Tích hợp phát triển giao thông với phát triển đô thị

Một trong những giải pháp mà các nhà quản lý có thể tập trung giải quyết được bài toán giao thông đô thị trong bối cảnh đô thị hóa nóng làm gia tăng dân số đô thị, giảm chất lượng cuộc sống đô thị, ô nhiễm không khí… đó là tích hợp phát triển giao thông với phát triển đô thị.

Trong một vài thập niên trở lại đây, người dân sống ở Hà Nội và TP.HCM, hai đô thị lớn nhất Việt Nam, bắt đầu cảm nhận được sức ép của giao thông nội đô lên cuộc sống hằng ngày của mình. Tình trạng ùn tắc giao thông vào giờ cao điểm, lễ tết, sự gia tăng của tỷ lệ tai nạn giao thông, thời gian bị chôn chân ngoài đường, nỗi mệt mỏi phải hít khí thải từ không khí xung quanh… là những điều mọi người đều phải gánh chịu mỗi khi ra đường. Tuy nhiên, tình trạng này đã lan đến các đô thị nhỏ loại hai như Cần Thơ, Đà Nẵng, Hải Phòng. Dường như không nơi nào miễn nhiễm trước những thách thức của bài toán giao thông. 

Một trong những nguyên nhân chính của tình trạng trên là do đô thị hóa quá nhanh. Theo Cục Phát triển đô thị (Bộ Xây dựng), trong giai đoạn 2000-2010, Việt Nam bắt đầu đẩy nhanh tốc độ đô thị hóa, cả về không gian đô thị tăng 2,8% hằng năm và thuộc số các nước có tỷ lệ tăng nhanh nhất khu vực, lẫn về dân số đô thị tăng hơn 3%/năm. Mỗi năm, ước tính các đô thị Việt Nam có thêm từ 1 đến 1,3 triệu dân. Đến tháng 9/2022 tỷ lệ đô thị hóa toàn quốc đã đạt khoảng 41,5%, với 888 đô thị. Mặt khác, sự đô thị hóa đi kèm với sự thiếu hiệu quả trong quy hoạch và kiểm soát sử dụng đất dẫn đến sự phát triển đô thị ngổn ngang, tạo ra các khu dân cư mới phát triển ở khu vực ngoại ô mà không được đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội phù hợp. Hình thái đô thị kiểu như vậy sẽ thuận lợi hơn cho phương thức vận tải cá nhân như là xe máy hoặc ô tô con, nhất là trong trường hợp đầu tư giao thông công cộng (GTCC) không bắt kịp sự phình ra nhanh chóng của đô thị, hoặc có nhưng khai thác kém hiệu quả, chất lượng dịch vụ thấp.

Tích hợp phát triển giao thông với phát triển đô thị 

Để hóa giải được thực trạng, trong các phương án mà các nhà quản lý có thể nghĩ tới, có một giải pháp là tích hợp phát triển giao thông với phát triển đô thị. Giải pháp này có thể mang lại nhiều lợi ích quan trọng cho đô thị và cư dân đô thị. Trước hết, giúp tối ưu hóa dòng giao thông trong đô thị, giảm ùn tắc và thời gian di chuyển của người dân và hàng hóa, qua đó làm giảm áp lực lên mạng lưới đường bộ và giúp giảm thiểu ô nhiễm không khí. Đồng thời, phát triển hệ thống GTCC hiệu quả và khuyến khích sử dụng các phương tiện giao thông sạch hơn như xe điện, tạo điều kiện thuận lợi cho việc sử dụng giao thông công cộng hoặc xe đạp.

Khi đó, việc tích hợp cả giao thông và đô thị trong bài toán phát triển đô thị cần đảm bảo bốn yếu tố quan trọng:

(1) Quy hoạch đô thị: Quy hoạch đô thị cần phải xem xét việc phát triển hạ tầng giao thông từ các khía cạnh như phân bố dân cư, việc làm, và tiện ích công cộng, qua đó giúp đảm bảo việc phát triển giao thông không gây ra ùn tắc và ô nhiễm môi trường.

(2) Kết nối giao thông: Hệ thống giao thông phải được thiết kế để dễ dàng kết nối các khu vực trong đô thị, có thể bao gồm mạng lưới đường bộ, hệ thống GTCC, và các tuyến đường xe đạp và đường dành riêng cho người đi bộ.

(3) Sử dụng đất hiệu quả: Tích hợp giúp tối ưu hóa việc sử dụng đất trong đô thị bằng cách tạo ra các khu vực kết hợp nơi người dân có thể sống, làm việc và giải trí mà không cần phải di chuyển xa.

(4) Phát triển bền vững: Tích hợp giao thông và đô thị thường liên quan đến việc tăng cường hệ thống GTCC, bao gồm xe điện, tàu điện ngầm, hoặc xe buýt nhanh, để giảm thiểu giao thông cá nhân và khí thải khí nhà kính.

Có một lợi ích mà ít người nhận ra là việc tích hợp như vậy giúp tạo ra các không gian công cộng và khu vực xanh trong đô thị, góp phần tạo ra môi trường sống tốt hơn, cải thiện chất lượng cuộc sống bằng cách làm giảm thời gian di chuyển, giúp mọi người có thêm thời gian hơn cho gia đình, công việc và giải trí. Các dự án tích hợp cũng có thể tăng giá trị bất động sản xung quanh hệ thống GTCC và các khu vực tiện ích công cộng. Phát triển hạ tầng giao thông thường đi kèm với việc xây dựng và bảo trì cơ sở hạ tầng, tạo ra việc làm cho người dân địa phương và kích thích nền kinh tế địa phương. 

Bảy công việc lớn của bài toán tích hợp

Việc tích hợp phát triển giao thông và phát triển đô thị thuộc về chiến lược phát triển của cả một đô thị, một vùng. Vậy làm thế nào để có thể triển khai kế hoạch tích hợp này theo một trình tự mà không khiến nó bị rối vào những kế hoạch phát triển khác của đô thị hay vùng? Tôi cho rằng, có bảy công việc lớn ở cả lĩnh vực giao thông và đô thị theo các quy mô khác nhau cần được giải quyết.  

1. Phát triển giao thông công cộng

Tại nhiều thành phố đang phát triển ở châu Á, trong đó có Hà Nội, dù hệ thống giao thông công cộng (GTCC) phát triển khá đầy đủ, bao gồm xe buýt, xe buýt nhanh, đường sắt hạng nhẹ đến đường sắt đô thị, nhưng vẫn không làm giảm ùn tắc giao thông và khuyến khích được người dân chuyển từ giao thông cá nhân sang GTCC. Trên thực tế thì những đô thị này có phát triển GTCC nhưng thiếu ưu tiên GTCC, chẳng hạn như không được áp dụng tín hiệu giao thông riêng hoặc làn đường riêng. Hơn nữa, mật độ bao phủ của mạng lưới GTCC vẫn rất thấp, hệ thống giao thông công cộng không được phân cấp khiến người dân ít muốn sử dụng giao thông công cộng. Về mặt chính sách khuyến khích, chính quyền đô thị thiếu ưu đãi cho nhà đầu tư và thiếu trợ giá cho người dân cũng làm giảm sức hấp dẫn của GTCC. Khi giao thông cá nhân phát triển, nhu cầu về GTCC giảm và dẫn đến mức độ dịch vụ của GTCC cũng giảm đặc biệt khi phương tiện GTCC không thể cạnh tranh với phương tiện giao thông cá nhân, vốn đang ngày càng trở nên phù hợp với túi tiền của nhiều người hơn.

Bài học nằm lòng với những người làm quản lý giao thông là để tăng tỷ lệ sử dụng GTCC của người dân, cần tăng mật độ bao phủ của mạng lưới GTCC, tăng tần suất chuyến, nâng cao chất lượng dịch vụ. Do đó, các giải pháp thực hiện gồm (1) Tăng chất lượng dịch vụ GTCC; (2) Tín hiệu ưu tiên và làn đường ưu tiên cho GTCC; (3) Cải thiện hạ tầng trung chuyển GTCC; (4) Sử dụng cơ chế định giá linh hoạt; và (5) Thành lập cơ quan quản lý GTCC.

2. Phát triển vận tải đa phương thức và liên phương thức

Nhìn vào các đô thị của Việt Nam hiện nay có thể thấy, khi hệ thống GTCC chưa được kết nối tốt cũng đủ gây khó khăn cho hành khách trong di chuyển giữa các phương thức và chuyển tuyến bởi đơn giản là hành khách không nhận được đầy đủ thông tin về chuyến đi dẫn đến việc sử dụng phương tiện công cộng giảm sút. Các vấn đề khác, chẳng hạn như thiếu hệ thống bán vé tích hợp, là hệ quả của việc hệ thống giao thông thông minh chưa phát triển đầy đủ. Mặt khác, trong một đô thị mà việc di chuyển bằng xe cá nhân còn chiếm ưu thế thì cần có các cách kết nối liên phương thức, ví dụ như đầy đủ thông tin về chuyến đi, để người dân có thể dễ dàng chuyển từ xe của mình sang xe công cộng. 

Động lực để thúc đẩy vận tải đa phương thức và liên phương thức là tăng khả năng kết nối giữa các hệ thống và phương thức vận tải, bao gồm giải pháp (1) Phát triển hệ thống điều khiển giao thông tại các nút giao; (2) Phát triển hệ thống đỗ xe Park&Ride; và (3) Sử dụng tín hiệu ưu tiên cho giao thông công cộng.

3. Khuyến khích đi bộ, đi xe đạp

Việc khuyến khích mọi người đi bộ hay đi xe đạp (trong quản lý giao thông đô thị thường gọi là phát triển giao thông phi cơ giới) phụ thuộc vào điều kiện để đi bộ/đi xe đạp an toàn, trả lại vỉa hè cho người dân làm tăng khả năng tiếp cận hệ thống GTCC. Nếu thoạt nhìn, có người cho rằng giải pháp này thật nhỏ nhưng thực tế cho thấy, một trong những lý do chính khiến nhiều người không sử dụng phương tiện GTCC là chất lượng phương tiện dành cho người đi bộ kém và mối nguy hiểm mà người đi bộ phải đối mặt. Do đó, muốn khuyến khích người đi bộ trong nội đô, cần tôn tạo các vỉa hè. Tại TP.HCM, chỉ một nửa số đường trong thành phố có vỉa hè, trong đó, chỉ 27% vỉa hè có chiều rộng trên 3 m. Chất lượng của các phương tiện vận tải phi cơ giới cũng bị giảm sút do không được bảo trì đầy đủ. Lối sang đường dành cho người đi bộ không hiệu quả do người lái xe cá nhân hầu như phớt lờ sự hiện diện của người đi bộ. Ngoài ra, các đô thị cũng quản lý vỉa hè chưa hiệu quả như tồn tại việc bán hàng rong, đỗ xe, bốt điện thoại, cây cối được cắt tỉa không đúng quy cách,… Những rào cản này buộc người đi bộ phải đi xuống lòng đường, đi bộ/đạp xe không an toàn và làm giảm khả năng đi bộ hoặc đạp xe. Do đó, mức độ sử dụng phương tiện giao thông phi cơ giới trong môi trường đô thị phức hợp, dày đặc ở TP.HCM, Hà Nội cũng như hầu hết các thành phố đang phát triển ở châu Á đều ở mức thấp.

Các giải pháp cụ thể gồm (1) Xây dựng cơ sở hạ tầng dành cho người đi bộ (2) Xây dựng không gian dành cho người đi bộ; (3) Xây dựng đường dành cho xe đạp; và (4) Phát triển cơ chế chia sẻ xe đạp.

4. Kiểm soát phương tiện cá nhân

Kiểm soát các phương tiện cơ giới cá nhân là nhằm giảm tình trạng ùn tắc, tai nạn và ô nhiễm ngày càng gia tăng. Hiện ở rất nhiều thành phố đang phát triển ở châu Á, các bãi đỗ xe tại đều không được quản lý tốt. Mặc dù có các bãi đỗ xe công cộng và chi phí thấp ở các khu vực đô thị trung tâm, nhưng chỗ đỗ xe chủ yếu phụ thuộc vào tư nhân. Nhìn chung, người dân vẫn thích đỗ xe ở những nơi đỗ xe tư nhân do vị trí thuận tiện trong khi không mấy ai quan tâm đến sự thật là việc các nơi đỗ xe tư nhân xuất hiện ngoài quy hoạch làm cho tình trạng tắc nghẽn giao thông ở các thành phố đang phát triển ở châu Á trở nên nghiêm trọng hơn khi làm tăng số chuyến đi của phương tiện cơ giới cá nhân.

Giải pháp triển khai bao gồm (1) Kiểm soát đăng ký xe; (2) Áp dụng thuế và phí đặc biệt với phương tiện cơ giới cá nhân; (3) Thu phí đường bộ cho ô tô cá nhân; (4) Kiểm soát việc đi vào những khu vực lõi trung tâm; (5) Tổ chức điều hòa giao thông và hạn chế tốc độ; (6) Áp phí đỗ xe cao; và (7) Bổ sung quy định hạn chế đỗ xe.

5. Phát triển đô thị nén và sử dụng đất phức hợp

Tại rất nhiều đô thị đang phát triển ở châu Á, đô thị phát triển mô hình sử dụng đất không đa dạng, việc phân bổ các điểm đến còn phân tán trong khi quỹ đất dành cho giao thông phi cơ giới và giao thông công cộng còn thiếu. Khu vực đỗ xe cũng hạn chế nên người dân khó chuyển đổi từ phương thức vận tải cá nhân sang GTCC. Những thực tế đó dẫn đến một mặt cư dân đô thị phải trải qua các chuyến đi dài hằng ngày, làm tăng số chuyến đi và thời gian di chuyển, mặt khác làm các khu vực trung tâm thành phố ngày càng ùn tắc. 

Tại các khu vực ngoại thành, phát triển đô thị tự phát, phân tán và thiếu quy hoạch làm tạo ra các “siêu khối” dân cư, nơi không chỉ có tỷ lệ đường phố so với đất ở rất thấp mà còn chủ yếu là những con đường hẹp và ngoằn ngoèo, chưa kết nối tốt với các tuyến đường chính. Các mô hình sử dụng đất duy trì nhiều “khối nhà chỉ có thể tiếp cận bằng xe máy” theo cách như vậy khiến cho sự lựa chọn của của người dân chủ yếu là xe máy. Đặc điểm phát triển đô thị tự phát độc đáo này là hệ quả của việc thiếu sự lồng ghép giữa phát triển giao thông và quy hoạch đô thị. Tại Jakarta, Surabaya, Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh, xe máy là giải pháp hoàn hảo, có thể tiếp cận nhiều ngôi nhà nằm trong ngõ hẹp. Số liệu của TP.HCM cho thấy tỷ lệ ngõ nhỏ (rộng dưới 5m) là 5%; ngõ hẻm (từ 5m đến 8m) là 55%, đường bộ (từ 8m đến dưới 15m) là 16%. Tỷ lệ đường phù hợp cho hoạt động xe buýt (rộng hơn 15m) khá thấp (chỉ 6%) (JICA, 2013). Ở Hà Nội, khoảng 50% người dân sống trong các khu nhà kết nối thông qua những con hẻm rộng chưa đầy 3m.

Chiến lược phát triển đô thị nén và đô thị phức hợp sẽ rút ngắn cự ly các chuyến đi trong đô thị, tăng  khả năng tiếp cận, giảm tỷ lệ sử dụng phương tiện cá nhân và tăng tỷ lệ sử dụng phương tiện giao thông công cộng. Các giải pháp gồm (1) Tăng mật độ dân cư và mật độ sử dụng đất ở các khu vực trung tâm; (2) Phát triển các khu phức hợp; (3) Cải thiện quy hoạch và thiết kế cảnh quan khu vực trung tâm thành phố; và (4) Quy hoạch rõ lộ giới cho từng khu vực phát triển.

6. Phát triển đô thị định hướng GTCC

Nhiều đô thị ở các nước đang phát triển đã triển khai hệ thống vận tải công cộng để giảm bớt tắc nghẽn giao thông trong những thập kỷ qua, chẳng hạn như hệ thống buýt nhanh ở Jakarta, Seoul và Curitiba cũng như các hệ thống GTCC dựa trên đường sắt ở Bangkok , Delhi và Manila. Hầu hết các tuyến giao thông công cộng được triển khai đều nằm dọc theo các hành lang có mật độ cao. Tuy nhiên, vẫn không ít hệ thống GTCC không đạt được mục tiêu thu hút người đang sử dụng giao thông cá nhân. Các trở ngại nằm ở kết nối kém giữa hệ thống GTCC mới phát triển với các phương thức vận tải hiện có, các khu vực bến và nhà ga khó tiếp cận. Những khó khăn trong việc tiếp cận giao thông công cộng là do sử dụng đất không hiệu quả, vùng thu hút không đủ rộng và hệ thống trung chuyển không đầy đủ. Không phát triển sử dụng đất phức hợp, không có độ nén với mật độ cao nên từ khu vực ở, người dân không thể kết nối tới nơi làm việc, trường học, bệnh viện, khu mua sắm giải trí hoàn toàn bằng GTCC, do đó việc sử dụng giao thông cá nhân vẫn chiếm tỷ lệ lớn.

Khi phát triển đô thị định hướng GTCC, có thể làm tăng tỷ lệ sử dụng GTCC thông qua phát triển vận tải hành khách khối lượng lớn cho đô thị, bao gồm các giải pháp (1) Ưu tiên phát triển không gian cho các tuyến GTCC và các nhà ga/điểm dừng/bến; (2) Phát triển đầy đủ khu vực sử dụng đất hỗn hợp, mật độ cao xung quanh các khu vực nhà ga và dọc hành lang tuyến GTCC.

7. Phát triển các trung tâm đô thị thứ cấp

Chúng ta đã nhìn thấy bài học này từ Bangkok, thành phố được phát triển dọc theo bờ sông Chao Phraya. Trong giai đoạn 1900-1960, quá trình đô thị hóa diễn ra không hợp lý kéo theo việc xây dựng hệ thống đường quá nhanh. Điều này dẫn đến hệ quả là tuy hệ thống đường đô thị rất lớn nhưng đi lại của cư dân đô thị kém hiệu quả, do càng nhiều đường thì giao thông cá nhân càng phát triển, cuối cùng ùn tắc giao thông càng trầm trọng. Trong “Kế hoạch sử dụng đất năm 1999” của Bangkok, thành phố đặt mục tiêu cải thiện tính hiệu quả của mạng lưới giao thông, tăng khả năng tiếp cận mà chiến lược chủ đạo là tạm dừng xây dựng đường mới, tập trung phát triển GTCC, đặc biệt là đường sắt đô thị và các trung tâm trung chuyển, các khu thương mại trung tâm được mở rộng và các trung tâm đô thị thứ cấp được thành lập. Qua đó, Bangkok chuyển đổi thành một cấu trúc đô thị đa trung tâm để giải quyết các vấn đề giao thông và góp phần phát triển bền vững.

Chiến lược phát triển đô thị thức cấp nhằm phát triển hiệu quả trung tâm đô thị thứ cấp, giảm mật độ quá cao tại khu vực trung tâm, bao gồm các giải pháp (1) Quy hoạch phát triển khu đô thị mới đồng bộ và (2) Phát triển cơ sở hạ tầng đô thị, giao thông và dịch vụ ngay từ đầu cho các trung tâm đô thị thứ cấp.

***

Nếu trong phát triển hàng hóa và tiêu dùng, thuật ngữ “one-stop-shop” (cửa hàng “một dừng” với hầu hết những mặt hàng cần thiết) đã trở nên quen thuộc, thì trong phát triển đô thị, thật khó để phải triển giải pháp “one-fit-all” (giải pháp áp dụng được cho mọi trường hợp). Mỗi đô thị đều đặc thù về phân bố không gian, mật độ dân cư, đặc trưng sử dụng đất, hạ tầng giao thông hiện hữu, thói quen đi lại của người dân, đặc trưng về sở hữu phương tiện. Rõ ràng là không dễ để có thể phát triển giải pháp chung cho các kiểu đô thị khác nhau. Tuy nhiên, khung chiến lược tổng thể về tích hợp giao thông trong phát triển đô thị, quá trình thực hiện đồng bộ các giải pháp vẫn hoàn toàn áp dụng được trong bối cảnh đô thị Việt Nam, giúp giải quyết cơ bản căn nguyên của vấn đề, từ đó hướng tới phát triển đô thị bền vững.

——-

* TS, Trường Đại học Công nghệ GTVT

——

Tài liệu tham khảo

1. ALMEC, 2015. The Data Collection Study on Railways in Major Cities in Vietnam. 

2. Barter, P. A., & Kenworthy, J. R., 1997. Uban Transport and Land Use Patterns Challenges and Opportunities of High Density Cities in East and Southeast Asia. National Library of Australia.

3. JICA, 2013. Special Assistance for the Project Implementation for Ho Chi Minh City Urban Railway Project (Ben Thanh – Suoi Tien Section (Line 1)).  

4. Rujopakarn 2000 Rujopakarn, W., 2000. Bangkok accessibility under the 8th Transport and Land-Use Plans. Proceedings of the Third Regional Symposium on Infrastructure Development in Civil Engineering, Tokyo Institute of Technology and Kasetsart University, Tokyo, Japan, 4-6 December 2000.

5. Rujopakarn, W., 2003. Bangkok Transport Systerm Development: What Went Wrong? Journal of the Eastern Asia Society for Transport Studies, Vol. 5, 5, pp. 3302–3315.

6. United Nation Centre for Human Settlements (UN-Habitat), 2014. Mobility and urban form. Planning and Design for Sustainable Urban Mobility: Global Report on Human Settlements, pp. 75–106.

7. World Bank, 2002. Cities on the Move: A World Bank Urban Transport Strategy Review. Washington, D.C.: World Bank Private Sector Development and Infrastructure.