Căn nguyên của khủng hoảng ngân sách hiện nay

“Kỷ luật ngân sách của Việt Nam quá kém”¹, “ngân sách Việt Nam cần cuộc đại phẫu”², cần “quyết liệt trong quản lý để cân bằng ngân sách nhà nước”³… là những tiếng kêu khẩn thiết của các chuyên gia kinh tế. Trong khuôn khổ Luật NSNN cũ (2002), Nghị quyết mà Quốc hội ban hành về dự toán ngân sách hằng năm liên tục bị vi phạm ở cả phần thu lẫn chi ngân sách nhưng Quốc hội cũng chưa bao giờ xem xét vấn đề này để có quyết sách phù hợp. Đáng chú ý là vì nhiều lý do khác nhau, Luật NSNN sửa đổi 2015 vẫn chưa có chế định phù hợp để khắc phục các bất cập đã tồn tại hàng chục năm này. Cụ thể: Điều 52 Luật ngân sách mới vẫn cho phép điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước, nghĩa là “kỷ luật thép” về NSNN chưa được thiết lập. Hệ thống ngân sách “cứng” về cơ bản⁴ cũng chưa được hình thành dẫn đến kỷ luật ngân sách lỏng lẻo. Theo thông lệ trên thế giới, dự toán thu ngân sách có thể linh hoạt, nhưng đối với chi ngân sách thì phải áp dụng “kỷ luật thép” – không được vượt trần chi tiêu đã quy định. Các nước khối EU còn đặt ra một “Quy tắc vàng” đáng để chúng ta học tập: thâm hụt ngân sách không được vượt trần quy định là 3% GDP.

Tính hiệu quả trong chi tiêu ngân sách

Hiệu quả sử dụng ngân sách thấp do phân bổ ngân sách chủ yếu dựa trên nhu cầu ở đầu vào và chưa thoát khỏi “cơ chế xin-cho”. Việc gắn sử dụng ngân sách với hiệu quả cần đạt ở đầu ra rất lỏng lẻo khiến cho việc theo dõi, giám sát, đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách và chế tài trách nhiệm các cá nhân, tổ chức rất khó khăn, trên thực tế hầu như không thực hiện được. Luật ngân sách mới cũng chỉ ràng buộc các khoản chi phải có dự toán và có nguồn tài chính, là những ràng buộc cần nhưng chưa đủ trong bối cảnh thể chế yếu kém, kỷ luật và đạo đức công vụ xuống cấp trầm trọng. Có thể nói không nơi nào trên thế giới người ta có thể dễ dàng tùy tiện sử dụng tiền thuế của dân để chi cho những việc không liên quan gì đến nhiệm vụ chi và đến việc cung cấp dịch vụ công cho dân (mua xe, đi tham quan nước ngoài, tiếp khách, liên hoan, lễ hội…). Người dân và các tổ chức xã hội hiện chưa được tham gia giám sát việc chi tiêu ngân sách.

Hệ thống thống kê, kế toán và báo cáo ngân sách

Do tính lồng ghép như sẽ nêu ở dưới, hệ thống thống kê kế toán và báo cáo ngân sách còn nhiều bất cập, vừa cồng kềnh, tốn kém thời gian và công sức. Báo cáo dài nhưng lại chưa cung cấp đúng chủng loại thông tin tin cậy và kịp thời phục vụ cho việc quản lý, giám sát và quy trách nhiệm ở từng cấp hành chính. Các đoàn giám sát chuyên đề về ngân sách của Hội đồng Nhân dân các cấp và Quốc hội thường phải dựa vào báo cáo do chính các tổ chức, đơn vị chịu sự giám sát lập nên rất khó khách quan. Lẽ ra chúng có thể được truy xuất một cách dễ dàng, đáng tin cậy, nhanh chóng, và ít tốn kém hơn nếu thiết lập được hệ thống thông tin ngân sách xuyên suốt qua các cấp ngân sách. Quan trọng hơn, hệ thống thống kê, kế toán ngân sách còn khác biệt nhiều so với các thông lệ tiến bộ trên thế giới. Hiện tại Việt Nam mới chỉ áp dụng hệ thống kế toán dựa trên tiền mặt, chưa áp dụng kế toán dồn tích và thống kê tài chính chính phủ nên chưa phán ánh đầy đủ và kịp thời các giao dịch ngân sách đúng khi phát sinh.

Trách nhiệm giải trình

Chừng nào ngân sách còn lồng ghép thì trách nhiệm giải trình của từng cấp ngân sách còn mờ nhạt. Cùng với sự lỏng lẻo về kỷ luật tài khóa nói ở trên thì việc cải thiện tình hình ngân sách để thoát ra khỏi khủng hoảng hiện nay vẫn sẽ chỉ là mong muốn. Luật ngân sách mới vẫn tiếp tục cho phép duy trì tính chất lồng ghép của hệ thống ngân sách⁵ mà các chuyên gia đã khẩn thiết đề nghị thay đổi trong quá trình thảo luận sửa đổi Hiến pháp 2013 và Luật NSNN sửa đổi. Đây là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến căn bệnh kinh niên về lãng phí, tham nhũng. Luật ngân sách mới chỉ đề cập khái niệm “giải trình” một lần duy nhất tại khoản 2b, Điều 66 khi chế định về duyệt quyết toán ngân sách nhà nước (“Yêu cầu đơn vị giải trình hoặc cung cấp thông tin, số liệu cần thiết để thực hiện việc xét duyệt quyết toán”) trong khi ai cũng biết việc phê chuẩn quyết toán bởi Hội đồng Nhân dân các cấp và cả ở Quốc hội vẫn nặng tính hình thức, chưa thực chất.

Tính công bằng

Về lý thuyết, công bằng gồm hai chiều, chiều dọc và chiều ngang. Công bằng theo chiều dọc đòi hỏi chính sách của nhà nước phải phân biệt đối với các đối tượng khác nhau khi trợ cấp an sinh xã hội và điều tiết thuế (Ví dụ: trong thuế thu nhập cá nhân, Nhà nước phân biệt mức đóng thuế khác nhau theo mức thu nhập và gia cảnh cụ thể của từng đối tượng). Công bằng theo chiều ngang đòi hỏi các chính sách trợ cấp của nhà nước và điều tiết tài chính không được phân biệt đối xử giữa các đối tượng có điều kiện kinh tế hay xã hội như nhau (ví dụ: mức trợ cấp tiền tuất đối với thân nhân của người hoạt động cách mạng trước ngày 1/1/1945 đều là 1,845 tr. đ/tháng). Giữa hiệu quả và công bằng luôn luôn là sự đánh đổi. Trong thực tiễn quản lý tài chính công tìm điểm tối ưu sao cho có thể đạt được sự cân bằng hợp lý giữa công bằng và hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công luôn khan hiếm là một thách thức không nhỏ ngay cả ở các nước tiên tiến. Trong Luật NSNN mới, công bằng mới chỉ được quy định như là một trong các nguyên tắc chung về quản lý NSNN và phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách. Do chưa có văn bản pháp quy hướng dẫn cụ thể về nội hàm công bằng nên tạm thời chưa thể nói gì thêm về tiêu chí này nhưng sơ bộ có thể thấy Luật NSNN mới đã chú trọng vấn đề quan trọng này.

Tính công khai minh bạch

Công khai ngân sách được Luật NSNN mới sửa đổi quy định khá chi tiết tại Điều 15. Tuy nhiên chi tiết đầy đủ về công khai ngân sách còn phải chờ Chính phủ quy định cụ thể. Điều mà Quốc hội và cử tri quan tâm chắc chắn không chỉ là công khai mà quan trọng hơn là minh bạch, tức là thông tin về tài khóa được bạch hóa, đáp ứng nhu cầu thông tin của người sử dụng theo số lượng, chất lượng thông tin và kịp thời. Công khai chỉ là hành động, có thể nhưng không nhất thiết dẫn đến minh bạch. Đây chính là một trong những thách thức đối với Việt Nam như sẽ được phân tích ở dưới.

Công khai minh bạch tài khóa hướng tới hai đối tượng khác nhau, đó là cơ quan dân cử và công chúng. Trước hết nói về công khai minh bạch tài khóa đối với Quốc hội và đại biểu Quốc hội. Có thể chia thành hai loại thông tin trước (tạm gọi là “tiền dự toán”) và sau (tạm gọi là “hậu dự toán”) khi Quốc hội phê chuẩn dự toán NSNN hằng năm và phân bổ ngân sách Trung ương. Về thông tin “tiền dự toán”, Luật NSNN sửa đổi 2015 quy định danh mục 12 tài liệu dự toán NSNN và phương án phân bổ ngân sách Trung ương Chính phủ trình Quốc hội tại kỳ họp cuối năm. So với Luật NSNN cũ (2002) danh mục này đã được bổ sung thêm ba tài liệu mới rất quan trọng, giúp tăng cường căn cứ để Quốc hội xem xét phê chuẩn, đồng thời nâng cao đáng kể tính minh bạch về thông tin tài khóa. Đó là: (1) Kế hoạch tài chính năm năm đối với năm đầu kỳ kế hoạch; (2) Kế hoạch tài chính – ngân sách ba năm và (3) Báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch tài chính, dự kiến kế hoạch tài chính năm sau của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách do Trung ương quản lý. Điều 15 Luật NSNN sửa đổi 2015 cũng quy định rõ các loại tài liệu “hậu dự toán” cần công khai như: (a) báo cáo dự toán NSNN đã được cấp có thẩm quyền quyết định; (b) báo cáo tình hình thực hiện NSNN; (c) quyết toán NSNN được Quốc hội, Hội đồng Nhân dân phê chuẩn; (d) dự toán, tình hình thực hiện, quyết toán ngân sách của các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được NSNN hỗ trợ và các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn NSNN. Bên cạnh đó, MTEF (Khuôn khổ chi tiêu trung hạn) góp phần tăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý và sử dụng NSNN, đồng thời góp phần phân tích, đánh giá và cải thiện những vấn đề tồn tại trong việc huy động và phân bổ nguồn lực, điều chỉnh chính sách chiến lược ưu tiên và những mất cân đối giữa nguồn lực và đề xuất chi tiêu công của các ngành, các lĩnh vực, qua đó xác định rõ nhu cầu chi tiêu công.

Mặc dầu có tiến bộ vượt trội so với Luật ngân sách cũ, nhưng so với thông lệ tốt trên thế giới thì Việt Nam vẫn còn tụt lại phía sau một khoảng cách không nhỏ. Ví dụ: Để giám sát hiệu quả, theo  thông lệ tốt trên thế giới, cơ quan lập pháp cần được cung cấp thông tin về (1) những rủi ro chính đi kèm với viễn cảnh ngân sách; (2) danh mục các khoản bảo lãnh mới mà Chính phủ dự định áp dụng và mức trần tổng thể cho các khoản bảo lãnh đó do cơ quan lập pháp quy định trong ngân sách hàng năm; (3) Các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách và chi tiêu ngoài ngân sách. Một số nghị viện còn ban hành luật thành lập Quỹ ngoài ngân sách và phân bổ các khoản chi tiêu ngoài ngân sách⁶, v.v.

Về minh bạch thông tin đối với doanh nghiệp và người dân (gọi tắt là công chúng), lâu nay công chúng chưa được thông tin kịp thời về thu, chi và các vấn đề khác về NSNN. Cụ thể: Trước ngày 1 tháng 1 năm 2017 khi Luật NSNN sửa đổi có hiệu lực, Việt Nam chưa công bố dự toán ngân sách trước khi trình Quốc hội. Luật NSNN sửa đổi 2015 quy định công bố thông tin cho công chúng nhưng sau năm ngày kể từ khi Chính phủ gửi đại biểu Quốc hội; tài liệu “hậu dự toán” thì công bố còn chậm hơn nữa, sau 30 ngày kể từ ngày văn bản được ban hành.

Do công chúng Việt Nam chưa được tiếp cận thông tin tài khóa kịp thời nên chỉ số minh bạch ngân sách (Open Budget Index-OBI) của Việt Nam chưa bao giờ vượt qua ngưỡng minh bạch thông tin tối thiểu là 20% trong bảng xếp hạng OBI của khoảng 100 quốc gia được đánh giá từ năm 2006 đến năm 2015⁷ trong khi vai trò của Quốc hội và Kiểm toán Nhà nước được đánh giá thuộc loại cao⁸. Ngoài ra, mặc dầu tầm quan trọng của NSNN như vậy nhưng cho đến nay cũng chưa có “Sách trắng” về NSNN nào được công bố ngoài một số thông tin rất hạn chế mới được công bố trong mục “Ngân sách công dân” trên Trang tin điện tử của Bộ Tài chính vài năm gần đây (không tính số liệu dự toán hằng năm sau khi được Quốc hội thông qua) – trong khi đó ngành Khoa học-Công nghệ đã xuất bản “Sách trắng” từ 2014. Nếu việc công khai thông tin ngân sách được thực hiện đúng theo quy định của Luật NSNN sửa đổi 2015, không mang nặng tính hình thức, thiếu thực chất như đã xảy ra trong quá trình thực hiện Luật NSNN cũ (2002) thì tình hình sẽ được cải thiện căn bản, OBI Việt Nam sẽ tăng đáng kể.

Mức độ tham gia của cộng đồng

Hiện tại cử tri chưa được tham gia trong công tác giám sát ngân sách sớm ngay từ khâu lập dự toán ngân sách nhà nước do thông tin về dự toán chưa được công bố đến cử tri và công chúng trước (hoặc cùng lúc) khi Chính phủ trình Quốc hội dự toán để xem xét thông qua. Luật NSNN mới đã có tiến bộ đáng kể trong khía cạnh này nhưng vẫn chưa đạt được mức độ như nhiều nước tiên tiến. Cụ thể: Luật mới quy định từ 1.1.2017, sẽ công bố dự toán sau 5 ngày làm việc kể từ khi Chính phủ gửi báo cáo về ngân sách đến đại biểu Quốc hội; tương tự là thông tin về chấp hành ngân sách: Luật NSNN mới quy định công bố sau 30 ngày kể từ khi ban hành. Ngoài ra Luật này còn quy định “NSNN được giám sát bởi cộng đồng”. Đây là một bước tiến nổi trội so Luật cũ.

Như vậy, mặc dầu được kỳ vọng sẽ có nhiều tiến bộ vượt trội so với Luật cũ (2002), nhất là ở ba tiêu chí sau (công bằng, minh bạch, sự tham gia của người dân), Luật NSNN mới ban hành và sẽ có hiệu lực thi hành từ đầu năm 2017 vẫn còn ở khoảng cách rất xa so với thông lệ quốc tế, đặc biệt là ở bốn tiêu chí quản trị ngân sách đầu (kỷ luật tài khóa tổng thể, tính hiệu quả, hệ thống thống kê, kế toán và báo cáo ngân sách, trách nhiệm giải trình). Chừng nào những cản trở lớn có tính căn cơ này chưa được khắc phục thì việc thoát ra khỏi những bất cập, bế tắc về ngân sách như đã nêu sẽ còn vô vàn khó khăn.