Việt Nam. Yếu tố văn hóa hay chính sách quản lý rác nhựa đã tạo ra tỷ lệ thấp này? Có lẽ văn hóa và thói quen tiêu dùng là yếu tố quan trọng dẫn đến kết quả như vậy. Câu hỏi chính sách thú vị và thách thức sẽ là làm thế nào để thay đổi thói quen tiêu dùng?
Lựa chọn công cụ chính sách nào?
Bây giờ chúng ta bàn về chính sách quản lý rác thải nhựa, các công cụ chính sách nào có thể làm giảm lượng phát thải rác nhựa và khi rác nhựa đã ra môi trường rồi thì quản lý như thế nào cho hiệu quả. Hiện nay trên thế giới có 75 nước có chính sách quản lý, từ cấm sử dụng túi nhựa, đến đánh thuế người tiêu dùng, đánh thuế nhà sản xuất, nhà bán lẻ hoặc phối hợp cùng lúc cấm (loại túi mỏng) và đánh thuế.
Lý thuyết về chính sách quản lý ô nhiễm môi trường thường chia các công cụ quản lý thành 3 nhóm (1) dùng quy định mang tính mệnh lệnh kiểm soát; (2) dùng công cụ kinh tế như thuế, trợ giá, giấy phép mua bán quyền phát thải; và (3) công cụ mang tính chất dân sự như tự nguyện, trách nhiệm xã hội, phong trào môi trường, hay tẩy chay. Tất cả các công cụ chính sách này đều nhằm điều chỉnh hành vi tiêu dùng của người dân.
Bảy mươi lăm quốc gia có chính sách quản lý rác nhựa đã sử dụng công cụ nhóm 1 và 2 một cách chính thống và khá bài bản. Công cụ nhóm 3 cũng được sử dụng, chủ yếu là ở các nước có thu nhập cao, và mang nhiều tính tự phát, riêng lẻ, chưa thể chế hóa thành chính sách. Điều thú vị là nhóm công cụ mang tính dân sự này đã được đề cập trong Chiến lược tăng trưởng xanh của Việt Nam, dưới thuật ngữ tiêu dùng xanh.
Mức độ thành công của các công cụ quản lý rác thải nhựa không nhất quán mà phụ thuộc vào tình hình và cách quản lý của từng nước. Ví dụ Ireland khá thành công khi thu 0.15 EUR (khoảng 4,000 đồng) cho một túi nhựa người mua muốn lấy ở siêu thị để đựng hàng. Dĩ nhiên để thành công thì không chỉ mức thu cao đủ để thay đổi hành vi mà còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác như truyền thông, sự đồng bộ, sự ủng hộ chính trị của các thành phần xã hội. Công cụ mệnh lệnh kiểm soát cấm sử dụng túi nhựa thành công ở Anh, Úc, Trung Quốc và đảo Lý Sơn của Việt Nam, nhưng không có nhiều tác dụng ở Bangladesh và Rwanda do những nơi này không có hệ thống kiểm soát thực thi tốt. Nam Phi cấm sử dụng túi mỏng và đánh thuế lên túi nhựa dày nhưng không thành công. Thụy Điển đánh thuế, thành công trong giảm sử dụng túi nhựa và cả ở kết quả môi trường, nhờ có hệ thống phân loại rác tại nguồn quá tốt, túi nhựa thu gom được đem đốt để sản xuất điện.
Các nước thu nhập cao thường sử dụng công cụ quản lý rác thải nhựa thành công. Có 3 nguyên nhân chính cho sự thành công này: hệ thống phân phối hàng tiêu dùng tập trung, hệ thống quản lý tốt và cách thức tiêu dùng của người dân tốt.
Hệ thống phân phối tập trung nghĩa là hàng hóa được đưa đến tay người tiêu dùng chủ yếu qua hệ thống siêu thị được quản lý tập trung bởi một số ít tập đoàn kinh doanh. Cách tổ chức tiêu dùng này tạo rất nhiều thuận lợi cho việc thực thi chính sách. Chẳng hạn lệnh cấm sử dụng túi nhựa đựng thực phẩm được kiểm soát qua các siêu thị và các tập đoàn quản lý sẽ không giảm rủi ro vi phạm chính sách. Nguồn phát thải phân tán sẽ tạo ra thách thức cực kỳ to lớn khi thực thi chính sách. Ở các nước đang phát triển, dễ thấy nhất là Việt Nam, người dân có thể mua hàng hóa tiêu dùng hầu như ở mọi nơi, từ các siêu thị, chợ lớn nhỏ, đến các cửa hàng tạp hóa gần nhà. Kiểm soát thực thi chính sách cấm sử dụng túi nhựa chẳng hạn sẽ phải đối mặt với rất nhiều chủ cơ sở cung cấp hàng hóa khác nhau, do đó chi phí giao dịch của chính sách cũng sẽ rất cao.
Hệ thống quản lý hiệu quả sẽ góp phần nhiều vào thành công của thực thi chính sách quản lý rác nhựa. Đối với lệnh cấm sử dụng túi nhựa, nhà nước cần đảm bảo có được hệ thống kiểm soát thực thi hiệu quả – cần hiệu quả về chi phí và duy trì trong thời gian dài. Chính sách cấm sử dụng túi nhựa ở Bangladesh từ năm 2002 là một ví dụ điển hình về hệ thống quản lý. Đến nay Bangladesh đứng thứ 10 trên thế giới về lượng rác thải nhựa ra biển. Ban đầu chính sách cấm nhận được phản ứng tích cực từ công chúng. Tuy nhiên, việc kiểm soát thực thi quá lỏng lẻo và thiếu phương án sử dụng thay thế đã làm lệnh cấm mất hiệu lực. Với nhóm công cụ kinh tế như đánh thuế sử dụng túi nhựa, thách thức đầu tiên là xác định mức thuế hợp lý có thể điều chỉnh hành vi người tiêu dùng. Nam Phi đánh thuế túi nhựa khá thấp, một phần do áp lực vận động hành lang từ ngành sản xuất túi nhựa, nên đã thất bại trong việc giảm lượng rác nhựa thải ra môi trường. Đánh thuế quá cao cũng có thể có kết quả giống lệnh cấm: không hiệu lực do không kiểm soát thực thi hiệu quả và không có phương án sử dụng thay thế.
Cách thức tiêu dùng của người dân thực sự tác động rất nhiều đến khả năng thành công của chiến lược giảm chất thải nhựa. Cách thức mua hàng hóa của người Việt Nam là một ví dụ hay cho thiết kế chính sách. Người châu Âu và Hoa Kỳ chẳng hạn thường mua hàng hóa tiêu dùng trong gia đình 1 – 2 lần một tuần. Áp lực công việc và thói quen lập kế hoạch tiêu dùng giúp họ hạn chế số lần đi mua hàng. Giảm số lần mua hàng nghĩa là giảm số lần dùng túi nhựa đựng hàng hóa riêng lẻ. Người Việt có nhiều thời gian nhàn rỗi hơn và thường dùng thời gian nhàn rỗi để đi chợ. Người Việt cũng không có thói quen lập kế hoạch, dù là cho bếp ăn gia đình. Đang nấu ăn mà hết mắm là có thể đi ngay ra cửa hàng tạp hóa gần nhà để mua một chai, đem về bằng cách đựng trong một túi nhựa để cầm cho dễ. Ngoài ra, người dân ở các nước đang phát triển thường không quan tâm nhiều đến việc túi nhựa có thể làm tổn hại môi trường. Họ quan tâm nhiều hơn đến sự tiện dụng tức thời của bản thân hơn là góc phố sạch đẹp không rác.
Làm thế nào để ngành du lịch Mũi Né không bị những cơn sóng rác ập đến xóa bỏ mọi nỗ lực đầu tư và cơ hội kinh tế cho cả một vùng? Rõ ràng từng người làm du lịch không thể giải quyết được vấn đề này, khi sóng mang rác từ những nơi khác đến. Làm thế nào để các con phố ở Hà Nội, TP. HCM trở nên sạch sẽ, không có rác thải tràn lan và túi nhựa bay khắp nơi. Giải quyết vấn đề rác thải nhựa cho Việt Nam như thế nào là bài toán không hề đơn giản. Không đơn giản vì chính sách sẽ phải đụng chạm đến những vấn đề sâu thẳm trong hành vi tiêu dùng của mỗi con người, và của tổng thể hơn 90 triệu người. Những vấn đề đó là cách thức tiêu dùng, là thói quen lập kế hoạch mua sắm, là ý thức về môi trường. Vấn đề còn nằm ở chiến lược và hệ thống quản lý rác thải của chúng ta. Kinh nghiệm cho thấy cải cách hệ thống, dùng kết hợp các công cụ chính sách từ mệnh lệnh kiểm soát, công cụ kinh tế đến điều chỉnh hành vi mang tính dân sự có thể đem lại kết quả tốt, góp phần kiến tạo ra một Việt Nam xanh và sạch hơn trong tương lai.
*TS. Giám đốc Trung tâm Môi trường cho Phát triển, trường Đại học Kinh tế TP. HCM
Tài liệu tham khảo
1 Báo Thanh Niên “Bãi biển Mũi né tràn ngập rác, khách hủy đặt phòng” ngày 8/8/2018. https://thanhnien.vn/doi-song/bien-mui-ne-tran-ngap-rac-khach-huy-dat-phong-990908.html
2 Jambeck JR, et al. Plastic waste inputs from land into the ocean. Science 347(6223):768–771 (2015); doi:10.1126/science.1260352
