Thành tố của chính sách đối ngoại và chủ nghĩa thực tiễn tân cổ điển

Chính sách ngoại giao khi mới hình thành khác với khi thực hiện. Ngoại giao khác nhau giữa các chế độ xã hội, hoặc dù trong cùng thể chế nhưng ngoại giao khác do dấu ấn cá nhân, do tình hình thực tế.Chủ nghĩa thực tiễn tân cổ điển chú trọng các tác động đến chính sách như tình hình quốc tế và các chủ thể tác động¹ bên trong một nước, cùng cơ quan làm chính sách, khác với chủ nghĩa thực tiễn cổ điển (realism) lấy nhà nước làm trung tâm trong môi trường quốc tế bất trắc (anarchy).   
 
1-    Lượng định các mối nguy:

Nhà nước sẽ ước tính các mối nguy đến với mình từ sự cạnh tranh giữa các nhà nước với nhau. Theo những nhà tân thực tiễn (neo realism), nhà nước thường nhấn mạnh tính chất vô chính phủ của trật tự thế giới để gia tăng tính chính đáng của nhà nước trên chính trường toàn cầu nhằm bảo đảm an ninh cộng đồng. Ở thế giới đơn cực, nước mạnh như Hoa Kỳ sẽ cung cấp hàng hóa công cộng nhằm làm dịu đi các cạnh tranh hay xung đột khu vực hoặc lập cơ chế bảo đảm an ninh, xây dựng lòng tin hay giải quyết tranh chấp². Tuy nhiên, những cơ chế này tỏ ra không bao giờ đủ.

Các chủ thể trong nước cũng thu hút quan tâm của nhà nước. Nhà nước phải làm cân bằng quyền lợi nhiều nhóm sắc tộc, tôn giáo, khu vực, nghề nghiệp như công, nông, thương mại, công chức, cảnh sát, quân đội… Đó là những nhóm có tiếng nói đối với quyền lợi từng nhóm và tổng thể. Harold Lasswell đúc kết mối quan tâm ở từng chủ thể thành câu hỏi và là nhan đề cho cuốn sách của ông: “Ai nhận gì, lúc nào, như thế nào?”. Những nhóm quan tâm sẽ tác động đến chính sách đối ngoại thông qua ước lượng các nguy cơ, quyền lợi. Họ bao gồm nhiều thành phần của cộng đồng và có ảnh hưởng tăng giảm cùng tình hình quốc tế cụ thể.³

Thông thường thì lãnh đạo nhà nước ở vị trí có tầm nhìn bao quát hơn công dân bình thường về an ninh quốc gia dài hạn⁴; và trên lý thuyết, chiến lược tổng thể về quân sự, tài chính, ngoại giao sẽ thỏa mãn mong muốn của cử tri, công dân, các FPE trong thời bình và trong thời chiến, phần nào.

Những FPE chủ thể hành động đánh giá các thách thức và cơ hội, từ đó có tác động đến nhà nước theo các cách của mình thông qua truyền thông, vận động, lá phiếu, biểu tình, quyết định đầu tư kinh doanh…

Từng lúc và từng mức độ, nhà nước phản ứng lại với các chủ thể hành động trong xã hội. Có khi các cơ quan hành chánh hành xử vì lợi ích cục bộ thay vì lợi ích quốc gia. Đó là khi có khả năng cao là nhà nước sẽ hoạt động vì sự tồn tại của thể chế thay vì của quốc gia. Động cơ của các nhóm từ lớn đến nhỏ gắn với quyền lợi cũng sẽ ảnh hưởng đến việc ra quyết định của các FPE⁵. 

2-    Các tính toán chiến lược:

Những tác giả như Mark R.Brawley, Stephen Walt nhấn mạnh tính toán chiến lược để có chính sách đối ngoại sẽ dựa trên lý thuyết cán cân sức mạnh và mối nguy. Các tính toán chiến lược bao gồm đưa ra thông điệp rõ ràng với cả đồng minh, đối phương và các FPE trong nước. Sự thiếu vắng một liên minh chống Đức rõ ràng của thế chiến thứ nhất và một liên minh khá muộn vào 1940 đã làm gia tăng sức công phá của Đức. Do những cuộc chỉnh lý và tái cấu trúc kinh tế của Stalin và các khủng hoảng nội các của Pháp giai đoạn này khiến Anh phải giữ thế thủ và gần như phải chiến đấu cô độc trong giai đoạn đầu của cuộc chiến.

Tính toán chiến lược bao hàm gia tăng sức mạnh nhờ vào liên kết đồng minh và chính sách đối ngoại tùy thuộc vào những liên kết này.

Yếu tố kinh tế đóng vai trò lớn nhưng không phải là duy nhất trong quan hệ đối ngoại, có nhiều trường hợp, sự thù địch lên đỉnh điểm dù thương mại giữa hai nước vẫn tăng đến cực cao. Chính quyền sẽ phải có những chiến lược để bảo đảm quyền lợi đối ngoại và thương mại. Trung Quốc phải ngồi lại với Nhật sau các làn sóng dân tộc chủ nghĩa gây thiệt hại cho các nhà đầu tư Nhật tại Trung Quốc vào tháng 9/2012. Chiến lược đối ngoại cũng bao gồm bảo đảm cân bằng lợi ích và nguyên tắc, sinh tồn và danh dự dân tộc.

3-    Bản sắc nhóm:

Các tập thể con người hình thành nên các nhóm một cách tự nhiên và kết nối với nhau thông qua các tập quán, thể chế, bản sắc chung. Các cá nhân tương tác với nhau để giữ bản sắc chung và tạo bản sắc riêng với các cộng đồng khác.

Những nhóm khác biệt sẽ đưa ra các tác động khác nhau tương ứng tới chính sách đối ngoại. Bản sắc dân tộc cũng chịu các tương tác khác để hình thành chính sách đối ngoại của chính mình. Tam giác Mỹ-Trung- Đài cho thấy nét đặc biệt của bản sắc nhóm (dân tộc) và lợi ích các FPE (kinh tế, công kỹ nghệ) đan xen mà không trùng hợp. Những nước, lãnh thổ có cộng đồng Hoa kiều đông đảo như Singapore, Hồng Kông, Đài Loan vẫn có chính sách đối ngoại riêng biệt do tác động của các FPE khác văn hóa song chia sẻ cộng đồng cư trú.

Trung tá Mỹ gốc Việt Lê Bá Hùng⁶ và Phó Thủ tướng Đức gốc Việt là những trường hợp mang bản sắc nhóm tương đồng về quyền lợi cao hơn nhóm chủng tộc.

Bản sắc nhóm FPE thắng thế ở hội nghị Diên Hồng 1284 cho thấy tiếng nói của nhóm quyết định- bô lão nhân dân- đến chính sách đối ngoại quan trọng, vốn trước đó chưa thể định được ở hội nghị Bình Than 1282 (nhóm hội nghị vương hầu).

Tác giả J.Sterling Folker xét sâu đến nền tảng sinh-chính trị học (bio-political) của các nhóm khác biệt, đối kháng trong cùng một cộng đồng, kể cả chủ nghĩa bộ lạc (tribalism), trong việc đưa ra những ý kiến góp phần định hình chính sách của cộng đồng. Bản sắc nhóm, thông lệ xã hội và các tương tác xuyên nhóm sẽ đóng vai trò quan trọng trong các thông điệp góp ý cho chính sách.

Chủ nghĩa bộ lạc ở các nước châu Phi như Kenya, Nam Phi vẫn đóng vai quan trọng và các nước này đã cố điều hòa lợi ích bằng pháp luật: tạo điều kiện cho bộ lạc nhỏ nhất có tiếng nói trong chính sách (đối ngoại) của cộng đồng.

4-    Các nhóm cùng quyền lợi (interest group) trong nước

Tác giả Colin Dueck lấy bối cảnh Mỹ để mô tả các tầng quan hệ, cho thấy có các tác nhân như các triều tổng thống, các tác động quốc tế, các nhóm dân sự trong nước để lý giải các quyết định can thiệp quân sự- đối ngoại nối dài. Các nhà lãnh đạo Mỹ trong suốt cuộc chiến Đông Dương đưa ra quyết sách chiến tranh ở mức độ nào tùy vào tác động quốc tế, các cuộc biểu tình chống và ủng hộ chiến tranh trong và ngoài nước. Quyết sách đó cũng tùy vào sự mong muốn thông suốt trong thi hành chính sách và kỳ vọng các cuộc bầu cử, tái cử trong đảng và trong nước của họ⁷. Những nhóm tôn giáo, hành pháp, lập pháp, ý kiến cộng đồng (các viện thống kê mẫu), các nhóm cùng quyền lợi, giới truyền thông, nghiệp đoàn, các cartel võ khí, những nhà vận động môi trường… đã có tiếng nói riêng biệt đến đối sách của Mỹ giai đoạn này. Ở các nước phương Tây, các nhóm tam giác sắt (iron triangle hay military-industrial-complex,MIC) có tiếng nói nặng ký trong chính sách đối ngoại.⁸

Cũng trong cùng một đảng Cộng hòa của Mỹ vẫn chia làm hai phái Boeing và phái cô lập (Boeing camp và containment camp) chủ trương Mỹ cần can dự sâu hoặc chủ trương bao vây Trung Quốc. Ở đây, không dễ xác định quyền lợi ích của nhóm nào tác động đến chủ trương chung (về đường lối đối ngoại) .

Theo N.M. Ripman, nhà nước thường cư xử duy lý trên trường quốc tế, trừ các nhà nước đế quốc, quân phiệt có thói quen lấn át ngôn luận trong nước. Chủ nghĩa tân thực tiễn (neo realism) thì xác định nhà nước luôn chiếm vị trí thắng thế và rằng những ý kiến nội địa như từ giới lập pháp, từ quần chúng, các nhóm cùng quyền lợi hoặc truyền thông vẫn không đủ mạnh trong việc góp ý về chính sách đối ngoại.

Chủ nghĩa thực tiễn tân cổ điển lại cho rằng chính sự không ổn định của quyền lực quốc tế khiến các nhà nước vừa tìm kiếm an ninh bên ngoài, vừa mưu tìm sự an dân bên trong. Nói khác hơn, theo trường phái này các thu xếp chính trị nội địa có vai trò như những biến số (variables) để giới cầm trịch sắp đặt chính sách đối ngoại. Cũng có những trường hợp giới làm chính trị bị áp lực trong nước về thất cử, mất uy tín hay đảo chính có thể khởi động một cuộc chiến để dương cao ngọn cờ (rally-around-the-flag) nhằm vừa làm im tiếng vừa mời gọi những người đối lập dân tộc chủ nghĩa ủng hộ nhà nước nhân danh lợi ích quốc gia.⁹

Trong lịch sử Việt Nam, nhóm có cùng quyền lợi (thân hào, võ tướng) được mô tả ở Hịch Tướng Sĩ của Hưng Đạo Vương (1284) và nhà Trần đã lắng nghe cũng như tác động các nhóm FPE khác trong giới bình dân để có được sức mạnh kháng Nguyên trong hai lần 1285 và 1288. Với Bình Ngô Đại Cáo, các FPE rộng khắp hơn, góp hình ảnh nhiều hơn và gần với cách thức của hội nghị Diên Hồng hơn Bình Than.

Khi có khác biệt, Trương Định và nghĩa quân chọn chính sách khác hẳn với triều đình vốn có quyền lợi nhóm khác với chọn lựa của nhân dân.

Ngoài ra, các tác nhân phi-nhà nước (non-state actor) và xuyên quốc gia (TNA) như các tập đoàn, công ty, các tổ chức phi chính phủ, các liên minh phòng vệ, Interpol, và thậm chí các nhóm cướp biển, các nhóm buôn ma túy, rửa tiền… cũng cần tính đến trong đối ngoại.¹⁰

Đôi lúc, chính quyền hoặc những nhóm thế lực như truyền thông, tài chính với năng lực tập hợp của mình có thể “vặn xả” các valve để hướng nhiệt lượng chủ nghĩa dân tộc sao cho phù hợp quyền lợi của họ bằng cái giá của những FPE khác- như giới kinh doanh và các quan hệ hợp tác của họ.

5-    Huy động và trích dùng nguồn lực

Quyền trích dùng nguồn lực cho đối ngoại bao gồm xây dựng nhà nước, dự phòng chiến tranh cũng có những khác biệt tại các xã hội-nhà nước khác nhau. Xã hội nhà Thanh, Trung Quốc và xã hội Minh Trị, Nhật Bản đã đối phó khác biệt với chủ nghĩa đế quốc phương Tây. Các nước châu Âu dù có chế độ chính trị khá tương đồng cũng ứng phó khác nhau khi điều động quân đội và thi hành chính sách đối ngoại, ví dụ ở giai đoạn Cách mạng Pháp và các cuộc chiến Napoleon.

Người Nhật năm 2011 gởi ngân hàng với lãi suất 0%, người Việt Nam với “Tuần lễ vàng” 1946 có thể xem là những ví dụ của việc trích dùng nguồn lực thành công.

Các tác giả neoclassical realism phủ nhận nhà nước yếu sẽ có khuynh hướng độc tài và tập trung các nguồn lực trong nước hơn và nhà nước mạnh sẽ áp dụng các chế độ cởi mở và phân quyền hơn. Janice Thomson ghi nhận các lý do lịch sử của xung khắc giữa nhà nước và xã hội nói chung. Xã hội thường cưỡng lại nỗ lực của nhà nước trong trích dụng nguồn lực, trong độc quyền về hành chánh và luật pháp. Những căng thẳng này được thu xếp để có cuộc sống chung và các thể chế xã hội sẽ thay đổi khi có những chuyển biến để phù hợp việc trích dùng nguồn lực của các FPE.

Sẽ không có một “dây truyền động” hoàn hảo kết nối quyền lực được phân chia đó với chính sách ngoại giao của các nhà nước. Các nhà làm chính sách sẽ đưa ra các chọn lựa hành động theo cảm nhận và tính toán về môi trường trong ngoài, về quyền lực của mình và ý định của các nhà nước khác trong môi trường quốc tế rộng lớn. Dựa trên các tính toán đó, chính sách đối ngoại của các nhà nước vẫn sẽ không dễ đoán định và tùy từng trường hợp mà các mức sức mạnh khác nhau sẽ được thực thi. Ngay cả khi giới chính trị lượng định đúng nhu cầu sử dụng sức mạnh, họ cũng không hẳn tận dụng được hết những nguồn lực vật chất của xã hội họ đang nắm giữ.¹¹

Có một sự mặc cả tự nhiên giữa nhà nước và các nhóm xã hội trong nước trong việc huy động nguồn lực và chuyển đổi chúng từ trạng thái kinh tế thời bình sang võ khí thời chiến và ngược lại để phục vụ chính sách đối ngoại. Tương quan này bao hàm cả ở các quốc gia có nhu cầu an ninh cao (nước nhỏ) và các nước có nhu cầu gây ảnh hưởng (nước lớn) đến mức bá quyền (hegemony).

Các nước có hình thức ý thức hệ đặc biệt như Đức Quốc xã, sau là Ý, Nhật trong thế chiến 2 đã có khả năng huy động nhanh chóng và hiệu quả cho giai đoạn đầu của chiến tranh.

Chủ nghĩa thực tiễn tích cực (offensive realism) cho rằng thế giới ngày nay là nơi các đại cường gia tăng sức mạnh và gây ảnh hưởng khu vực (seek regional hegemony) nhằm giữ an ninh. Song tình hình không có đại cường tại nhiều khu vực trên thế giới đầu thế kỷ 20 cũng đã từng kéo dài rất lâu.

6-    Kết luận

Theo chủ nghĩa thực tiễn tân cổ điển, chính sách đối ngoại của một quốc gia sẽ chịu ảnh hưởng bởi nhiều chủ thể hành động khác nhau trong môi trường quốc tế thay đổi. Chính sách đối ngoại lành mạnh và hiệu quả sẽ phải phù hợp với lợi ích của nhiều thành phần, dựa vào đóng góp ý kiến của toàn xã hội không giới hạn nhóm. Nhóm tuyển cử và người đại diện vẫn tuân theo ý kiến cộng đồng ở nhiều mức độ. Ở những quyết sách quan trọng, nếu bỏ qua các FPE, chủ thể nội địa, công việc đối ngoại sẽ khó phát huy hiệu năng. Nhà nước duy trì để bảo vệ các thiết chế, dân sinh quốc gia, các tộc thiểu số trong mối quan hệ với các đối tượng khác trên trường quốc tế.
Những thành viên khác của một cộng đồng xã hội như lập pháp, các nhóm cùng quyền lợi, giới truyền thông, các nhà môi trường, các tôn giáo, các nhóm dân sự, các sắc dân thiểu số và những tiếng nói khác biệt có nghĩa vụ góp tiếng nói để có một chính sách đối ngoại phù hợp nhất cho cộng đồng.

Từ cái nhìn tổng quát về các FPE riêng biệt, người làm đối ngoại Việt Nam cần hướng đến lợi ích xã hội, và quyết định phù hợp để bảo vệ chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ và độc lập cho Việt Nam.

Công việc đối ngoại của Việt Nam về vấn đề biển Đông liên quan người Việt Nam ở nhiều giới, không thể đóng khung trong một vài FPE nào. Chính sách đối ngoại Việt Nam là công việc có tác động đến nhiều giai tầng… liên quan các quyết định về sinh hoạt, học tập, kinh doanh của không chỉ người dân Việt trong và ngoài nước, của nhà đầu tư và người nước ngoài sống ở Việt Nam. Các tác nhân FPE dù lớn hay nhỏ đều góp tiếng nói, góp sức trong việc hình thành chính sách đối ngoại của đất nước Việt Nam. Cách tiếp cận của chủ nghĩa thực tiễn tân cổ điển trước nay là trên nhiều giới, nhiều ngành nghề đa dạng của một cộng đồng, có thể để chiêm nghiệm phần nào cho tính rộng khắp của công việc đối ngoại, trong đó đối ngoại (ngoại giao) nhân dân là một bộ phận.

—

¹ Các tác nhân mang nhiều tên gọi ở các mức khác nhau như FPE-foreign policy executive, FPA-foreign policy actor, actor, executive…

² William Curti Wohlforth,”The stability of a unipolar world,” International Security 24, No 1 (1999), trang 5-41; Benjamin Miller, States, Nations and the Great Powers: The Source of Regional War and Peace (Cambridge: Cambridge University Press, 2007)

³ Foreign policy executive-FPE

⁴ Thomas Christensen, Useful Adversaries, trang 18

⁵ On the effect of small group dynamics on foreign policy, Jeffrey W.Taliaferro, Balancing risks: Great Power intervention in the periphery (Icatha, NY: Cornell University Press, 2004); Steven E.Lobell, “The international Realm, Framing Effects, and security strategies: Britain in Peace and War,”International Interactions 32,no. 1(2006), trang 27-48)

⁸ David Sanger,”Interview,” Frontline special: dangerous straits, exploring the US-China relations and the long simmering issue of Taiwan. First aired Oct 2001, available at: www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/china/interviews/sanger.html

⁹ Levy, “The diversionary theory of war”; Alastair Smith, “Diversionary foreign Policy in democratic Systems,”International study Quarterly 40, no. 1(1996), trang 133-53

¹⁰ Michael K.Connors, Remy Davidson và Jorn Dosch, The new global politics of the Asia Pacific, Routledge, 2012, trang 225

¹¹ J.W. Taliaferro, Neoclassical realism and resource extraction; Steven E. Lobell, Norrin M. Ripman, J.W. Taliaferro Neoclassical Realism, the state and foreign policy, trang 213