Quy hoạch giao thông đô thị: Trăm mối ngổn ngang
Với bài toán giao thông đô thị hiện nay, nếu chúng ta không làm gì cả hoặc làm không hiệu quả thì những gì Manila, Bangkok đang gặp phải có thể sẽ lặp lại ở chính Hà Nội, TP.HCM hay nhiều thành phố khác trong tương lai. TS. Trương Thị Mỹ Thanh, một nhà nghiên cứu về quy hoạch và kỹ thuật giao thông tại ĐH Công nghệ Giao thông vận tải, đã trao đổi với Tia Sáng về hiện trạng giao thông Hà Nội và những giải pháp có thể góp phần giải quyết vấn đề này.
Bài toán giao thông nhìn từ Hà Nội
Hiện trạng giao thông Hà Nội trong nhiều năm qua cho thấy, dường như chúng ta chưa làm tốt việc quy hoạch giao thông của một đô thị đang phát triển nhanh?
Nhìn toàn cảnh, quy hoạch giao thông đô thị ở Hà Nội hay TP.HCM là một bài toán hết sức phức tạp. Nếu xét ở khía cạnh đặc điểm các loại phương tiện giao thông của đô thị thì Hà Nội có tỷ lệ lớn của giao thông cá nhân, đặc biệt là xe máy. Theo khảo sát của một số dự án của JICA và WorldBank thì tỷ lệ xe máy chiếm khoảng 80-85%, xe ô tô con cá nhân khoảng 8-10%, trong khi đó tỷ lệ phương tiện công cộng như xe buýt mới chỉ đạt 5-7%. Ở đây, tôi muốn lưu ý một điều là so với nhiều đô thị lớn khác ở châu Á, tỷ lệ giao thông bằng xe cá nhân của Hà Nội lớn hơn rất nhiều, ví dụ ở Bangkok thì tỉ lệ xe cá nhân là 62%, Manila 36%, Đài Bắc 54%, Quảng Châu 29%.
Với đặc điểm của các loại hình phương tiện như vậy nên giao thông đô thị Hà Nội là dòng giao thông hỗn hợp, bao gồm các loại ô tô, xe máy, xe đạp, xe buýt, xe tải đan xen. Đa phần các phương tiện này vẫn chưa được tổ chức theo làn đường riêng, chưa có đèn tín hiệu ưu tiên khác nhau và diện tích chiếm dụng mặt đường của mỗi phương tiện cũng khác biệt nên ùn tắc giao thông xảy ra rất thường xuyên.
Nếu xét về hình thái giao thông, đô thị Hà Nội chủ yếu dựa trên giao thông đường bộ, đường sắt đô thị mới hoàn thành được một tuyến Cát Linh – Hà Đông, không có tuyến buýt sông như TP.HCM. Chính việc phụ thuộc vào đường bộ nên yêu cầu về quỹ đất lớn, quy hoạch giao thông khó xoay sở hơn do giá đất đô thị rất cao. Các dự án giao thông thì tỷ lệ lớn của tổng mức đầu tư dành cho đền bù giải phóng mặt bằng, ví dụ dự án Hoàng Cầu – Voi Phục, giải phóng mặt bằng chiếm tới 80% tổng mức đầu tư.
Trong bối cảnh đó, ở đô thị Hà Nội hay TP.HCM thì cùng có điểm chung là tỷ lệ đất dành cho giao thông vẫn đang rất thấp, dù Chính phủ đã có quy định cụ thể về tỷ lệ đất phù hợp với loại đô thị. Theo quy định, tỷ lệ quỹ đất đất giao thông đô thị so với đất xây dựng đô thị phải đảm bảo từ 16% đến 26%, trong đó cao nhất là đô thị loại đặc biệt với 24% đến 26% và thấp nhất là đô thị loại năm với 16% đến 18%. Nhưng trên thực tế, quỹ đất giao thông của đô thị loại đặc biệt như Hà Nội mới đạt được khoảng 10-12%. Tỷ lệ này thấp hơn so với chính quy định của chúng ta, và thấp hơn nhiều so với các đô thị của các quốc gia lân cận.
Tỷ lệ lớn của phương tiện cá nhân như xe máy có là nguyên nhân khiến bài toán quy hoạch giao thông Hà Nội trở nên phức tạp hơn?
Khi nói về loại phương tiện cá nhân này, tôi muốn nhấn mạnh vào một đặc thù ở đô thị như Hà Nội và TP.HCM, đó là việc tăng tỉ lệ sử dụng xe máy quá nhanh. Hãy thử hình dung một loại hình phương tiện giúp người ta cơ động đi lại, dừng đỗ đâu cũng được, chi phí sở hữu rẻ, chi phí vận hành rẻ, bến bãi đỗ cũng thuận tiện… đã trở thành lựa chọn của số đông cư dân thành thị. Chính sự thuận tiện khiến người ta ngày càng phụ thuộc vào xe máy. Việc người dân quen với phương thức đi lại bằng xe máy cũng là rào cản khiến cho việc lựa chọn phương tiện công cộng như xe buýt chẳng hạn trở nên khó khăn hơn.
Vậy đâu là lý do khiến người dân ít chọn các phương tiện giao thông công cộng?
Để hiểu rõ hơn sự lựa chọn của người dân, chúng ta hãy thử đánh giá hệ thống giao thông công cộng. Đối với Hà Nội, hiện nay chúng ta có tuyến xe buýt nhanh BRT số 1, tuyến đường sắt trên cao Cát Linh – Hà Đông nhưng mới chỉ là các tuyến đơn thôi. Vì vậy, phần lớn giao thông công cộng Hà Nội vẫn phụ thuộc vào xe buýt truyền thống. Nhưng chúng ta phải thừa nhận với nhau là đoàn phương tiện này vẫn còn mỏng bởi Hà Nội có khoảng 1200 xe buýt cho 7 triệu dân. Như vậy, tỷ lệ xe buýt trên 1 triệu dân của Hà Nội mới đạt khoảng 200 xe, trong khi thống kê lượng xe tại các đô thị trên thế giới, cần khoảng 1.000 xe buýt/1 triệu dân mới đảm bảo được nhu cầu đi lại của người dân.
Vấn đề đặt ra là Hà Nội phải đáp ứng được nhu cầu đi lại của người dân bằng hệ thống giao thông công cộng thì mới khuyến khích được họ chọn giao thông công cộng. Hiện mật độ bao phủ của mạng lưới tuyến đường, số lượng xe buýt ở trên toàn phương tiện của chúng ta còn đang rất thấp. Chính vì thấp nên số người dân muốn tiếp cận xe buýt phải đi một quãng đường nữa mới đến điểm có phương tiện giao thông công cộng gần nhất trong khi cơ sở hạ tầng dành cho người đi bộ không hỗ trợ cho họ, ví dụ như có khi phải đi xuống lề đường chứ không có vỉa hè, thời tiết nóng nực nhưng tán cây không đủ che phủ.
Nếu xét về khía cạnh chất lượng dịch vụ của xe buýt công cộng, chúng ta phải nhìn nhận rất rộng, ví dụ như ngoài tỉ lệ bao phủ trên số dân còn có những yếu tố mà người dân rất quan tâm như xe buýt có đủ chỗ không? có an ninh, an toàn không? hệ thống đường xá để người dân tiếp cận xe buýt có vỉa hè không? vỉa hè có tán cây che phủ hay không? buổi tối có đèn sáng hay không? có chỗ dừng chân hay không?… Đấy là những yếu tố về chất lượng, tiếp theo là giá vé. Hiện nay chúng ta có hơn 124 tuyến thì hơn 100 tuyến là được hỗ trợ vé. Về cơ bản, mức giá này là chi phí dành cho giao thông công cộng và được đánh giá là rẻ hơn tới 60% so với đi bằng xe máy nhưng có vấn đề là cái giá rẻ đấy có cân bằng với chất lượng không?
Trong trường hợp Hà Nội có thể đáp ứng được tất cả các yếu tố chất lượng dịch vụ, giá cả… thì theo chị, người dân có sẵn sàng chuyển đổi phương thức giao thông không?
Chúng ta hãy nhìn vào những người thường xuyên đi xe buýt hiện nay. Chủ yếu vẫn là sinh viên – vì trong các gia đình, họ thật sự là người có thu nhập thấp nhất, và người cao tuổi – phần lớn lý do là sự an toàn bởi họ khó có thể tự lái xe an toàn trên đường phố Hà Nội. Để xe buýt có thể thu hút được nhiều người hơn, thách thức lớn nhất là chất lượng, mật độ bao phủ, tỉ lệ toàn phương tiện…, ví dụ riêng về tỉ lệ thì cần tăng gấp năm lần thì may ra mới đáp ứng được nhu cầu đi lại của người dân.
Tôi nghĩ rằng, một trong những bước quan trọng đầu tiên để khuyến khích người dân lựa chọn xe buýt thì phải tăng mật độ bao phủ của xe buýt. Như trên đã nói, do mật độ bao phủ của xe buýt thấp nên rất nhiều người dân phải đi bộ từ nhà đến điểm đỗ xe buýt. Người ta đã tính toán, nếu quãng đường từ nhà đến bến xe buýt chiếm 30% tuyến đường đi thì người dân sẽ ít lựa chọn xe buýt. Vì vậy, cần quan trọng là ngoài hệ thống xe buýt chính đóng vai trò trục xương sống, cần phải có hệ thống xe buýt gom để tăng khả năng kết nối hành khách, đưa người dân ở các tuyến đường nhỏ, đường nhánh trung chuyển để chuyển họ sang trục chính thì việc tiếp cận thuận tiện hơn rất nhiều. Với phương án này, cần phải tính toán rất cụ thể việc sử dụng xe buýt loại gì trên mạng lưới đường chính, xe buýt gì trên mạng lưới xe buýt gom để tăng mật độ tiếp cận để có thể đi vào từng ngõ, đường nhỏ ra trạm xe buýt…
Ngoài hệ thống xe buýt chính đóng vai trò trục xương sống, cần phải có hệ thống xe buýt gom để tăng khả năng kết nối hành khách.
Do đó, để khuyến khích người dân sử dụng phương tiện giao thông công cộng, cần cấp thiết đầu tư hạ tầng, phương tiện nhằm tăng mật độ bao phủ và nâng cao chất lượng dịch vụ…, sau đó mới áp dụng các biện pháp khác.
Câu chuyện chung của mọi đô thị
Dường như hiện trạng giao thông của TP.HCM cũng có nhiều điểm tương đồng với Hà Nội?
Tôi quan sát thấy không chỉ có sự tương đồng rất lớn về đặc điểm giao thông giữa hai thành phố đặc biệt là Hà Nội, TP.HCM mà ngay cả các thành phố quy mô trung bình như Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ, Huế… cũng vậy. Tất cả đều có một bức tranh chung về tỷ lệ của các phương thức giao thông như xe buýt, xe máy, ô tô riêng, mật độ bao phủ của xe buýt, thói quen giao thông… Do có điểm tương đồng này nên trong vòng 5 năm hoặc 10 năm, Nếu không có những chính sách hoặc quy hoạch hoặc những chế tài mạnh thì những gì Hà Nội, TP.HCM gặp phải thì Đà Nẵng, Cần Thơ…, hay các đô thị có mức dân số ở ngưỡng 1 đến 1 triệu rưỡi dân khác, gặp phải sẽ giống y như vấn đề mà Hà Nội hay TP.HCM hiện đang gặp phải trong một tương lai không xa.
Nghĩa là giao thông là bài toán chung của các đô thị?
Đúng vậy. Nhìn rộng ra, các thành phố lớn tiến tới các siêu đô thị (thành phố trên 10 triệu dân) cũng đều có điểm tương đồng về những vấn đề giao thông với Hà Nội và TP.HCM. Hiện nay, nhiều thành phố trên thế giới cũng đang phải vật lộn với bài toán quy hoạch giao thông này. Gần gũi nhất, chúng ta có thể thấy tình trạng giao thông ở Bangkok, Kuala Lumpur rất giống với Hà Nội, TP.HCM, thậm chí ở Bangkok tình trạng tồi tệ hơn nhiều bởi tỉ lệ người dân sử dụng xe ô tô cá nhân còn cao hơn. Vì vậy, sẽ không ngạc nhiên mà nói rằng nếu chúng ta không có những chính sách thì điều mà TP.HCM hay Hà Nội gặp phải trong tương lai gần cũng y như Bangkok gặp phải ở hiện tại; và tiến tới tương tự như vậy với những đô thị trung bình như Đà Nẵng, Cần Thơ.
Chúng ta có thể áp dụng các giải pháp nào của những quốc gia đi trước?
Nhìn vào lịch sử phát triển giao thông đô thị, có thể thấy nhiều quốc gia trên thế giới có xu hướng hạn chế sở hữu và sử dụng phương tiện giao thông cá nhân, khuyến khích người dân sử dụng giao thông công cộng thông qua hai nhóm chính sách là hạn chế sở hữu và hạn chế sử dụng xe cá nhân. Về hạn chế sở hữu xe cá nhân, Singapore áp dụng chính sách kiểm soát chặt chẽ số lượng xe hơi được cấp mới, với mức tăng không được phép quá 3%/năm trong giai đoạn 2015 – 2018 và và hiện tại là 0,25%. Họ áp dụng chứng nhận hạn ngạch lưu hành (Vehicle Quota System – VQS), thuế đường (Road Tax), phí lưu hành (Electronic Road Pricing) và đặc biệt, hệ thống chứng nhận sở hữu xe (COE) có thời hạn trong 10 năm, được cấp ra với số lượng hạn chế và còn phụ thuộc vào các chỉ số như số lượng xe bị đưa ra khỏi diện cấp phép, tốc độ gia tăng xe cá nhân tại thời điểm cấp, lượng xe taxi hoạt động… Ở Trung Quốc, từ năm 1994, Thượng Hải đề ra biện pháp đấu giá biển số xe theo lộ trình; từ năm 2011, Bắc Kinh áp dụng phương pháp bốc thăm để mua ô tô với giới hạn 1 năm chỉ có 240.000 xe mới…
Với chính sách hạn chế sử dụng xe cá nhân, nhiều quốc gia như Anh và Singapore đã triển khai một loạt các giải pháp khiến cho đi lại bằng xe cá nhân trở nên đắt đỏ như tăng phí đỗ xe, áp dụng phí đi vào khu vực trung tâm và giảm sự tiện lợi như quy hoạch bãi đỗ xe cá nhân xa hơn tại trung tâm thương mại và công sở, đồng thời đảm bảo đi lại bằng giao thông công cộng và giao thông phi cơ giới trở nên rẻ hơn, thuận tiện hơn, chất lượng cao hơn. Ví dụ trong giai đoạn từ năm 1995 tới 1997, Singapore đã thử nghiệm hệ thống thu phí đường bộ điện tử (ERP) với các mức phí khác nhau, tùy thời điểm trong ngày, địa điểm và loại phương tiện khi vào khu vực trung tâm. Tới năm 1998, hệ thống ERP đã được áp dụng tự động hoàn toàn và thu phí điện tử tại hơn 50 điểm khắp thành phố với giờ hoạt động từ 7 giờ sáng đến 7 giờ tối từ thứ 2 đến thứ 6. Bắt đầu từ năm 2017, mức phí là từ 0-2 USD cho mỗi một xe đi qua một điểm thu phí. Trên đường cao tốc, phí được thu vào cao điểm sáng các ngày trong tuần từ 7 giờ sáng đến 9 giờ 30 sáng với mức từ 0-4 USD.
Vậy chính sách nào khả thi với đô thị Việt Nam?
Xem xét một cách thấu đáo thì chính sách nào cũng có ưu điểm và nhược điểm của nó. Với chính sách hạn chế sở hữu phương tiện có ưu điểm là hạn chế được tận gốc việc sử dụng xe cá nhân nhưng nhược điểm là cần một thời gian rất dài để chuẩn bị, nghiên cứu chính sách, đánh giá tác động, lựa chọn thi hành khu vực nào và thời điểm nào. Chính vì vậy, đây là giải pháp áp dụng về dài hạn.
Ưu điểm của chính sách này là có thể áp dụng linh hoạt, ví dụ giải pháp giảm số lượng vị trí đỗ xe cá nhân có thể áp dụng trên từng khu vực, áp dụng tại khu vực trung tâm trước, các tòa nhà cơ quan công sở trước. Tuy nhiên, nhược điểm của các giải pháp này có thể dẫn đến bất bình đẳng xã hội, khi người có thu nhập cao vẫn sẵn sàng chi trả để có thể sở hữu và sử dụng phương tiện cá nhân. Ngoài ra, việc thuyết phục cộng đồng về mục tiêu của các giải pháp và giá trị mang lại, hay sử dụng lợi nhuận để tái đầu tư vào giao thông công cộng cũng cần những nỗ lực lớn của chính quyền.
Dường như áp dụng chính sách nào thì Việt Nam cũng cần tăng cường sự thuận tiện và chất lượng của các loại hình giao thông công cộng?
Từ kinh nghiệm mà nhiều quốc gia triển khai và phát triển giao thông công cộng và tăng sự tiếp cận của người dân, có thể thấy cần phải áp dụng song song giải pháp kéo và đẩy (push and pull): giao thông công cộng trở nên tốt hơn ở khía cạnh chất lượng dịch vụ, mật độ bao phủ dày hơn, thuận tiện hơn, an ninh an toàn tốt hơn đồng thời với việc làm cho việc đi lại bằng ô tô, xe máy cá nhân trở nên đắt đỏ hơn, kém thuận tiện hơn. Kéo và đẩy, luôn luôn là như vậy nhằm hút người dân về phía giao thông công cộng nhưng cũng khiến cho giao thông cá nhân trở nên đắt hơn, kém thuận tiện hơn.
Quỹ đất giao thông của đô thị loại đặc biệt như Hà Nội mới đạt được khoảng 10-12%. Tỷ lệ này thấp hơn so với chính quy định của chúng ta, và thấp hơn nhiều so với các đô thị của các quốc gia lân cận.
Trên sự gợi ý này, tôi cho rằng đô thị Việt Nam cần lựa chọn những giải pháp phù hợp với đặc điểm về cơ sở hạ tầng, thói quen đi lại, thói quen lựa chọn phương thức theo nhóm độ tuổi, mục đích chuyến đi, khả năng chi trả của người dân. Ví dụ, đặc điểm của người Việt đa phần là thực hiện chuỗi chuyến đi phức hợp trong ngày (đi làm kết hợp đưa đón con đi học, đi chợ, mua sắm…) do đó, không nên thay đổi giờ học giờ làm để giãn nhu cầu đi lại. Ngược lại, người Việt lại có mức nhạy cảm về chi phí đi lại hơn người dân đô thị ở các quốc gia khác. Các khảo sát đã cho thấy việc tăng phí đỗ xe cá nhân, kết hợp hỗ trợ giảm giá xe buýt sẽ khiến cho việc chuyển đổi phương thức đi lại hiệu quả hơn.
Thuyết phục người dân chuyển đổi phương thức giao thông là một câu chuyện rất dài và phụ thuộc vào nhiều yếu tố, ví dụ đem lại cho người dân trải nghiệm về chất lượng ở đường sắt trên cao Cát Linh – Hà Đông để họ nhận thấy “à hóa ra là còn phương thức khác tốt hơn rất nhiều so với xe buýt truyền thống”. Điều này cũng góp phần quan trọng vào việc thay đổi nhận thức về giao thông công cộng. Dần dần, chúng ta sẽ hoàn thành cái thói quen đi lại, cũng như trải nghiệm của người dân từ những tuyến đầu tiên thì những tuyến sau mới có thể thành công được.
Cảm ơn chị về cuộc trao đổi!□
Thanh Nhàn thực hiện
