Tôn trọng tính đa dạng của lãnh thổ

63 tỉnh thành của Việt Nam vừa trải qua đợt “tái cấu trúc toàn diện” và được thu gọn thành 34 tỉnh kể từ ngày 1/7/2025 vừa qua. Sự thay đổi trong việc phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính – vừa có tính tự nhiên vừa đậm tính nhân tạo để phục vụ các mục tiêu kinh tế - xã hội cho từng thời kỳ là điều hết sức bình thường ở mọi nhà nước. Điều cần bàn là việc quản lý, kiểm soát và trao quyền cho những khu vực này và những cộng đồng nằm trong đó như thế nào.

Lãnh thổ nhân tạo và lãnh thổ tự nhiên

Trên lý thuyết, người ta thường chia đơn vị lãnh thổ của một nhà nước thành hai loại là lãnh thổ nhân tạo (administrative units –đơn vị hành chính) và lãnh thổ tự nhiên (administrative territorial units – đơn vị hành chính lãnh thổ).

Lãnh thổ tự nhiên hay đơn vị hành chính lãnh thổ dùng để chỉ những cộng đồng dân cư hình thành do các tác động tự nhiên: ban đầu, người dân quy tụ theo lối quần cư dựa trên sự gần gũi tương đồng về điều kiện địa lý nhưng dần dần trở thành một cộng đồng gắn kết chặt chẽ với nhau lâu bền nhờ những yếu tố mang tính xã hội như truyền thống, huyết thống, nghề nghiệp…Không có một khuôn mẫu chung của các lãnh thổ này về số lượng cũng như mật độ dân cư, diện tích lãnh thổ, đặc điểm địa lý, trình độ phát triển. Chúng có thể là đô thị hay nông thôn, miền núi hoặc miền xuôi, đất liền hoặc hải đảo với sự đa dạng, phong phú về kinh tế, văn hóa, phong tục, những nguyên tắc, luật lệ riêng mà cộng đồng cùng thừa nhận và đồng thuận.

Trong khi đó, lãnh thổ nhân tạo hay đơn vị hành chính là những khu vực được phân chia chủ yếu dựa trên ý chỉ chủ quan của nhà nước, thường không chú trọng đến sự phân định lãnh thổ sẵn có trong tự nhiên dù có thể cũng tính đến một vài yếu tố cơ học như đất đai, địa lý, dân cư, nghề nghiệp,…nhằm đảm bảo tính thống nhất. Các quốc gia thành lập và phân chia các lãnh thổ nhân tạo để thực hiện một nhiệm vụ, một chính sách, chiến lược quản lý hay một kế hoạch kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng, quân sự, đối ngoại hoặc để chuyên môn hóa, đặc trưng hóa một loại sản phẩm, dịch vụ. Đơn vị hành chính của lãnh thổ nhân tạo cũng được chỉ định theo nguyện vọng của cơ quan nhà nước cấp trên với mục đích để thực hiện một chức năng quản lý chuyên ngành, lĩnh vực. Lí do là bởi các cơ quan cấp trên ở xa, không tiện lợi và không thể trực tiếp thực hiện các công việc quản lý của mình tại từng địa phương, buộc phải thành lập ra các tổ chức trung gian, với trách nhiệm thay mặt mình để giải quyết các công việc ở cơ sở.

Tạo ra các đơn vị hành chính là dấu hiệu cơ bản của mọi nhà nước nhằm thực hiện chức năng “chia để quản lí”. Vấn đề là phải làm sao để cân bằng giữa việc tạo ra các lãnh thổ nhân tạo và tôn trọng sự khác biệt của lãnh thổ tự nhiên. Nói cách khác, bên cạnh một chiến lược đồng bộ để dẫn dắt các lãnh thổ nhân tạo hướng tới các mục tiêu lớn trong một giai đoạn phát triển về kinh tế – chính trị – xã hội, nhà nước còn cần có chính sách đa dạng hóa đầu tư, kì vọng và đặc biệt là trao quyền cho các lãnh thổ tự nhiên để họ có thể phát huy được hết nội lực của mình.

Sự đa dạng lãnh thổ và quyền tự quản

Việc phân chia các đơn vị hành chính luôn đi kèm với việc chuyển giao quyền lực nhà nước từ trung ương đầu não xuống các lãnh thổ địa phương. Đây còn gọi là quá trình phi tập trung hóa quản lý, một giải pháp thực tế nhằm chia một tổ chức lớn thành các đơn vị ra quyết định, thực hiện quyền lực của đầu não tốt hơn. Đây là vấn đề trọng đại hàng đầu, có ý nghĩa quyết định đến việc thực hiện chức năng đối nội của mỗi nhà nước, quyết định trực tiếp đến mô hình tổ chức chính quyền địa phương.

Đặc tính cộng đồng rất cao hiện diện trong lãnh thổ tự nhiên đòi hỏi một cách thức quản lý phải cân nhắc nguyện vọng và ý chí của dân cư địa phương, tránh phá vỡ những cấu trúc nội tại của nó. Chế độ tự quản địa phương là kiểu quản lý địa phương hiệu quả nhất bảo đảm được điều này của các lãnh thổ tự nhiên vì nó tạo ra được không gian chính trị, nơi người dân thể hiện quyền tối đa quyền dân chủ của mình. Kiểu quản lý này thể hiện rõ ràng nhất ở ở cơ chế bầu cử trực tiếp mà theo đó cư dân trong lãnh thổ được thể hiện quyền tự quyết thông qua các chủ thể mà họ bầu ra. Ngoài ra các lãnh thổ tự nhiên được tự định đoạt các chính sách nội bộ, với một mức độ độc lập nhất định với chính quyền cấp trung ương, chẳng hạn họ được toàn quyền sử dụng ngân sách địa phương, tự chủ trong nhiều dịch vụ công như xây dựng – quy hoạch, giáo dục ở một số cấp học, vệ sinh công cộng,…

Nhưng tính cộng đồng không phải là lí do duy nhất mà còn vì tính đa dạng và khác biệt vô cùng về cả bên ngoài lẫn nội bộ bên trọng giữa các vùng lãnh thổ tự nhiên khiến việc áp dụng chế độ tự quản địa phương là lựa chọn tất yếu. Cách quản lý tập trung, một chiều từ Trung ương xuống địa phương sẽ kìm hãm, giới hạn sự phát triển của loại hình lãnh thổ này.

Cách quản lý một chiều từ Trung ương xuống địa phương thường sẽ chỉ có khả năng phân chia đô thị thành rất ít loại hình để dễ “đồng bộ” chính sách như nông thôn hoặc đô thị (theo tính chất phát triển) hoặc đồng bằng, miền núi, hải đảo (theo điều kiện địa lý). Nhưng thực tế không rõ trắng – đen như vậy, việc tích lũy đủ các yếu tố đô thị hóa tại một khu vực nông thôn không xảy ra trong ngày một ngày hai mà là cả một quá trình tịnh tiến lâu dài. Trong quá trình tịnh tiến đó, sẽ xuất hiện vô vàn các loại lãnh thổ trung gian không còn là nông thôn nhưng cũng chưa đủ độ chín của một đô thị mà việc áp dụng chế độ quản lý của nông thôn hay đô thị đều không phù hợp.

Chế độ tự quản thực chất là một thể chế mở mà chính quyền Trung ương sẽ trao quyền tự quyết cho địa phương và chỉ định hướng một cách khái quát sự phát triển của địa phương thông qua cách thức gọi tên, phân loại các đô thị gắn với chiến lược phát triển vĩ mô, quy hoạch vùng của đất nước. Việc phân loại này không mang nặng tính hành chính nên rất linh hoạt và vẫn đảm bảo tôn trọng sự đa dạng giữa các lãnh thổ. Chẳng hạn, căn cứ theo vị trí và chức năng, có thể phân thành đô thị trung tâm (center city), đô thị lõi (core city), có thể là đô thị vùng ven (surburb, town), đô thị vệ tinh (satellite cities/town), đô thị rìa (edge cities)…. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, vị trí, vai trò đối với quốc gia, hoặc vùng, khu vực hay quốc tế mà các đô thị có thể được phân thành: thành phố toàn cầu, hay thành phố mẹ trong mối quan hệ với thành phố vệ tinh… và nhiều cách tiếp cận khác tùy theo nhu cầu quản lý, phát triển của đô thị.

Trường hợp của Nhật Bản

Nhật Bản là một ví dụ cho thấy sự “dung hòa” giữa cả lãnh thổ tự nhiên và lãnh thổ nhân tạo. Quốc gia này là nhà nước đơn nhất, có diện tích tự nhiên là 378.000 km2. Hệ thống đơn vị hành chính – lãnh thổ Nhật Bản theo mô hình hiện nay được xác lập từ thời Minh Trị (1871). Tỉnh là đơn vị hành chính lớn nhất ở Nhật Bản. Ban đầu được chia thành 300 tỉnh, sau đó giảm còn 72 tỉnh vào cuối năm 1971, và từ năm 1888 đến nay thì ổn định ở số đơn vị hành chính cấp tỉnh (tỉnh, thành phố – prefectural) là 47.

Dưới tỉnh là thành phố, thị trấn, làng xã (municipal). Toàn Nhật Bản có 1.719 municipal, trong đó có 792 thành phố (trong đó có 20 thành phố chỉ định – Designated cities, 41 thành phố lõi – Core cities, 40 thành phố đặc biệt – Special cities, còn lại là các thành phố thường), 743 thị trấn và 183 làng. Ngoài các municipal này còn có 23 quận đặc biệt thuộc Tokyo.

Nếu tỉnh – các prefectural là đơn vị hành chính, là lãnh thổ có thể là nhân tạo hoặc tự nhiên thì các municipal, trong trường hợp Nhật Bản, mang những đặc tính rõ rệt của lãnh thổ tự nhiên. Tất cả các municipal cũng như 23 quận đặc biệt thuộc Tokyo đều theo chế độ tự quản và là đơn vị hành chính thấp nhất. Nếu như thành phố thuộc tỉnh là những nơi có mức độ đô thị hóa cao thì các đô thị khác đa phần thuộc về “vùng xám” – vùng giao thoa giữa nông thôn và thành thị. Để trở thành thành phố thuộc tỉnh, các municipal phải đáp ứng được các điều kiện sau: (1) Dân số nhiều hơn 50.000 người, (2) Hơn 60% dân số sống ở thành thị, (3) Hơn 60% dân số hoạt động trong các ngành như thương mại, công nghiệp, dịch vụ ở thành thị. Các thành phố được chỉ định (Designated cities) có nhiều quyền hơn các municipal khác khi được phép thực hiện một số chức năng quản lý tương đương cấp tỉnh, chẳng hạn như cấp giấy phép phát triển theo quy định trong Luật Quy hoạch thành phố và quản lý đường sá tỉnh. Các nhiệm vụ hành chính này của các thành phố được chỉ định được kiểm soát trực tiếp bởi chính quyền Trung ương. Các municipal có mức độ đô thị hóa thấp hơn sẽ chịu chi phối của luật từng tỉnh. Riêng các quận đặc biệt, là loại đơn vị hành chính chỉ được thành lập ở Tokyo do yếu tố lịch sử. Không giống như các municiple, các quận đặc biệt của Tokyo có đặc điểm là không nằm dưới cấp quản lý hành chính của Tokyo.

Như vậy, sự đa dạng của các đơn vị hành chính lãnh thổ là tự nhiên, khách quan. Việc tôn trọng, thừa nhận những sự đa dạng này là thiết yếu để bảo đảm việc tổ chức một bộ máy chính quyền địa phương phù hợp, hiệu lực, hiệu quả.

Tương lai của chính quyền hai cấp ở Việt Nam

Việc tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ ở Việt Nam đã được thay đổi nhiều lần. Đây được luận giải là một nhu cầu cho phát triển kinh tế- xã hội, an ninh quốc phòng, nhưng nó cũng đã phá vỡ yếu tố truyền thống văn hóa lâu đời. Các địa phương khi bị nhập tỉnh, nhập huyện luôn có xu hướng muốn tách ra và gây sức ép mạnh mẽ lên các cơ quan nhà nước ở Trung ương. Năm 1992, Quốc hội ra nghị quyết giữ nguyên hiện trạng 53 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nhưng nghị quyết này không làm “nguôi ngoai” được nguyện vọng này mà sau đó, trong khoảng 10 năm gần như mỗi năm tăng thêm một tỉnh, từ 53 thành 63 đơn vị lãnh thổ cấp tỉnh.

Hiện nay, công cuộc sắp xếp, thu gọn đầu mối các cấp chính quyền lại quay trở lại và mạnh mẽ hơn. Cụ thể, Việt Nam sẽ hướng đến mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp: chỉ gồm cấp tỉnh và cấp xã, bỏ cấp huyện và đồng thời cũng sáp nhập để giảm số lượng tỉnh và xã. Thực tế, việc sáp nhập tỉnh và bỏ huyện trên lý thuyết là một chủ trương đúng đắn và hợp lí. Tỉnh là đơn vị lãnh thổ phải có một không gian đủ để phát triển kinh tế – văn hóa tùy theo thế mạnh, tiềm năng của mình. Còn huyện từ rất sớm đã được khẳng định là đơn vị hành chính lãnh thổ cấp trung gian, một lãnh thổ mang nặng tính nhân tạo, được xác lập cấp kết nối giữa cấp đầu và cấp cuối của địa phương: các chính sách từ Trung ương xuống địa phương được triển khai ở cấp tỉnh và tổ chức thực hiện ở cấp xã, nên cấp huyện trở nên “dư” trong cơ chế thực hiện pháp luật từ Trung ương đến cơ sở.

Sẽ giống như ở Nhật Bản, tỉnh sau sáp nhập sẽ chủ yếu là lãnh thổ nhân tạo, trong đó xã sẽ được vận hành theo kiểu lãnh thổ tự nhiên. Việc sáp nhập và giảm đầu mối cấp tỉnh, bỏ cấp huyện và tăng cường cấp xã sẽ giúp các chính sách phát triển địa phương vừa bảo đảm tính quy mô trên diện rộng, tạo sức mạnh địa phương ở từng vùng, khu vực, hình thành những vùng phát triển mới, khai thác toàn lực nguồn lực của vùng địa phương, tránh được những quyết sách manh mún, chia cắt, khó thực hiện. Việc bỏ cấp huyện cũng giúp chính sách được triển khai nhanh chóng ở cấp cơ sở, từ đó đáp ứng nhanh chóng, kịp thời nhu cầu của người dân, đó là tiền đề để dần hình thành một chính quyền địa phương theo hướng phân quyền mạnh, tự chủ cao, và cũng là điều kiện tiền đề để tạo nên mô hình chính quyền gần dân, thu hút dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước cấp cơ sở, bước đầu thu gọn bộ máy để dẫn đến tinh gọn, hiệu quả để tập trung hơn cho các chính sách phát triển kinh tế xã hội thay vì loay hoay cho cải cách bộ máy, nhân sự trong thời gian dài.

Tuy nhiên, những lợi ích đầy hứa hẹn này sẽ chỉ có thể xảy ra khi chính quyền cấp tỉnh và đặc biệt là cấp xã được tăng cường từ nhân lực đến thẩm quyền. Đây sẽ là một thách thức trong việc thay đổi tư duy phân cấp, phân quyền của Việt Nam – khi chính quyền địa phương nước ta được tổ chức ba cấp với thời gian dài, có đặc trưng là: chính quyền cấp xã không được chú trọng như một cấp chính quyền cơ sở mà lại là chính quyền cấp huyện, chính quyền cấp tỉnh thì chưa có nhiều quyền năng trong việc chủ động, tự quyết các chính sách địa phương nên dù về bản chất là cấp trung gian nhưng chính quyền cấp huyện ở nước ta thời gian qua lại là cấp thực hiện nhiều các hoạt động tổ chức, điều hành, giao dịch với dân. Do đó, việc bỏ chính quyền cấp huyện, sáp nhập giảm đầu mối cấp tỉnh, tăng cường cấp xã là xu hướng hợp lý, đúng đắn, nhưng cần có những xem xét, đánh giá thấu đáo trong quá trình thể chế hóa chủ trương này cũng như trong quá trình tổ chức thực hiện, đặc biệt cần chú ý đến tính đồng bộ, thống nhất trong quá trình thể chế hóa và tiến hành thực hiện.

Do đó, với tình hình hiện có của nước ta, bỏ cấp huyện là việc trọng đại, về quy mô và tầm tác động là cực lớn, gần như là một cuộc cách mạng trong tổ chức chính quyền. Những vấn đề lớn cần được chuẩn bị sớm, kỹ càng khi đưa ra quyết định sáp nhập tỉnh, bỏ huyện, tăng cường xã như:

(1) Nghiên cứu phân định, sáp nhập các đơn vị hành chính lãnh thổ cần đặc biệt chú ý đến tính tự nhiên của lãnh thổ, tôn trọng các ranh giới tự nhiên, được phân chia sẵn có qua thời gian, đã có sẵn những lãnh thổ dân cư có kết nối đồng bộ, ổn định, lâu dài nhằm tránh sáp nhập hoặc phân chia cơ học, làm chia cắt, phá vỡ cấu trúc ổn định của lãnh thổ. Đặc biệt chú ý tới những đơn vị hành chính lãnh thổ tự nhiên hoặc nhân tạo được tự nhiên hóa qua thời gian.  

(2) Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền phải được phân bổ lại sao cho hợp lý, khi bỏ cấp huyện thì thẩm quyền cấp tỉnh, cấp xã sẽ được phân định lại sao cho hợp lý, bảo đảm không quá tải với cấp tỉnh, không quá sức với cấp xã; Đặc biệt, với mô hình tổ chức chính quyền hai cấp, mở rộng quy mô tỉnh, sáp nhập cấp cơ sở thì cần tính đến sự phân hóa giữa nông thôn và đô thị. Có thể nói đây là thời cơ chín muồi để mạnh dạn áp dụng mô hình chính quyền đô thị hai cấp cho các thành phố trực thuộc trung ương, trao quyền mạnh mẽ cho cấp xã để các khu vực này có quyền tự quyết các chính sách phù hợp với đặc điểm phát triển, văn hóa, truyền thống của mình.

(3) Vấn đề nhân sự luôn là vấn đề phức tạp trong các cuộc sáp nhập, tinh gọn bộ máy, quyết định đến sự thành công của chính sách. Nó là một thách thức lớn mà nếu không có giải pháp hợp tình hợp lý thì dễ dẫn đến nguy cơ gây mất lòng tin, sự nghi ngờ, chia rẽ trong công tác nhân sự, từ đó ảnh hưởng tiêu cực đến công tác tổ chức trong tình hình mới.

 (4)  Các xáo trộn liên quan đến giao dịch và các thông tin cá nhân của người dân khi sắp xếp lại đơn vị hành chính lãnh thổ cần được dự liệu và đưa ra phương án giải quyết đồng thời khi tiến hành thực hiện để tránh những xáo trộn trong đời sống bình thường của người dân;

(5) Nhu cầu thể chế hóa để triển khai chủ trương này là rất lớn, cần chú trọng công tác lập pháp, lập quy sao cho bảo đảm tính kịp thời, đồng bộ, thống nhất, liên thông, rành mạch tránh tình trạng vừa làm vừa đợi, gây hoang mang trong hệ thống và ngưới dân.

(6) Tinh gọn bộ máy, tổ chức lại đơn vị hành chính lãnh thổ là xu hướng đúng đắn, phù hợp, là chính sách phải làm ở nước ta để tạo tiền đề cho hàng loạt những cải cách liên quan, là điều kiện bắt buộc trong hành trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, cách làm, lộ trình, sự chuẩn bị là vấn đề quan trọng, quyết định đến sự thành công của chính sách, làm sao để những hệ quả nếu có không trở thành nỗi lo, không phải là điều trăn trở hay hối tiếc sau cải cách. Do đó, cần có lộ trình, sự chuẩn bị không chỉ bên ngoài mà còn là tâm thế bên trong ở mỗi cơ quan, cán bộ, công chức. Công tác tuyên truyền, thông tin cần được thực hiện mạnh ngay từ bây giờ để tránh sự bàn tán không chính thức.

(7) Cuối cùng, rất quan trọng, cần có những phương án đề phòng rủi ro và tiêu cực. Đây là cải cách lớn, đương nhiên không tránh khỏi những xáo trộn, rủi ro nhất định, điều quan trọng nhất vẫn là tâm thế chuẩn bị, đặc biệt cần cho thấy không hề có tư duy cục bộ, lợi ích nhóm trong từng quyết sách, tinh thần vì đại cuộc, tinh thần cách mạng cần được nhấn mạnh, phát huy, lan tỏa trong cải cách để huy động nguồn lực nội lực, tạo nên sức mạnh và động lực để cải cách thắng lợi. □

* Bài đăng Tia Sáng số 13/2025