Charter School – một thử nghiệm “thị trường hoá” giáo dục phổ thông ở Mỹ

Ban đầu họ hình dung mô hình lý tưởng của trường Đặc cách là một loại trường công được chính quyền cho phép tự quản về quy chế và tài chính, không thu học phí, không có quan hệ với tôn giáo, không kén chọn học sinh; hoạt động tương tự trường tư, không phụ thuộc luật pháp giáo dục của bang hoặc quy chế của địa phương và chịu trách nhiệm nhiều hơn về thành tích học tập của học sinh. Ở đây “Chịu trách nhiệm nhiều hơn” có nghĩa là nếu học sinh có thành tích học tập kém thì nhà trường sẽ bị chính quyền đóng cửa.
Thập niên 80 ở Philadelphia bắt đầu xuất hiện những nhà trường trong nhà trường (schools-within-schools), được gọi là “charters”, tức trường được (cơ quan giáo dục chính quyền) ủy quyền. Loại trường này hoạt động tương đối thành công. Tiếp đó một số nhà giáo ở bang Minnesota cũng có các cố gắng theo hướng tương tự.
Trường Đặc cách đầu tiên ở nước Mỹ ra đời vào năm 1991. Đó là trường trung học St.Paul City Academy ở bang Minnesota; do hai giáo viên đứng ra thành lập, chủ yếu nhận những học sinh không được vào học các trường công, ở độ tuổi 16-21. Trường có 35 học sinh. Nhà trường chú trọng giáo dục học sinh tinh thần trách nhiệm với cuộc sống và năng lực giải quyết vấn đề. Trường được trang bị phương tiện giảng dạy hiện đại, nội dung giáo dục đa dạng, tạo môi trường phát triển cá tính lành mạnh của học sinh. Thành tích của trường rất nổi bật, phần lớn học sinh đều tốt nghiệp và được lên lớp tiếp.
Kinh nghiệm này đã cổ vũ phái cải cách trong ngành giáo dục, lại thêm được chính quyền bang ủng hộ; vì thế nhiều nơi hăng hái mở trường Đặc cách, diện chiêu sinh mở rộng ra từ mẫu giáo tới tiểu học và trung học nhưng chủ yếu là trung tiểu học. Các trường Đặc cách mạnh dạn cải cách cơ chế quản lý, chế độ sử dụng người, sửa đổi chương trình học, sửa đổi phương pháp giảng dạy, áp dụng lớp ít học sinh, tăng phụ đạo học sinh cá biệt, hiện đại hoá trang bị giảng dạy.
Năm 1991 Minnesota trở thành bang đầu tiên thông qua Luật về trường Đặc cách; tiếp đó đến bang California. Tính tới năm 2008 đã có 40 bang và tiểu khu District of Columbia ban hành Luật về trường Đặc cách; cả nước Mỹ có hơn 4600 trường Đặc cách với tổng số hơn 1,4 triệu học sinh. Cũng cần chú ý là đã có 11% trường Đặc cách bị đóng cửa vì các lý do học thuật, tài chính, quản lý và đôi khi do sự can thiệp của địa phương. 

Bối cảnh ra đời trường Đặc cách

Ray Budde

Từ thập niên 80 trở đi, dư luận xã hội Mỹ ngày càng quan tâm tới các khiếm khuyết trong ngành giáo dục phổ thông.
Trước hết là cơ chế giáo dục xơ cứng, không chú ý tới các mối quan tâm của học sinh, thiếu coi trọng các ý tưởng cải cách giáo dục, không có sự cạnh tranh giữa các trường, hậu quả dẫn đến chất lượng giáo dục sa sút, năng lực đọc, viết, tính của học sinh sút kém. Nguyên nhân sâu xa là ở chỗ hệ thống trường công trung học và tiểu học ở Mỹ hoàn toàn do cơ quan giáo dục chính quyền địa phương quản lý, trên nhiều mặt các nhà trường thiếu quyền tự chủ cần có, bị ràng buộc bởi các quy chế của chính quyền địa phương.
Thứ hai, tình trạng bất công về giáo dục ngày càng nghiêm trọng. Trường tư có chất lượng cao hơn trường công nhưng do học phí đắt nên chỉ con em nhà khá giả mới học trường tư; con em nhà nghèo, người da màu, dân tộc ít người thông thường chỉ được cha mẹ cho học ở trường công gần nhà, không có điều kiện tới các trường tư, thậm chí trường công chất lượng cao nhưng ở xa nhà. Các học sinh năng lực học tập kém, hoặc nghịch ngợm, hư hỏng không được chú ý kèm cặp dạy dỗ giúp đỡ riêng. Tóm lại, con em các quần thể yếu thế không được hưởng nền giáo dục như các quần thể khác.
Trong hoàn cảnh đó, dư luận đòi hỏi phải tăng thêm quyền tự chủ cho nhà trường phổ thông.
Mặt khác, phong trào thị trường hoá giáo dục cũng là nhân tố xúc tiến sự ra đời trường Đặc cách…
Phong trào thị trường hoá giáo dục khởi đầu bằng việc một số nhà kinh tế chủ trương đưa cơ chế cạnh tranh trong hoạt động kinh tế vào hệ thống nhà trường phổ thông, nhằm kích hoạt cơ chế xơ cứng của hệ thống này.
Chủ nhân giải Nobel kinh tế 1976 Milton Friedman (người Mỹ) đầu tiên đề xuất ý kiến các ngành dịch vụ công như giáo dục, phúc lợi nên áp dụng cơ chế thị trường.  Trong bài “Tác dụng của chính quyền trong giáo dục” ông viết: do chính phủ độc quyền về giáo dục trong một thời gian dài nên giữa các trường thiếu sự cạnh tranh cần thiết, hiệu suất giáo dục ngày một thấp. Tuy rằng chính quyền nên tài trợ giáo dục và chịu trách nhiệm tương ứng, nhưng cá nhân hoặc tổ chức ngoài chính quyền cũng có thể mở trường (công và tư) để triển khai cạnh tranh, nhằm nâng cao chất lượng giáo dục, đồng thời do nhiều học sinh được quyền chọn trường nên có thể tăng được tính công bằng trong giáo dục.
Nhà kinh tế kiêm triết gia nổi tiếng thế giới Friedrich Hayek (người Áo), chủ nhân giải Nobel kinh tế 1974 cũng cho rằng thị trường là cơ sở và căn cứ của hoạt động giáo dục, nên đưa cơ chế cạnh tranh vào lĩnh vực giáo dục. Tư tưởng ấy đã ảnh hưởng mạnh tới người Mỹ.
Có thể nói trường Đặc cách là một hình thức chính quyền và thị trường cùng gánh vác trách nhiệm giáo dục, là một thị trường dịch vụ giáo dục do chính quyền quản lý. Cơ chế thị trường giúp các trường thoát ra mô hình giáo dục quan liêu cổ lỗ do Nhà nước độc quyền đưa ra.

Sự ủng hộ của chính quyền
Chính quyền Mỹ đóng vai trò quan trọng đỡ đầu sự ra đời của trường Đặc cách. Sau khi bang Minnesota ban hành luật xác nhận địa vị hợp pháp của trường Đặc cách, Tổng thống Clinton và Bộ trưởng Giáo dục Riley đã ra sức ủng hộ sáng kiến này, coi đó là yếu tố có sức sống nhất trong kế hoạch cả gói cải cách giáo dục.
Trong Thông điệp Liên bang năm 1997, Tổng thống Clinton đề xuất tăng gấp đôi kinh phí hỗ trợ thành lập các trường Đặc cách lên tới 100 triệu USD. Nhờ đó năm 1998 đã lập thêm 1100 trường Đặc cách do các nhà giáo hoặc phụ huynh học sinh tổ chức. Chính phủ Clinton còn thông qua Chương trình trường Đặc cách (Public Charter Schools Program) dành cho các bang kinh phí phát triển loại trường kiểu mới này.
Năm 2002, Tổng thống Bush ban hành Luật không để một học sinh nào rớt lại (No Child Left Behind Act, NCLB) quy định trường công nào 3 năm liền không đạt tiêu chuẩn thi cử của bang thì sẽ bị đóng cửa. Những trường này sẽ được các cơ quan chính quyền bang, hoặc các công ty, các nhà giáo, các nhóm phụ huynh học sinh, thậm chí cá nhân tiếp quản để lập trường Đặc cách.

Đặc điểm của trường Đặc cách
Bất cứ tổ chức, đoàn thể, tập thể hoặc cá nhân nào đều có thể xin cơ quan giáo dục của chính quyền địa phương cho phép mở trường Đặc cách. Nếu được phép, đơn vị hoặc người phụ trách nhà trường sẽ ký thoả thuận với cơ quan giáo dục của chính quyền, trong đó quy định các chi tiết cụ thể về trách nhiệm của hai bên.
Người xin mở trường phải có trách nhiệm trước chính quyền, cụ thể phải nêu rõ mục tiêu rõ ràng về giáo dục và phải cam kết thực hiện được mục tiêu đề ra. Chính quyền địa phương dùng thoả thuận này để giám sát tình hình hoạt động của nhà trường, nếu thấy trường không đạt được mục tiêu đã định thì có quyền đình chỉ thoả thuận, ngừng cấp kinh phí và giải thể trường.
Trường Đặc cách là một loại trường công, nghĩa là được hưởng kinh phí giáo dục do Nhà nước (tức chính quyền bang) cấp. Kinh phí được cấp tuỳ theo số lượng học sinh thực có, theo tiêu chuẩn như mọi trường công. Ở Mỹ, chính quyền các bang đều ấn định tiêu chuẩn kinh phí giáo dục bình quân 1 học sinh được hưởng trong một năm; tiêu chuẩn này ở các bang không giống nhau. Ngoài ra trường có thể tiếp nhận tiền hoặc tài sản quyên tặng từ các đoàn thể giáo dục, trường cao đẳng- đại học, các công ty, các cá nhân…
Về nguyên tắc, trường Đặc cách phải tiếp nhận tất cả học sinh muốn xin học, không được kén chọn học sinh, không được phân biệt chủng tộc, không được thu học phí từ học sinh, không được giảng dạy các nội dung về tôn giáo và phải đảm bảo chất lượng giáo dục theo quy định.
Trường Đặc cách có quyền tự chủ nhiều hơn các trường công thông thường, như quyền tự chủ về tuyển dụng người, sử dụng kinh phí, bố trí giáo trình giảng dạy, về giáo dục cá tính học sinh. Giáo viên được công khai tuyển dụng, không buộc phải nhận giáo viên do cơ quan giáo dục chính quyền phân công, vì thế trường Đặc cách có thể chọn được thầy giỏi. Giáo viên ký hợp đồng với nhà trường, được hưởng quyền làm chủ nhiều hơn, như được tham gia quản lý nhà trường, trong Hội đồng Quản trị nhà trường nhất thiết phải có đại biểu giáo viên. 
Nhìn chung các trường Đặc cách đều khác nhau, do đó trong bài này không thể nêu ra một hình mẫu loại trường này.
Đa số trường Đặc cách có 200-300 học sinh, cũng có trường tới vài nghìn học sinh. Một số nguyên là trường công cũ, một số là trường mới lập. Có cả các trường tư gặp khó khăn về kinh phí xin chuyển thành trường Đặc cách. Đơn vị mở trường thông thường là một nhóm giáo viên, nhóm phụ huynh học sinh, công ty, xí nghiệp, hoặc trường đại học, hoặc cá nhân. Một số trường dùng hình thức giảng dạy bình thường, một số trường dùng hình thức học ở nhà và học từ xa.

Tình hình hoạt động của các trường Đặc cách và vấn đề tồn tại
Nhìn chung các trường Đặc cách đạt kết quả tốt về thành tích học tập của học sinh, về mức độ hài lòng của phụ huynh, và về công bằng giáo dục.
Năm 2003 có 73% số trường Đặc cách đạt mục tiêu tăng được chỉ số thành tích học tập API (Academic Performance Index), trong khi chỉ có 67% số trường công đạt được mục tiêu đó. Số liệu điều tra các trường Đặc cách ở 35 bang năm 2007 cho thấy tại 19 bang các trường này có thành tích AYP (Academic Year Program) cao hơn trường công.
Một điều tra ý kiến của giới phụ huynh 100 trường Đặc cách ở bang California năm 2000 cho thấy 66% phụ huynh nói “Rất hài lòng” với nhà trường. Một điều tra khác cho thấy 70% phụ huynh đánh giá cao nhất (loại A) cho trường Đặc cách con em mình học. Nhiều thầy và trò các trường Đặc cách cho rằng hiệu quả học ở đây cao hơn ở trường công thông thường.
Số lượng trường Đặc cách ngày một tăng, thí dụ năm 1997 có 693 trường thì năm 2006 đã có 3977 trường; tỷ lệ tăng năm 2006 là 11%. Bang California năm học 1993-1994 có 31 trường, năm 2007 có 621 trường với 220 nghìn học sinh.
Hệ thống trường Đặc cách đã có đóng góp tốt vào việc nâng cao tính công bằng giáo dục. Điều tra cho thấy 53% học sinh các trường Đặc cách là sắc tộc thiểu số, 54% là con em nhà nghèo. Năm học 2004-2005 có 52% học sinh các trường Đặc cách phù hợp tiêu chuẩn được ăn bữa trưa miễn phí hoặc giảm giá. Một điều tra tiến hành trong 3 năm tại bang California cho thấy các trường Đặc cách đã làm tốt việc nâng cao thành tích API cho các học sinh gặp hoàn cảnh khó khăn. Nói cách khác, trường Đặc cách đã giúp được nhiều cho các học sinh cần được giúp.
Nước Mỹ và một số bang có riêng các trang mạng trường Đặc cách, thí dụ http://www.uscharters chools.org.
Mặt khác cũng cần thấy là dù đã có hai thập niên phát triển, ý tưởng trường Đặc cách vẫn gặp không ít sự phản đối từ nhiều phía. Hiện nay 10 bang chưa có Luật trường Đặc cách, nghĩa là họ không thừa nhận loại trường này. Công đoàn giáo viên có thái độ chống đối rõ rệt.
Phái phản đối cho rằng trường Đặc cách trở thành đối tượng của thị trường, hoạt động có tính chất như một ngành kinh doanh, chịu sức ép của các lực lượng thị trường, do đó có thể làm cho việc học tập của học sinh bị gián đoạn, mất cơ hội học tập. Trường Đặc cách chỉ là loại trường công nửa độc lập, chỉ có quyền tự chủ về trách nhiệm chứ chưa được tự chủ trên nhiều mặt. Hiện nay số lượng trường Đặc cách ở một số bang có xu hướng giảm.
Tân Tổng thống Obama và tân Bộ trưởng Giáo dục Arne Duncan ra sức ủng hộ trường Đặc cách. Mới đây nhất Tổng thống Obama ra tuyên bố tổ chức Tuần Toàn quốc trường Đặc cách (National Charter Schools Week) từ ngày 2 đến ngày 8 tháng 5 năm 2010.
Trong bản tuyên bố phát đi ngày 29/4, ông Obama nói: “Tương lai đất nước ta phụ thuộc vào nền giáo dục chúng ta cung cấp cho những người con trai và con gái của chúng ta, và các trường Đặc cách ở khắp nước Mỹ đang làm việc như những phòng thí nghiệm giáo dục. Các ý tưởng được trường Đặc cách triển khai và thử nghiệm đã giải phóng tiềm năng của các học sinh có những hoàn cảnh khác nhau và đang xúc tiến công cuộc cải cách ở nhiều khu vực. Trong Tuần lễ Toàn quốc các trường Đặc cách, chúng tôi tái cam kết ủng hộ sự đổi mới trong học tập và giảng dạy tại các trường Đặc cách chất lượng tốt và bảo đảm mọi học sinh của chúng ta đều có cơ hội thực hiện Giấc mơ Mỹ…”.
Cải cách giáo dục phổ thông là quá trình cực kỳ gian truân; nó đụng chạm tới lợi ích của hầu hết dân chúng và hàng triệu giáo viên, vì thế mọi ý tưởng cải cách rất khó đạt được sự đồng thuận cao. Hơn nữa, kinh phí ngân sách giáo dục phổ thông rất lớn, việc cải cách cần hết sức thận trọng và phải tiến hành theo cách thử nghiệm dần dần từng bước, vừa làm vừa rút kinh nghiệm, hoàn thiện dần. Quá trình ra đời và phát triển trường Đặc cách ở Mỹ cũng không ngoài quy luật đó; cuộc tranh luận về trường Đặc cách vẫn còn tiếp tục.