7 Chính sách cải cách Giáo dục Đại học trên Thế giới

Năm 1994, Ngân hàng thế giới (WB) tuyên bố: “GDĐH đã lâm vào khủng hoảng trên toàn thế giới”. Chính vì vậy, cải cách GDĐH cũng đã trở thành một hiện tượng chung, phổ biến ở hầu hết các nước trong suốt 15 năm qua. Và đặc biệt là, theo WB, có một “Chương trình nghị sự” (agenda) cải cách cơ bản lại khá giống nhau, khá “nhất quán” ở hầu hết các nước, tập trung vào 2 mảng Tài chính và Quản lý, cho dù có sự khác nhau về hệ thống chính trị – kinh tế, về trình độ phát triển công nghiệp và công nghệ, đang ở giai đoạn phát triển lành mạnh hay đang trì trệ, hệ thống GDĐH đang còn là “tinh hoa” hay đã bước sang “phổ cập”, GDĐH chủ yếu là công lập hay tư thục… Chính vì vậy, có thể cho rằng, những “Chương trình nghị sự” đó sẽ là những dữ liệu rất đáng tham khảo cho công cuộc cải cách GDĐH ở VN trong 15 năm đến.

5 XU THẾ TẠO NÊN BỐI CẢNH

Ngày nay, mảnh bẳng ĐH là “tấm hộ chiếu vào đời”

Bối cảnh GDĐH trên thế giới ngày nay có thể được biểu thị qua 5 xu thế được xem như: vừa là tất yếu vừa là hợp lý sau đây: (1)Mở rộng nhanh quy mô và đa dạng hóa; (2)Áp lực ngày càng tăng về tài chính; (3)Định hướng thị trường hơn; (4)Trách nhiệm xã hội lớn hơn; và (5)Chất lượng cũng như hiệu quả hơn.

1. Mở rộng nhanh quy mô và đa dạng hóa. Ngày nay mảnh bằng ĐH đã là “tấm hộ chiếu vào đời”. Hơn nữa, GDĐH còn là sự khẳng định vị trí của con người trong xã hội. Do đó đã có một nhu cầu rất lớn được tiếp cận GDĐH từ phía người dân. Về phía Nhà nước, để đảm bảo cho khả năng cạnh tranh trong nền kinh tế toàn cầu người ta nói rằng, con đường khôn ngoan cho các nhà ra-quyết-định là phải tìm mọi cách để cổ vũ và hỗ trợ cho nhu cầu này của dân chúng. Hai mong muốn này gặp nhau đã tạo thành xu thế tăng rất nhanh quy mô GDĐH trong suốt 3-4 thập niên qua trên thế giới. Tốc độ tăng sinh viên (SV) bình quân hàng năm ở Hàn Quốc thời kỳ 1970-1980 lên đến 20%, thời kỳ 1980-1990 là 14,8%. Ở Trung Quốc, SV nhập học từ 1998 đến 2002 tăng đến 135,2%. (Con số tăng SV ở VN trong 5 năm qua là khoảng 6%/năm và vừa được hiệu chỉnh từ năm 2005 là 10%/năm). Từ đó, ở nhiều trường ĐH của Mỹ, người học đã nộp đơn là gần như chắc chắn được vào học, hầu hết cao đẳng cộng đồng là nhập học tự do. Ở Thái Lan người ta đã tuyển đến 83,1% (2003) số học sinh tốt nghiệp trung học phổ thông vào ĐH, “cung” đã xấp xỉ bằng “cầu”. (Con số này ở VN hiện nay khoảng 25-30%, “cung” còn thấp xa “cầu”, tốn rất nhiều công sức cho công tác tuyển sinh và nhiều tiêu cực cũng đã nảy sinh từ đây). Mặt khác, phải đa dạng hóa nền GDĐH cả về sứ mệnh, chức năng và phương thức đào tạo. Ngày nay ở nhiều nước có đến 3/4 số SV đang học ở các chương trình GDĐH “không truyền thống”, tuổi học ĐH không còn ở độ tuổi 18-22 mà đã kéo dài đến tuổi 30 và còn thường không phân biệt giữa giai đoạn đi học và giai đoạn đi làm. Chính vì vậy, ở nhiều nước người ta đã xây dựng một loạt cơ sở GDĐH, được gọi là “không thuộc kiểu trường ĐH” (non-university sectors) và mở rộng các dạng đào tạo có chi phí thấp như ĐH mở, ĐH từ xa… Ở Thái Lan, số SV của ĐH mở dạng ghi danh chiếm đến 36,9% tổng số SV. Chi phí cho 1 SV trong 1 năm gọi là “chi phí đơn vị” ở đây (2001) chỉ có 116 USD/năm, trong khi ở các ĐH công lập chất lượng cao là 3.344 USD/năm, ở ĐH tư thục kiểu truyền thống là 767 USD/năm (Chi phí đơn vị ở VN hiện nay giữa các trường có lẽ chênh nhau lớn nhất chưa đến 3 lần, khoảng từ 170 USD/năm ở các ĐH ngoài công lập đến 500 USD/năm ở một số ĐH công lập).

Tăng học phí trở thành một xu thế trên thế giới

2. Áp lực ngày càng tăng về tài chính. Một chủ đề nổi cộm khác là “sự cùng quẫn” về mặt tài chính của GDĐH. Người ta nói rằng, có 4 nguyên nhân của thực trạng này. Thứ nhất là khi quy mô GDĐH tăng nhanh, không có một ngân sách nhà nước (NSNN) nào gánh chịu nổi, kể cả những nhà nước phúc lợi ở Châu Âu, nơi có đến trên 40% GDP được huy động vào NSNN (Con số này ở VN hiện nay khoảng 22%). Do đó, xu thế chung là NSNN tính trên đầu SV luôn bị giảm xuống. Ở Anh từ 1980 đến 2000, mức chi NSNN tính trên đầu SV đã giảm xuống còn khoảng 50%. Thứ hai, trong khi đó, để đảm bảo chất lượng trong GDĐH ngày nay, chi phí đơn vị lại có xu thế tăng lên, tăng nhanh hơn mức tăng chi phí chung của nền kinh tế. Vấn đề tăng chi phí đơn vị này (và do đó là học phí) gay cấn đến nỗi, năm 1997 Quốc hội Mỹ đã buộc phải thành lập một Ủy ban quốc gia để xem xét và đưa ra những khuyến cáo đối với các cơ sở GDĐH. Thứ ba là áp lực chính trị không cho phép tăng quá cao mức đóng góp của người học. Vấn đề tài chính cho ĐH ở Anh, trong đó có vấn đề học phí, luôn là nội dung tranh cử của các đảng phái chính trị trong suốt 15 năm qua. Và, thứ tư là GDĐH, với những lập luận của lý thuyết kinh tế “tân-tự do” (neo-liberal) thịnh hành hiện nay, luôn khó khăn trong việc cạnh tranh nguồn lực từ NSNN so với GD cơ bản, y tế, công trình công cộng, ổn định môi trường, chương trình giảm nghèo… Do vậy, những quyết sách về kinh tế, tài chính trong GDĐH đã trở thành hết sức phức tạp và khó khăn. Từ đó, ở Tây Ban Nha đã có hẳn một Hiệp hội những nhà nghiên cứu kinh tế GD. (Ở VN thì gần như không có một chuyên gia thực thụ nào về kinh tế GD, Đề án học phí thì được soạn thảo một cách rất “nghiệp dư”).

3. Định hướng thị trường hơn. Trước hết, về thực chất, dịch vụ GDĐH không có đủ những đặc trưng để được xem là loại hàng hóa công cộng thuần túy và lại có nhiều tính chất quan trọng của một loại hàng hóa tư nhân. Sau nữa, người ta còn cho rằng, “khách hàng” của GDĐH có thể biết rõ nhu cầu của mình trong khi người cung cấp lại thường khó biết. Và, đây là điều kiện lý tưởng cho cơ chế thị trường phát huy được tính hiệu quả của nó. Từ đó, đưa đến 5 động thái trong định hướng thị trường sau đây. Thứ nhất là tin cậy hơn vào những tín hiệu giá cả của thị trường và chuyển quyền ra quyết định từ chính phủ và các cơ sở GDĐH sang khách hàng của họ, khách hàng có thể là SV, là các doanh nghiệp hoặc công chúng nói chung. Thứ hai là chuyển một phần, thậm chí toàn bộ, chi phí của GDĐH, cho chính người học. Thứ ba là phát triển ĐH tư thục, kể cả một số ít cơ sở ĐH vì lợi nhuận. Thứ tư là chuyển giao thẩm quyền quản lý từ trung ương về địa phương và tăng thêm quyền tự chủ cho các cơ sở GDĐH. Và, thứ năm là quản lý tài chính ở trường ĐH gần giống như một doanh nghiệp, các cơ sở GDĐH cũng phải có cạnh tranh, có cạnh tranh mới có chất lượng, cạnh tranh nguồn lực tài chính, cạnh tranh để có thầy giáo và SV giỏi. (Ở VN do “cung” còn thấp xa “cầu” nên gần như chưa có cạnh tranh).

4. Trách nhiệm xã hội lớn hơn. Trách nhiệm xã hội (accountability) là trách nhiệm của trường ĐH đối với SV, cha mẹ SV, người sử dụng lao động và công chúng nói chung. Trách nhiệm này bao gồm: việc đảm bảo chất lượng đào tạo, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, thông tin minh bạch cả về chất lượng và tài chính, báo cáo giải trình với công chúng và đem lại sự thỏa mãn cho cộng đồng. Để đảm bảo trách nhiệm xã hội, một mặt cần phải có cơ chế Hội đồng quản trị hay “Hội đồng trường” ở trường ĐH, mặt khác phải xây dựng các độ đo tốt hơn về việc hoàn thành các chức năng của nhà trường. Hội đồng quản trị là hội đồng quyền lực của nhà trường, thường có thành phần độc lập bên ngoài nhà trường nhiều hơn thành phần bên trong trường. Và, quản trị tốt là quản trị: có trách nhiệm xã hội, minh bạch và có hiệu quả. Trách nhiệm xã hội lớn hơn còn có nghĩa là sự kiểm soát, bao gồm cả giám sát, so sánh và hiệu chỉnh của Nhà nước nhiều hơn. Ngay ở Mỹ nơi có tự trị GDĐH rất cao, Tổng thống Reagan cũng từng có dự kiến chấm dứt chế độ biên chế suốt đời (tenure) của các giáo sư, chính phủ nhiều bang cũng đã đưa ra trần học phí, ở nhiều bang khác chính phủ không cho phép tăng học phí nhanh hơn mức tăng chi phí. Ở Canada, chính phủ kiểm soát rất chặt chẽ mức tăng học phí. Ở Hàn Quốc, “cung” như đã vượt “cầu”, nhưng Nhà nước vẫn có quota cho các cơ sở GDĐH. Nhìn chung, người ta nói: “Tăng quyền tự chủ phải được “đánh đổi” (trade-off) bằng trách nhiệm xã hội lớn hơn của các cơ sở GDĐH. (Ở VN, đang sôi nổi vấn đề giao quyền tự chủ cho các trường ĐH nhưng lại chưa có cơ chế trách nhiệm xã hội).

5. Chất lượng hơn và hiệu quả hơn. Một báo cáo của WB cho rằng, việc giảm sút chất lượng là do: (a)GDĐH bị quá tải, thường là do luật lệ cho phép tất cả học sinh tốt nghiệp phổ thông trung học được quyền nhập học, bất kể đến sự sẵn sàng của người học cũng như khả năng của nhà trường; (b)Kiểm soát thiếu chặt chẽ chất lượng và hành vi của đội ngũ giảng viên, có một phần do trả lương thấp và chính sách biên chế suốt đời; và (c)Chương trình đào tạo không thích hợp. Vì vậy, WB cũng khuyến cáo các nhà lập chính sách là “Chương trình nghị sự” cải cách tài chính và quản lý không được tách rời các yếu tố về chất lượng và năng suất. Do vậy, cần phải chú ý những vấn đề sau: (a)Giảng dạy có hiệu quả, gồm cả phương pháp giảng dạy và trang thiết bị như phòng thí nghiệm, thư viện, khả năng tiếp cận internet…; (b)Chương trình đào tạo thích hợp; (c)Học tập có hiệu quả; (d)Cấu trúc hành chính và quản lý có hiệu quả… Họ cho rằng, tất cả những điều đó, cùng với việc kiểm soát chi phí và tạo thêm nguồn lực, về lâu về dài sẽ giúp cho các quốc gia đang phát triển giải quyết được những vấn đề về chất lượng.

7 CHÍNH SÁCH CẢI CÁCH CƠ BẢN
5 xu thế nói trên thường được xem như là những định hướng cho cải cách. Từ đó, chương trình cải cách cơ bản đã tập trung vào 7 giải pháp về tài chính và quản lý, (phải làm như thế nào, chứ không chỉ là làm cái gì như thường thấy ở VN), có tính chiến lược, có tính chính sách để chuyển nền GDĐH theo các định hướng đó. “Bức tranh” chung như sau:

1. Chính sách “chia sẻ chi phí” (cost sharing). Chia sẻ chi phí là “chi phí đơn vị” sẽ được phân chia như thế nào, tính theo %, giữa: (1)NSNN, (2)học phí từ người học, và (3)đóng góp của cộng đồng, trong đó có cả đóng góp của chính cơ sở GDĐH. Muốn xây dựng chính sách này, trước hết cần xác định mức chi phí đơn vị hợp lý để đầu tư cho GDĐH, sau đó cân đối NSNN dành cho GD giữa GD phổ thông và GDĐH cũng như khả năng đóng góp của cộng đồng để định ra mức chia sẻ này. Trên thế giới, mức chi phí đơn vị ở các nước đã phát triển thường là vào khoảng 50% GDP/đầu người, còn ở các nước có trình độ phát triển thấp thường là phải ở mức trên dưới 150% GDP/đầu người. Còn tỷ lệ phần NSNN trong chi phí đơn vị tùy thuộc vào truyền thống phát triển GDĐH của từng nước, tỷ lệ này khá khác nhau. Tuy nhiên, trong cải cách GDĐH 15 năm qua, , tỷ lệ này nhìn chung ngày càng giảm xuống, hiện nay ở ĐH công lập thường chiếm 40% đến 70%. (Ở VN hiện nay, mức chi phí đơn vị mới chỉ khoảng 50-60% GDP/đầu người, còn tỷ lệ phần NSNN trong chi phí đơn vị thì đang ở mức trên 55% đối với các ĐH công lập).

2. Chính sách tăng học phí. Đầu tư cho GDĐH là một loại đầu tư có hiệu quả. Vào cuối thập niên 80 của thế kỷ trước, người ta đã ước tính được suất thu lợi bình quân trong đầu tư ở đây vào khoảng 15-20% về mặt cá nhân và khoảng 10-15% về mặt xã hội. Nói riêng suất thu lợi về mặt cá nhân ở các nước mới phát triển là rất cao, ví dụ ở Hồng Kông: 25,2% (1976), ở Malaysia: 34,5% (1978), ở Singapore: 25,4% (1966), ở Brazil: 28,2% (1989)… Hơn nữa, tỷ lệ tham gia lực lượng lao động của những người có trình độ từ ĐH trở lên cũng cao hơn rất nhiều tỷ lệ này của những người có trình độ từ GD phổ thông trở xuống, chênh nhau bình quân 20-30%. Đặc biệt với phụ nữ, hai tỷ lệ này là 81% và 34% ở Ý, 71% và 22% ở Thổ Nhĩ Kỳ (2001). Vả lại, tỷ lệ thanh niên ở độ tuổi được tiếp cận GDĐH cho đến nay nói chung còn thấp (ở VN mới khoảng 12%). Vì vậy, người học phải gánh chịu phần lớn chi phí chẳng những là hợp lý mà còn là công bằng hơn. Từ đó, tăng học phí cũng đã trở thành một xu thế trên thế giới.

3. Chính sách cho SV vay vốn. Khi áp dụng chính sách thu học phí và tăng học phí, khả năng SV nghèo và  tương đối nghèo sẽ phải bỏ học là rất lớn. Vì vậy, bên cạnh chính sách học bổng, miễn học phí cho SV nghèo, khoảng 10 năm gần đây, có rất nhiều nước như Anh, Thụy Điển, Nam Mỹ, Úc, Thái Lan… đã nghiên cứu và vận dụng một chính sách mới cho SV vay vốn gọi là “Income Contingent Loans”, để SV trang trải cho chẳng những học phí mà còn cả chi phí ăn ở để mở rộng khả năng tiếp cận GDĐH cho số đông. Phần lớn SV được vay vốn với mức lãi suất rất thấp. Sau khi ra trường, nếu họ chưa xin được việc làm hoặc mức lương còn thấp hơn một ngưỡng nào đó thì chưa phải trả. Nếu mức lương cao hơn ngưỡng thì trích một phần, ví dụ 10-20%, của phần cao hơn để trả dần, có thể kéo dài đến 20-25 năm, gần giống như thuế thu nhập cá nhân lũy tiến. Nếu sau thời gian đó mà trả chưa xong thì được xóa nợ. Bản chất của chính sách này là chuyển sự chi trả của SV từ hiện tại sang tương lai. Hơn nữa, Nhà nước cũng đã gánh chịu toàn bộ rủi ro cho họ cũng như có tài trợ một phần qua lãi suất thấp. Nhà nước trích một phần NSNN cấp cho GDĐH để trang trải “chi phí” cho chính sách này. Ở Thái Lan năm 2003, dự toán ngân sách cho Quỹ cho vay có con số đến 350 triệu USD. (VN có dự kiến tăng học phí nhưng hoàn toàn chưa có đề cập đến chính sách này).

4. Chính sách mở rộng sự đóng góp của cộng đồng. Trước hết là cho phép và tăng cường các hoạt động có tính kinh doanh của các cơ sở GDĐH như: mở các chương trình đào tạo ngắn hạn và hoạt động nghiên cứu, tư vấn… theo hợp đồng, mở các công ty thuộc trường ĐH… Năm 1996, các hoạt động này đã đóng góp vào tổng thu của các cơ sở GDĐH đến 14% ở Argentina, 17% ở Trung Quốc (ở VN con số này mới chỉ khoảng 2-3%). Sau nữa là sự đóng góp của cộng đồng và các nhà tài trợ. Ở Mỹ, năm 1995-1996 đóng góp của cộng đồng đã lên đến con số 14, 25 tỷ USD. Những khoản đóng góp này được xem như là những chi phí hợp lý của các tổ chức và cá nhân, do đó được miễn thuế thu nhập. Điều đó có nghĩa, Nhà nước cũng đã có đóng góp một phần ở đây, biểu thị qua sự “tổn thất” trong thuế thu nhập. (Ở VN có lẽ còn chưa có chính sách này).

5. Chính sách phát triển ĐH tư thục. ĐH tư thục vốn có vai trò rất quan trọng ở nhiều nuớc Châu Á và Mỹ Latin. Tỷ lệ SV tư thục trong GDĐH ở Nhật Bản, Hàn Quốc, Philippines đã đạt đến con số trên dưới 80%, ở Indonesia là 60% (2001), Malaysia là 38% (2000). Còn gần đây, ĐH tư thục cũng đã phát triển rất nhanh ở Nga, Trung và Đông Âu, Argentina, Trung Quốc, và còn chú trọng cả việc mở các campus của ĐH các nước tiên tiến ở nước mình (như Malaysia) và cơ sở GDĐH trong các công ty lớn. Tuy nhiên, khi phát triển ĐH tư thục, cần lưu ý những điểm sau đây: (1)Nhà nước phải tăng cường trách nhiệm của mình trong việc tạo khung pháp lý và chính sách cho việc thành lập cũng như vận hành các ĐH tư thục, (2)Nhà nước hỗ trợ về cấp đất, miễn thuế, tiếp cận vốn ODA…; (3)SV ở đây được bình đẳng với SV ở các ĐH công lập về chính sách học bổng và vay vốn; (4)Tuy nhiên, đa số ĐH tư thục là “không vì lợi nhuận” hoặc chỉ có “mức lợi nhuận thích hợp”. Ở Mỹ, năm 2003, có 1.859 ĐH tư thục 4 năm, nhưng chỉ có 318 cơ sở là vì lợi nhuận (ở VN, theo quy chế, ĐH tư thục là ĐH vì lợi nhuận, tuy không nêu ra một cách tường minh(!)); (5)Nhà nước phải kiểm soát chặt chẽ về mặt chất lượng, tránh hiện tượng “cỗ máy cấp bằng” (Degree Mills). (Chưa thấy Chính phủ nước nào chủ trương “cổ phần hóa ĐH công lập để có ĐH tư thục” và cho phép học phí có thể cao đến mức còn để mở rộng đầu tư cho cơ sở GDĐH như một số đề nghị gần đây ở VN). Cũng xin lưu ý đến một khuyến cáo của WB năm 1997 về vấn đề chất lượng và tài chính ở ĐH tư thục: “Có những ĐH và cơ sở GDĐH tư thục ở các nước đang phát triển hoạt động vì lợi nhuận, chỉ thu một mức học phí rất khiêm tốn nhưng lại dựa hoàn toàn vào học phí…”. Nghĩa là, có những nguy cơ về mặt chất lượng.

6. Chính sách cung cấp NSNN theo các chỉ số hoàn thành nhiệm vụ. Thực chất đây là việc chuyển chính sách cung cấp NSNN theo kiểu “thảo luận”, căn cứ vào con số năm trước và số SV nhập học, sang chính sách cung cấp “trọn gói” (lump sum) dựa trên một số chỉ số hoàn thành. Các chỉ số này có thể bao gồm, ví dụ như: Số SV tốt nghiệp theo từng lĩnh vực, số năm học trung bình để tốt nghiệp, số hợp đồng có được trong hoạt động nghiên cứu, sự đánh giá của các đơn vị đồng nghiệp… Từ đó, cơ sở GDĐH có thể hoàn toàn chủ động trong việc sử dụng các nguồn thu của mình. Mục đích của chính sách này là để cơ sở GDĐH có thể sử dụng có hiệu quả hơn các nguồn lực công và phản ứng tốt hơn với những yêu cầu của xã hội. Tuy nhiên, cũng thực là sai lầm nếu đã vội kết luận rằng, những quyết định ở cơ sở GDĐH sẽ luôn tuân theo những lợi ích của phúc lợi công cộng. Vì vậy, các điều kiện phải kèm theo là: (a)Nhà nước vẫn phải tiếp tục đóng vai trò chỉ đạo: xác định sứ mệnh của nhà trường, xây dựng các nguyên tắc quản trị học thuật, kiểm định chất lượng các chương trình, đánh giá tổng thể nhà trường, đánh giá trách nhiệm và thẩm quyền…; (b)Phải củng cố cơ cấu Hội đồng quản trị ở cơ sở GDĐH để có thể đại diện cho lợi ích của cộng đồng chứ không phải chỉ là lợi ích của riêng nhà trường hoặc một thế lực nào đó; và (c)Phải quản lý minh bạch và có trách nhiệm xã hội để giảm thiểu sự ngờ vực, đồng thời có thể cổ vũ cho một số hoạt động có rủi ro.

7. Tái cấu trúc các cơ sở GDĐH. Tái cấu trúc có thể bao gồm: (a)Sáp nhập các cơ sở GDĐH để củng cố, thay đổi sứ mệnh hoặc đảm bảo quy mô có hiệu quả về mặt kinh tế (economies of scale); (b)Giải tán các cơ sở, các chương trình kém hiệu quả và hiệu suất; (c)Thay đổi nhiệm vụ, đào tạo lại, cho nghỉ hưu sớm, tinh giản biên chế… đối với đội ngũ cán bộ của nhà trường, sắp xếp lại tổ chức nhà trường… Có thể nói, đây là những công việc khó khăn nhất và có nhiều phản ứng nhất trong cải cách GDĐH. Tuy nhiên, khi GDĐH đã có “cung” xấp xỉ “cầu”, mức độ cạnh tranh về nguồn lực, về thầy giáo, về SV giữa các cơ sở GDĐH là rất cao, sự “sống còn” về mặt tài chính của nhiều cơ sở GDĐH, đặc biệt là các cơ sở tư thục, thực không dễ dàng. Khi đó, áp lực về năng suất, về hiệu quả, về chi phí… sẽ buộc các cơ sở GDĐH phải tái cấu trúc.