Tạm biệt IDA nhưng không luyến tiếc

Kể từ tháng 7/2017, Việt Nam sẽ không được tiếp tục nhận tín dụng bao cấp qua chương trình IDA của World Bank (WB). Sự kiện này là điều được dự kiến trước và nằm trong xu hướng giảm tiếp nhận ODA ở Việt Nam đã diễn ra từ vài năm qua, nhưng nó vẫn có ý nghĩa nhắc nhở chúng ta hai thực tế: (1) Việt Nam phải chuyển đổi từ một nền kinh tế dựa trên hỗ trợ nước ngoài sang một kinh tế cạnh tranh trên thị trường quốc tế; (2) Cộng đồng quốc tế nay đã thay đổi một cách mạnh mẽ và để thích ứng, những nước đang phát triển như Việt Nam càng cần bớt lệ thuộc vào sự tài trợ từ bên ngoài.

Tốt nghiệp IDA cũng đồng nghĩa với việc Việt Nam mất đi một động lực khuyến khích hỗ trợ cho các nỗ lực giảm nghèo và bất bình đẳng. Ảnh: Người dân ở vùng núi phía Bắc, Việt Nam. Simone D. McCourtie / World Bank.

Xu hướng giảm ODA vào Việt Nam

Thu nhập bình quân đầu người ở Việt Nam từ mấy năm nay đã vượt ngưỡng trần nhận ưu đãi tín dụng IDA (khoảng 1.200 USD/đầu người), hiện nay đã đạt mức 2.000 USD một đầu người. Tuy nhiên, tín dụng IDA chỉ là một trong những nguồn ODA và ngoài WB còn có những quốc gia (Đan Mạch, Thụy Điển) giúp vốn ODA cho những nước thu nhập trung bình. Để có thể nhận nguồn vốn ODA, một nước phải có thu nhập dưới 12.000 USD một đầu người – gấp sáu lần thu nhập Việt Nam hiện nay. Vì vậy, những nước thu nhập cao hơn Việt Nam như Trung Quốc, Brazil, Mexico… hiện vẫn nhận vốn ODA.  Khi hội đồng hỗ trợ phát triển (Development Assistance Committee, DAC) thuộc tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) họp mặt năm 2017 để tái xét các quốc gia có thể nhận ODA, Việt Nam sẽ tiếp tục nằm trong danh sách.

Trong quá khứ, nguồn IDA của WB chiếm phần lớn trong vốn ODA đến Việt Nam. Nhưng trong mấy năm gần đây, tín dụng IDA đã giảm tầm quan trọng so với những nguồn ODA khác (xem Hình 1). Năm 2012, WB dành cho Việt Nam 1,9 tỷ USD tín dụng IDA, chiếm 46% nguồn vốn ODA đến Việt Nam, nhưng đến năm 2015 IDA cho Việt Nam chỉ còn 590 triệu USD, chiếm 19% ODA.  

Hình 1: IDA đã giảm mức quan trọng trong nguồn vốn ODA ở Việt Nam.  Nguồn: WB.

Bên cạnh xu hướng đó, bản thân nguồn vốn ODA cũng giảm tầm quan trọng trong ngân sách và kinh tế Việt Nam nói chung. Vốn ODA chiếm 5% GDP trong năm 2000 nhưng chỉ còn 1,7% năm 2015. Năm 2007, ODA chiếm 17% tổng số chi trong ngân sách Nhà nước, năm 2013 chỉ còn 11% (Xem hình 2). Đây là một dấu hiệu cho thấy kinh tế Việt Nam có xu hướng đa dạng hoá nguồn lực hơn, ít nhất trong lĩnh vực tài chính công. Tuy nhiên, tỷ lệ ODA giảm cũng vì lượng ODA vào Việt Nam giảm. Năm 2013, 4 tỷ USD tiền ODA vào Việt Nam; hai năm sau, con số đó giảm 25% còn 3 tỷ. ODA vào Việt Nam giảm vì hai lý do: 1. Việt Nam, nay là một nước thu nhập trung bình, không cần nhiều trợ cấp như trước; 2. về phía nguồn cung, các nước phát triển hiện đang có hướng cô lập hoá trong định hướng đối ngoại, điều này gây ảnh hưởng đến các chính sách trợ cấp nước ngoài, cũng như di dân và thương mại.

Hình 2: Vốn ODA ngày càng ít quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam.  Nguồn: WB.

Không nên trông chờ vào ODA từ các nước phát triển

Tháng trước, Tổng thống Mỹ đề xuất một ngân sách cho năm tới của Mỹ, trong đó số tiền dành cho Bộ Ngoại giao giảm một phần ba, tiền dành cho những tổ chức đa phương giảm 50% – phần tài trợ của nước Mỹ góp 22% của quỹ Liên Hiệp Quốc và vốn Mỹ trong Ngân hàng Thế giới là 20%. Cũng cách đây ít tuần, Tổng thống Mỹ tuyên bố sẽ rút khỏi Thoả thuận chung Paris. Những quyết sách của Tổng thống Trump phần nào liên quan đến thực trạng 20 năm qua, xu hướng tự động hoá và toàn cầu hoá đã khiến một bộ phận đáng kể người lao động ở các nước phát triển, trong đó có Mỹ, bị mất việc làm, dẫn tới không ít những hệ lụy xã hội. Nghiên cứu gần đây của hai nhà kinh tế Anne Case và Angus Deaton¹ cho thấy tỷ lệ tử vong người Mỹ da trắng không có bằng đại học tuổi trung niên 45-54 đã tăng đáng kể trong thời gian 1999-2013, nguyên nhân do tự tử, nghiện ngập, và bệnh gan liên quan đến nghiện cồn. Cũng nên lưu ý, người đàn ông da trắng ít học là nhóm người ủng hộ Tổng thống Mỹ đương nhiệm mãnh liệt nhất trong cuộc bầu cử vừa qua. Chi phí y tế và những gánh nặng tài chính để giải quyết các vấn đề xã hội khiến nợ công Mỹ tăng cao, hiện gần mức 100% GDP – riêng chi phí trợ cấp y tế hiện chiếm 25% ngân sách chính phủ và 5% GDP. Để giảm nợ, Mỹ nhiều khả năng sẽ cắt giảm các chương trình trợ cấp nước ngoài.

Cộng đồng châu Âu cũng đã và đang phải đối đầu với những thực trạng tương tự như Mỹ. Bên cạnh đó, biến cố Brexit, vấn đề di dân, những cam kết cần thiết để hỗ trợ các nước nhỏ trong khu vực như Hy Lạp hay Bồ Đào Nha nhằm giữ vững đồng tiền Euro, càng khiến Cộng đồng châu Âu phải tập trung nguồn lực cho công việc nội bộ và cắt giảm trợ cấp cho các nước đang phát triển.

Mặc dù sau vài năm, chính phủ các nước phát triển có thể sẽ thay đổi định hướng chính sách nhưng môi trường đưa đến các thay đổi hiện nay sẽ không tự dưng mất đi. Chúng sẽ tiếp tục là gánh nặng khiến các nước phát triển không thể có nguồn lực dư dả như trước đây để dành cho việc trợ cấp các nước đang phát triển. Bởi vậy, có thể hình dung trong những năm tới, nguồn vốn ODA sẽ tiếp tục suy giảm hơn nữa.

Thách thức sau khi tốt nghiệp IDA?

Mặc dù vai trò của ODA ở Việt Nam đã giảm dần và việc tốt nghiệp IDA là điều đã được dự kiến như đề cập trên đây nhưng sự kiện này vẫn để lại một khoảng trống nhất định trong ngân sách nhà nước. Lãi suất các nguồn vốn hỗ trợ cho Việt Nam trước mắt tuy vẫn tốt hơn điều kiện thị trường, nhưng lãi suất sẽ tăng từ mức ưu đãi khoảng 0,75% một năm lên gấp 3-4 lần và thời hạn trả nợ rút ngắn một nửa từ khoảng 40 năm xuống 20 năm. Chi phí của một số công trình sẽ gia tăng ảnh hưởng đến cơ cấu ngân sách chính phủ.

Sứ mệnh cụ thể của chương trình IDA chính là giảm nghèo và bất bình đẳng trong việc hỗ trợ tăng trưởng kinh tế. Trong mấy năm gần đây, vốn IDA đặc biệt dành cho các chương trình giảm bất bình đẳng giới, thay đổi khí hậu và bảo vệ môi trường nói chung, những ưu tiên đó đã trở thành ưu tiên của Việt Nam qua các dự án IDA. Vì vậy, khi tốt nghiệp IDA, nguồn lực Việt Nam dành cho các ưu tiên này chắc chắn sẽ bị ảnh hưởng. Do nguồn vốn vay phải trả lãi suất cao hơn và gần hơn với lãi suất thị trường, những dự án của Chính phủ Việt Nam sử dụng vốn vay nước ngoài nhiều khả năng sẽ thiên về những hoạt động có khả năng thu hồi vốn cao. Các dự án phục vụ mục tiêu xã hội thường không nằm trong diện này.

Mặt khác, quá trình tốt nghiệp IDA và ODA gắn liền với mức độ phát triển của nền kinh tế thị trường, mà song hành với đó thường là sự gia tăng bất bình đẳng trong xã hội, vấn đề mà cơ chế thị trường không dễ tự thân giải quyết. Bởi vậy, tồn tại một nghịch lý là tốt nghiệp IDA cũng đồng nghĩa với mất đi một động lực khuyến khích hỗ trợ cho các nỗ lực giảm nghèo và bất bình đẳng, trong khi thời kỳ sau tốt nghiệp IDA chính là giai đoạn mà các lĩnh vực này càng cần nhiều sự ưu tiên. Trên thực tế, các nước thu nhập trung bình như Thailand và Philippines đã và đang phải đối phó với tình trạng chênh lệch giàu nghèo mà hơn hai thập niên sau tốt nghiệp IDA còn sâu đậm hơn.

Để bù đắp vào khoảng trống ODA cùng phần dư nợ để lại, chính phủ phải tạo những nguồn thu mới, hoặc phải chuyển tài nguyên từ các lĩnh vực khác trong ngân sách nếu muốn duy trì nguồn lực giải quyết các vấn đề xã hội mà cơ chế thị trường không/khó tự giải quyết. Nguồn thu mới thay thế cho ODA thường là nguồn thuế tăng theo sự tăng trưởng của nền kinh tế. Tuy nhiên, khi còn là một nước thu nhập thấp, kinh tế có thể tăng trưởng nhanh mà không đòi hỏi cao về trình độ quản lý và năng lực sản xuất kinh doanh do sẵn có nguồn vốn (có trợ cấp ODA) rẻ, lao động rẻ, đất đai rẻ. Khi trở thành nước thu nhập trung bình, những lợi thế này sẽ mất đi, có thể làm hiệu quả sử dụng vốn suy giảm, khiến không ít quốc gia rơi vào “bẫy thu nhập trung bình” mà người ta thường nhắc đến. Với Việt Nam, thực tế cho thấy, trong giai đoạn 2008-2015 – thời điểm Việt Nam đã bước sang mức thu nhập đầu người 1000 USD – nền kinh tế của chúng ta hoạt động hiệu quả ngang với các nước thu nhập thấp và hiệu quả hơn so với các nước thu nhập trung bình. Chỉ số ICOR (một chỉ số phản ánh hiệu quả sử dụng vốn) của Việt Nam giai đoạn này là 4,58, trong khi ICOR bình quân của các nước thu nhập thấp là 4,57, ICOR bình quân các nước thu nhập trung bình là 6,20).

Sự hiệu quả của nền kinh tế còn thể hiện trên phương diện thanh toán nợ. Để trả số dư nợ ODA để lại mà không gây áp lực giảm giá trị đồng tiền thì cần ngoai tệ từ hoạt động xuất khẩu. Điều đó đòi hỏi các doanh nghiệp xuất khẩu nâng cao năng lực cạnh tranh quốc tế. Với những doanh nghiệp nhà nước vay lại từ nguồn vay ODA của Chính phủ, nếu họ không sản xuất hiệu quả và không đủ sức cạnh tranh thì sẽ không giúp giải quyết số dư nợ hiện có, thậm chí có thể còn tăng thêm nợ cho quốc gia.

Như vậy, thách thức lớn nhất cho các nước thu nhập trung bình, trong đó có Việt Nam, sau khi tốt nghiệp IDA là phải tăng cường chú trọng tính hiệu quả trong phân bổ vốn vay của Nhà nước nhưng mặt khác vẫn phải ưu tiên dành nguồn lực thích đáng cho các mục tiêu xã hội cho dù không còn sự hỗ trợ từ nguồn vốn IDA.

Dù sao, trong lịch sử phát triển kinh tế, sự tăng trưởng bền vững của một quốc gia không bao giờ do sự lệ thuộc vào tài trợ nước ngoài. Việt Nam còn phải vượt qua một chặng đường dài với rất nhiều thách thức trước khi có được một nền kinh tế tăng trưởng bền vững nhờ hiệu quả gia tăng và phân phối bình đẳng, nhưng tốt nghiệp IDA là bước đi đáng mừng đầu tiên vì nó nhắc rằng Việt Nam đang trên con đường đó.
———-
¹ Anne Case và Angus Deaton (2015) “Rising morbidity and mortality in midlife among white non-Hispanic Americans in the 21st century,’’ Proceedings of the National Academy of Sciences of the USA,