Quyền lực của hộ chiếu: Điều không dễ thay đổi
Khái niệm “hộ chiếu quyền lực” là một cách gọi đại chúng, ám chỉ loại hộ chiếu mà người sở hữu nó được miễn visa hoặc chỉ cần thủ tục visa gọn nhẹ ở hải quan để du lịch và cư trú có thời hạn tại nhiều quốc gia khác nhau trên thế giới. Việc một hộ chiếu cho phép người giữ nó di chuyển tự do tới đâu không phụ thuộc hoàn toàn vào tiềm lực quốc gia hay chế độ chính trị, hay bất kỳ một giá trị riêng lẻ nào. Đó là kết quả của rất nhiều yếu tố đan xen và không phải ngày một ngày hai có được do hoàn toàn phụ thuộc vào quyết định của quốc gia tiếp nhận.
Trong quan hệ quốc tế, hiếm chính phủ nào lại công khai dùng từ quyền lực để mô tả hộ chiếu của mình hay các quốc gia khác. Về cơ bản, cách dùng từ này sẽ được coi là không thiện chí và có phần đi ngược lại nguyên tắc mọi quốc gia đều bình đẳng về chủ quyền trong luật quốc tế. Cụm từ “hộ chiếu quyền lực” có lẽ xuất phát từ các bảng xếp loại hộ chiếu do các tổ chức tư nhân thực hiện mà phổ biến nhất là Passport Index và Henley Passport Index (HPI). Trong đó, cả hai bảng này đều được lập ra bởi các tổ chức cung cấp dịch vụ tư vấn tài chính để các cá nhân giàu có trên thế giới giành được thêm quốc tịch thông qua đầu tư. Mặc dù dữ liệu và phương pháp đánh giá chi tiết đằng sau hai bảng xếp hạng này có thể khác biệt đôi chút, nhưng cơ bản đều dựa trên nguyên tắc: hộ chiếu nào càng được nhiều nước miễn thị thực hoặc có thể xin visa ngay tại điểm đến (chỉ cần chi trả một khoản tiền nhỏ ở hải quan là được cấp thị thực mà không trải qua bất cứ màn kiểm tra nào) thì hộ chiếu đó càng “mạnh”, nói cách khác là càng được xếp hạng cao.
Hộ chiếu của Việt Nam được Passport Index xếp loại 79/193 nước và HPI xếp hạng 86/199 quốc gia, với khoảng 50 – 60 quốc gia miễn thị thực. Nhìn chung với thứ hạng này, hộ chiếu Việt Nam được xếp vào loại “yếu”. Để tiện so sánh, đất nước có hộ chiếu xếp thứ nhất của Passport Index là Các tiểu Vương quốc Ả Rập Thống nhất đang tận hưởng quyền tự do đi lại tới 179 nước, hay của HPI là Singapore với lợi thế được miễn visa tới 195 nước.
Người làm chủ cuộc chơi
Trong hai bảng xếp hạng trên, không có gì đáng ngạc nhiên là các hộ chiếu mạnh đại đa số đều là các quốc gia Tây Âu và các thuộc địa mà người Tây Âu định cư như Mỹ, Canada, Australia, New Zealand. Báo cáo Quý 1 năm 2022 của Henley & Partner tiếp tục công nhận các quốc gia này là những quốc gia giữ vị trí cao nhất từ năm 2005 đến năm 20211. “Tổ tiên” của họ là nơi “phát minh” ra loại giấy tờ đến giờ có chức năng như hộ chiếu, thị thực và cho đến bây giờ họ vẫn là một trong những nhân tố “kiểm soát cuộc chơi” visa này. Thật vậy, rất nhiều học giả nghiên cứu về thị thực và di cư toàn cầu đều khẳng định rằng đó là sản phẩm lịch sử của châu Âu từ thời Trung cổ để tạo ranh giới giữa công dân và người ngoại quốc, và xa hơn là một công cụ để kiểm soát dòng người di chuyển xuyên biên giới.
Mặc dù có rất nhiều tiếng nói và nỗ lực thúc đẩy sự nới lỏng về điều kiện đi lại giữa các quốc gia trong một xã hội ngày càng mở và toàn cầu hóa, nhưng hệ thống thị thực vẫn hầu như không có gì thay đổi trong hàng thập kỉ qua. Neumayer, một học giả ở Đại học Kinh tế Xã hội London, đã chỉ ra một quan sát phổ biến, đó là hệ thống các các quốc gia phát triển, hay các quốc gia nằm trong Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD),2 vẫn duy trì yêu cầu về thị thực khắt khe. Trong số 27 quốc gia này, rất nhiều các quốc gia thuộc Liên minh châu Âu (EU) và Bắc Mỹ. Kể từ sau Thế chiến Thứ hai và giai đoạn giải phóng thuộc địa, các nước này đã trở thành một điểm di cư trọng yếu trên toàn cầu. Chính vì vậy, họ càng muốn tận dụng thị thực như một rào cản để ngăn chặn dòng người không mong muốn, đặc biệt là bằng đường hàng không, do nhiều trường hợp nhập cư trái phép vào các quốc gia này tăng lên đột ngột trong giai đoạn thập niên 80 – 90 của thế kỉ trước. Vào đầu thập niên 90, Khi EU hình thành với sự ra đời của khối Schengen dẫn đến sự xóa bỏ “biên giới trong” – cho phép tất cả các thành viên EU, ngoại trừ Cyrus và Ireland có thể tự do đi lại trên lãnh thổ của nhau mà không cần visa, thì “biên giới ngoài” lại càng tiếp tục được siết chặt, yêu cầu thị thực đặc biệt nhắm tới các quốc gia châu Phi, Trung Đông và châu Á.
Điều này có lẽ còn hình thành một “thiên kiến” trong hệ thống xét thị thực trên thế giới: công dân của những quốc gia phát triển được mặc định là “cao quý”. Họ không chỉ được áp đặt những yêu cầu thị thực lên các nước khác mà còn hưởng những lợi thế to lớn nếu trong trường hợp công dân của họ phải đi xin visa. Một nghiên cứu định lượng củng cố luận điểm rằng hệ thống chính sách thị thực có sự phân biệt chủng tộc giữa các quốc gia Bắc bán cầu và Nam bán cầu (hay các quốc gia đang phát triển) một cách gián tiếp3. Nghiên cứu này chỉ ra rằng khả năng xin visa của công dân các quốc gia Nam bán cầu thấp hơn 9% so với công dân các quốc gia Bắc bán cầu. Quan điểm này không mới mà từng được đề cập từ quan sát khác trước đó: “quyền công dân trong các nền dân chủ tự do phương Tây ngang với đặc quyền phong kiến trong thời hiện đại” vì nó cho người ta nhiều cơ hội hơn trong cuộc sống.4
Nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng các quốc gia phát triển, điển hình là các quốc gia OECD, dù không công khai, nhưng thông qua rào cản thị thực, đã hình thành một hệ thống đẳng cấp.5,6 Hệ thống đẳng cấp này tạo ra sự khác biệt hoàn toàn trong truyền thống quan hệ quốc tế. Neumayer chỉ ra rằng các quốc gia OECD có tỉ lệ thực hiện việc miễn thị thực có đi có lại chỉ 48% so với tỉ lệ 71% của các quốc gia ngoài nhóm này sẵn sàng thực hiện chính sách có đi có lại. Điều đó có nghĩa là, nếu một quốc gia cho phép người của một nước trong khối OECD đi lại tự do vào lãnh thổ của mình, khả năng quốc gia OECD đó đáp lại bằng “đặc quyền” tương tự là dưới 50%. Trong khi đó, nếu một quốc gia OECD miễn thị thực cho một quốc gia khác, thì quốc gia đó khả năng cao (>70%) sẽ đồng ý làm điều ngược lại. Thực tế là Việt Nam “có đi” đơn phương miễn thị thực cho 13 quốc gia, trong đó phần lớn là các quốc gia Tây Âu, nhưng chỉ có một quốc gia “có lại” với Việt Nam là Beralus.
Là nơi có nền kinh tế phát triển và chỉ số phát triển con người cao, có một “lực hút” người di cư trên khắp thế giới với những điều kiện hấp dẫn về kinh tế, y tế và giáo dục7, các quốc gia Tây Âu, Bắc Mỹ luôn là những người ở “chiếu trên” trong đặt ra “luật lệ” của hệ thống thị thực. Điều này góp phần lý giải tại sao các quốc gia đang phát triển cũng có thể áp đặt các yêu cầu về thị thực cho công dân các quốc gia; và thậm chí với chính sách thị thực khó khăn bậc nhất như Bắc Triều Tiên, Myanmar; nhưng sẽ không tạo ra được lực hút tương tự như các quốc gia phát triển. Đây cũng là lý do phần lớn các quốc gia đang phát triển đành phải đưa ra quyết định đơn phương miễn thị thực cho công dân các nước giàu có nhất. Chính bởi sự chênh lệch này mà nhiều người cảm thấy tấm hộ chiếu của mình “thấp kém” hoặc không có giá trị như hộ chiếu một số quốc gia. Và tư duy “đẳng cấp” này đi vào trong đời sống của đại chúng,3, những người có khả năng du lịch dễ dàng nhờ hộ chiếu hạng cao được nhìn nhận là những người có vị thế cao trong xã hội, từ đó dẫn tới cuộc cạnh tranh (đôi khi là khốc liệt) để giành lấy những tấm hộ chiếu – tấm vé trở thành công dân của các quốc gia OECD.
Bất bình đẳng hợp pháp
Chẳng phải ở trên ta vừa nói rằng mọi quốc gia đều bình đẳng trước pháp luật quốc tế hay sao? Vậy sự mất cân đối về quyền tự do đi lại trên toàn cầu của công dân giữa các nước khác nhau thì sao? Rất tiếc, sự thiên lệch về độ mạnh yếu giữa các hộ chiếu này hoàn toàn không vi phạm pháp luật quốc tế. Mỗi quốc gia có vị thế ngang nhau trong việc đưa ra các quyết định liên quan đến chủ quyền của mình, đặt ra chính sách thị thực khắt khe hay nới lỏng…đều được, miễn là vẫn đảm bảo quyền con người cho công dân của chính họ.
Quyền con người này được đề cập trong Tuyên ngôn Quốc tế về Quyền con người năm 1948 tại Điều 13, khẳng định rằng bất kỳ ai cũng có thể tự do đi lại trong biên giới quốc gia của mình, có quyền rời đi và quay trở lại quốc gia đó. Như vậy hệ thống pháp luật về quyền con người chấp nhận có sự phân biệt giữa công dân và người nước ngoài trong việc hưởng quyền tự do di chuyển. Công ước về quyền dân sự chính trị năm 1966 cụ thể hóa quyền tự do đi lại bằng điều 12 với hai nội dung tại khoản 3 và khoản 4 nhằm làm rõ nội hàm, đó là hạn chế của quyền và điều kiện áp dụng hạn chế đối với các quốc gia. Trong đó, các quốc gia được quyền đưa vào trong quy định của pháp luật quốc gia những hạn chế được lập luận là “cần thiết” để bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự công cộng, sức khỏe hoặc đạo đức xã hội hoặc các quyền tự do của người khác, và phải phù hợp với những quyền khác được Công ước này công nhận. Có thể nói, về góc độ pháp lý, các quốc gia có quyền tối cao trong việc quyết định tiếp nhận ai.
Ở góc độ bình đẳng giữa con người – con người, việc lập các rào cản về thị thực chưa được hệ thống công pháp quốc tế công nhận là hành vi phân biệt đối xử. Trong vụ kiện trước Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) về việc áp dụng Công ước chống phân biệt chủng tộc do Qatar khởi kiện UAE năm 2018 về sự kiện năm 2017, UAE đã ra thông báo cấm công dân Qatar được nhập cảnh vào UAE và buộc công dân Qatar đã ở UAE phải rời khỏi nước này trong vòng 14 ngày. Phán quyết của Tòa ICJ vào năm 2021 cho rằng vấn đề quốc tịch không thuộc định nghĩa về chủng tộc như Công ước chống phân biệt chủng tộc quy định.
Việt Nam có thể cải thiện độ mạnh của hộ chiếu?
Câu trả lời là không nhiều. Trong một nghiên cứu phân tích khoảng hai triệu mối quan hệ song phương giữa 221 nước cấp visa và 277 quốc gia điểm đến trên thế giới trong bốn mươi năm 1973- 2013 thì thấy rằng chỉ có 1.4% có sự thay đổi về rào cản visa và trong đó 0.8% là các trường hợp gỡ bỏ thị thực. Nghiên cứu này nhận định rằng, các chính sách visa trên thế giới nói chung là vô cùng ổn định. Trong đó đa số các nước châu Á và Đông Nam Á luôn giữ vị trí “hộ chiếu yếu” trên bản đồ thế giới8.
Có thể nói rằng “quyền lực” của hộ chiếu trên thế giới đã được định đoạt, phân chia từ lâu và rất khó thay đổi. Việc Việt Nam trở thành “cường quốc” trên thế giới có thể không tác động nhiều đến thứ hạng hộ chiếu của nước ta trên bản đồ thế giới. Không hiếm ví dụ chứng minh cho điều này. Không ai có thể phủ nhận Trung Quốc là một quốc gia hùng mạnh với vị thế về kinh tế và văn hóa, xã hội không thể chối cãi trên thế giới, thậm chí đối trọng với Mỹ. Không hiếm cảnh người dân quốc gia Tây Âu và Bắc Mỹ xếp hàng dài xin thị thực vào Trung Quốc. Tuy nhiên, hộ chiếu của quốc gia này vẫn “yếu bền vững”, chỉ đứng ở thứ hạng 54 trên thế giới, ngang với một quốc gia có quy mô nền kinh tế chỉ tính bằng phần nghìn của Trung Quốc là Papua New Guinea. Sử dụng dữ liệu của HPI, ta thấy Lithuania, Estonia có mức GDP bình quân đầu người thấp hơn so với các quốc gia phát triển khác như Brunei hay Qatar, nhưng thứ hạng hộ chiếu lại cao hơn rất nhiều. Thể chế cũng chưa chắc đã là lí do, UAE là một nước quân chủ tập quyền, nhưng hộ chiếu của họ thuộc hàng mạnh nhất trên thế giới hay một quốc gia có nền dân chủ bị Nghị viện châu Âu chỉ trích như Hungary lại có thứ hạng cao hơn Israel – đồng minh thân cận của Mỹ.
Các điểm đến hấp dẫn hiện nay không có nhiều động lực để thay đổi lại hệ thống visa vốn đang có lợi cho họ. Lý do các nước này gỡ bỏ hay nới lỏng visa cho Việt Nam phụ thuộc vào vô vàn điều kiện, và có thể “ngẫu nhiên” và “khó đoán” dựa trên những yếu tố phức tạp về địa chính trị và mối quan hệ vi tế giữa các quốc gia. Chẳng hạn Quốc gia Brazil là một trong các quốc gia có hộ chiếu mạnh, với quyền được tự do đặt chân đến hầu hết các nước trong khối EU, đó là nhờ mối quan hệ thân thiết với Bồ Đào Nha. Nhưng Thổ Nhĩ Kỳ – quốc gia có một phần diện tích ở châu Âu, là nơi đóng góp một nguồn lao động lớn và quan trọng cho châu lục này. Bản thân Thổ Nhĩ Kỳ cũng đơn phương miễn thị thực cho các quốc gia EU, nhưng qua hàng thập kỉ thương thuyết vẫn chưa được quyền miễn thị thực vào các quốc gia khối Schengen. □
Đăng số 19 Tia Sáng
1https://www.henleyglobal.com/publications/global-mobility-report/2022-q1/travel-mobility-trends/wealth-geopolitics-and-great-mobility-divide truy cập ngày 9/9/2024
2 Neumayer, E. (2006). Unequal Access to Foreign Spaces: How States Use Visa Restrictions to Regulate Mobility in a Globalized World. Transactions of the Institute of British Geographers, 31(1), 72–84. http://www.jstor.org/stable/3804420
3Andrew S Rosenberg (2023) Racial Discrimination in International Visa Policies, International Studies Quarterly, Volume 67, Issue 2, https://doi.org/10.1093/isq/sqad032
4 Carens, J. H. (1987). Aliens and Citizens: The Case for Open Borders. The Review of Politics, 49(2), 251–273. http://www.jstor.org/stable/1407506
5 Harpaz, Y. (2021). Conspicuous Mobility: The Status Dimensions of the Global Passport Hierarchy. The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, 697(1), 32-48. https://doi.org/10.1177/00027162211052859
6Mau, S., Gülzau, F., Laube, L., & Zaun, N. (2015). The Global Mobility Divide: How Visa Policies Have Evolved over Time. Journal of Ethnic and Migration Studies, 41(8), 1192–1213. https://doi.org/10.1080/1369183X.2015.1005007
7 Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (2021) Nghiên cứu các vấn đề về giới trong di cư trong nước và tái cơ cấu kinh tế ở Việt Nam. Chương trình Australia Hỗ trợ cải cách kinh tế Việt Nam
8 https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC6175134/
