Cần một khung đánh giá chính sách dân tộc

Chính sách phát triển vùng các dân tộc thiểu số, dù có nhiều nỗ lực, nhưng vẫn chưa đảm bảo được “tính tham gia” của người dân – chủ thể của chính sách. Vì vậy, cần thiết phải rà soát toàn diện với một khung đánh giá có tính đo lường được.

Anh Má A Pho (bìa trái) và người dân xã Sa Pả đứng tại kênh mương nước được xây dựng với nguồn vốn từ Chương trình giảm nghèo 135. Ảnh: Mạng lưới tiên phong.

Người dân không được tham gia vào các “thiết kế từ trên xuống”

Đầu năm 2018, người dân thôn Má Tra, xã Sa Pả, huyện Sa Pa, Lào Cai nhận dự án kênh mương nước – được triển khai với nguồn vốn từ Chương trình giảm nghèo 135 (thuộc Chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo 2016 – 2018) nhưng người dân đều trả lời không biết vật liệu xây dựng là gì, thiết kế ra sao, thậm chí không biết kênh mương dài bao nhiêu mét. Kênh nước của người dân trước đây vốn chia làm hai đường riêng biệt, phục vụ hai nhóm hộ khác nhau trong thôn nhưng kể từ khi được bê tông hóa thì chủ đầu tư chỉ xây duy nhất một đường nước. Mỗi khi cần dẫn nước, một trong hai nhóm hộ này sẽ phải lần lượt chặn kênh để hướng dòng chảy vào nhánh nhà mình, nên có khi còn xảy ra tranh chấp nguồn nước giữa hai nhóm hộ.

Câu chuyện làm kênh mương nước mà anh Má A Pho, thôn Má Tra kể không phải là trường hợp cá biệt. Chị Trương Thị Thủy ở huyện Bá Thước, Thanh Hóa cũng cho biết, con đường liên thôn ở thôn Đồi Công, xã Lương Ngoại, huyện Bá Thước có nguồn vốn hỗ trợ từ Chương trình 135 được xây dựng nhưng không có cống thoát nước. Con đường được xây dựng vào mùa khô nên người dân không phát hiện thấy sự bất hợp lý trong xây dựng, chỉ đến khi vào mùa mưa, nước từ đường đổ vào các hộ dân sinh sống hai bên, họ mới kiến nghị cần phải xây cống thoát nước thì nhận được câu trả lời của Bí thư chi bộ thôn: “thiết kế từ trên xuống rồi”.

Không chỉ ở hai thôn đó, mà nhìn chung, các chuyên gia cũng đánh giá, tính “tham gia” của những người dân tộc thiểu số tại địa phương vào quá trình lập kế hoạch, thực hiện, giám sát dự án giảm nghèo còn yếu. Theo TS Lương Minh Ngọc, Viện trưởng Viện Nghiên cứu Kinh tế, Xã hội, Môi trường (iSEE), hầu như người dân tộc thiểu số mới chỉ có tư cách “phát biểu ý kiến” thay vì “tham gia”.

Với một cái nhìn bao quát qua quá trình nghiên cứu “Tổng kết các phương pháp phát triển và tìm kiếm cơ chế nhằm nâng cao tiếng nói của cộng đồng dân tộc thiểu số trong quá trình ra quyết định” (Nhóm Công tác dân tộc thiểu số – EMWG), TS. Mai Thanh Sơn, từ Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam, là trưởng nhóm nghiên cứu đánh giá rằng, một trong những nguyên tắc căn bản trong xây dựng và tổ chức chính sách dân tộc thiểu số là  Người dân phải là chủ thể trong thực hiện chính sách dân tộc và cần phát huy tính chủ động, sáng tạo và nội lực của đồng bào các dân tộc. Nhưng trên thực tế, nghiên cứu này chỉ ra, còn rất nhiều rào cản về pháp lý, năng lực và quan điểm của chính quyền địa phương, thiếu các hình thức tuyên truyền và kêu gọi tham gia hiệu quả, các tổ chức hội đoàn hoạt động không hiệu quả khiến người dân chưa thực sự được tham vấn ý kiến, chứ chưa nói tới việc phát huy khả năng tự chủ, sáng tạo trong việc lập kế hoạch.

Xây dựng chính sách trên quan điểm của ai?

Một câu hỏi lớn đặt ra với các chính sách dân tộc thiểu số trước đây là đã được xây dựng trên quan điểm của ai?”. Cho đến gần đây, chính sách phát triển vùng các dân tộc thiểu số vẫn đang được các cơ quan làm chính sách này hô hào phải sửa đổi, chuyển từ “cho con cá sang cho cần câu”. Nhưng cách đặt vấn đề “cho” (dù đó là cần câu hay con cá) liệu có còn phù hợp, hay nó đại diện cho một tư duy mang tính áp đặt của “người bên ngoài”, chưa tôn trọng tính tự chủ của “người trong cuộc”?

Lược lại quá trình ra chính sách dân tộc thiểu số kể từ sau Đổi mới đến nay, TS Mai Thanh Sơn cho rằng, quan điểm định hướng của Đảng và nhà nước về chính sách dân tộc xuyên suốt và cơ bản vẫn là “xóa đói giảm nghèo, gần như là cứu nguy, với quan điểm cho không” cho mọi vùng dân tộc thiểu số. Ở giai đoạn đầu, trong bối cảnh tình trạng nghèo đói rất trầm trọng, thậm chí rất nhiều bộ phận dân tộc thiểu số ở trong tình trạng nghèo cùng cực kinh niên, thì quan điểm đó là phù hợp (như pha i  và ii từ năm 2000 đến 2010 của Chương trình 135 được đánh giá rất thành công). Nhưng đến hiện nay, tình hình dân tộc thiểu số không còn như bối cảnh 30 năm trước nữa. Theo bà Nguyễn Thị Ngọc Hân, Chuyên gia phòng Tăng trưởng bao trùm và công bằng của UNDP, các nhóm dân tộc thiểu số hiện nay đã rất khác nhau, hay thậm chí trong cùng một xã, cùng một dân tộc đã có sự khác biệt giàu nghèo rõ rệt – như chia sẻ của anh Má A Pho. Do đó, một tư tưởng “cào bằng”, nhìn các dân tộc thiểu số như một khối nghèo đói đồng nhất trong xây dựng chính sách sẽ không còn phù hợp. Điều đó sẽ dẫn tới kiểu “chính sách gia trưởng nhà nước” – nghĩa là cứ cho mà không cần biết họ có cần hay không, có tác động như thế nào.

Xây dựng đường giao thông ở xã Hà Lâu, huyện Tiên Yên, từ nguồn vốn đầu tư của Chương trình 135. Ảnh: Ban Dân tộc tỉnh Quảng Ninh.

Định hướng chính sách cần phải có sự thay đổi, dựa trên quan điểm của “người trong cuộc”. “Tất nhiên tỉ lệ nghèo đói ở một số vùng còn cao, nhưng đó không phải là căn cứ duy nhất để đưa ra quan điểm định hướng chính sách. Theo tôi, quan điểm định hướng mới là cần phải dựa trên quan điểm của người dân, nâng cao tính chủ động sáng tạo. Họ phải có nhiều quyền hơn nữa đối với các nguồn lực tự nhiên, được tự chủ về sinh kế, được tự chủ trong cách thức tổ chức và quản lý xã hội.”, TS Mai Thanh Sơn nói.

Một khung đánh giá với các tiêu chí đo lường được

Vừa qua Hội đồng Dân tộc của Quốc hội khi thẩm tra kết quả ba năm thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội vùng dân tộc thiểu số, miền núi giai đoạn 2016-2018 tại Quốc hội ngày 15/10 cũng có đánh giá, mặc dù có nhiều nỗ lực trong việc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các chính sách nhằm hỗ trợ phát triển kinh tế – xã hội đối với vùng dân tộc thiểu số và miền núi nhưng việc ban hành các chính sách còn mang tính ngắn hạn, thiếu tính chiến lược (Vneconomy ngày 16/10¹).

Do vậy, việc rà soát lại toàn bộ các chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số là yêu cầu bắt buộc, để nhằm nhìn nhận lại hiệu quả chính sách, tác động chính sách và xây dựng quan điểm chính sách cho thời gian tới.

Ủy ban Dân tộc đã phối hợp với nhóm nghiên cứu của TS. Trần Công Thắng, Phó Viện trưởng Viện Chính sách Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tiến hành nghiên cứu và công bố Dự thảo báo cáo “Rà soát chính sách dân tộc giai đoạn 2016-2018 và định hướng giai đoạn 2021-2025” tại hội thảo “Tham vấn dự thảo báo cáo thực trạng chính sách dân tộc và định hướng chính sách giai đoạn 2021 – 2025” ngày 5 tháng 10 tại Hà Nội. Đây là một trong những nghiên cứu thuộc chuỗi báo cáo hỗ trợ cho Ủy ban dân tộc trong việc định hướng chính sách dân tộc và tổ chức thi hành trong thời gian tới. Mặc dù Báo cáo được đánh giá là đã nỗ lực rà soát 7 nhóm chính sách gồm: cơ sở hạ tầng; sản xuất, tín dụng; giảm nghèo; y tế cơ sở; giáo dục đào tạo; văn hóa xã hội và an ninh-quốc phòng với lượng dữ liệu thống kê phong phú nhưng lại… thiếu một khung phân tích chính sách rõ ràng.

Đây không chỉ là điểm yếu riêng có của dự thảo báo cáo này, mà nhiều chính sách dân tộc thiểu số vẫn được đưa ra thực hiện mà thiếu khung phân tích chính sách cũng như công cụ phân tích phù hợp. Mặc dù Ủy ban Dân tộc đề ra Khung hệ thống chính sách dân tộc giai đoạn 2016 – 2020 trong “Báo cáo tổng kết chính sách dân tộc giai đoạn 2011-2015”, nhưng trên thực tế các chính sách mới chỉ được gom vào năm nhóm lớn với sự phân loại các nhóm dựa trên nội dung (gồm: Chính sách phát triển kinh tế, Nhóm Chính sách xã hội, Nhóm Phát triển nguồn nhân lực, Nhóm Chương trình 135, chính sách hỗ trợ phát triển kinh tế – xã hội 16 DTTS rất ít người; Nhóm Chính sách đảm bảo an ninh quốc phòng và hội nhập quốc tế).

“Cái mà các anh chị gọi là ‘khung phân tích’, thực ra chỉ là một thao tác ‘nhặt’ các chính sách vào từng ‘giỏ’ khác nhau mà thôi. Đáng lẽ trong khung đó phải đưa ra tiêu chí đánh giá, thang đo, cách thức đánh giá thì chưa làm được”, TS. Mai Thanh Sơn nhận xét.

Vì vậy, các nhóm thực hiện rà soát cho Ủy ban Dân tộc “nhất thiết cần có một khung phân tích để đánh giá chính sách dân tộc thiểu số trong giai đoạn vừa qua”, TS. Mai Thanh Sơn nói. Ông cũng cho biết, lý tưởng nhất, việc xây dựng một khung đánh giá chính sách sẽ phải bám sát quá trình ban hành chính sách trước đó – cần phải tuân thủ “quy trình chính sách” gồm các bước: 1) Đánh giá hệ thống chính sách đã được thực hiện; 2) Phân tích hiện trạng và xác định vấn đề ưu tiên; 3) Xác định mục tiêu, phân tích các phương án chính sách, dự báo tác động chính sách; 4) Đưa ra các quyết định chính sách; 5) Theo dõi/giám sát quá trình thực hiện chính sách. Để đánh giá được một chính sách cần phải thực hiện rà soát lại theo đúng trình tự này. Chẳng hạn, ở bước 1, cần làm rõ bối cảnh, sự cần thiết ra đời chính sách, lịch sử hình thành chính sách (các lần sửa đổi, bổ sung), các chính sách liên quan, mục tiêu của chính sách, các giải pháp thực hiện mục tiêu, việc tổ chức thực hiện và những qui định đặc thù tại địa phương. Đánh giá chung phải đo lường được tính phù hợp, tính hệ thống, tính khả thi của chính sách, đánh giá chi tiết cần phải đo lường được tính công bằng, hiệu quả, hiệu suất của chính sách. Ở bước hai, các nhà quản lý phải xác định được mâu thuẫn, nhu cầu của đời sống xã hội cần được giải quyết bằng chính sách và các căn cứ lựa chọn cần ưu tiên. Tuần tự như vậy, mỗi giai đoạn ra chính sách đều có hệ thống các công cụ kinh tế, kỹ thuật, chế tài, thông tin… để đảm bảo khi đưa chính sách vào phải “có thể đạt được mục tiêu, phù hợp với bối cảnh cụ thể”.

Điều đáng lưu ý ở đây là “không được nhầm lẫn giữa “thống kê” thuần túy với “đo lường hiệu quả”, “chứng minh được kết quả cụ thể của các chính sách”, theo bà Nguyễn Thị Ngọc Hân. “Chẳng hạn, thống kê mô tả của việc thực hiện các chương trình/chính sách chỉ đưa ra các số liệu, cho thấy số người được cấp Bảo hiểm y tế hay số hộ gia đình được hỗ trợ giảm nghèo. Nhưng đó chỉ là đầu ra của các hoạt động chính sách. Câu hỏi mà Đảng và Chính phủ cần được hồi đáp là: có bao nhiêu phần trăm số người được phát thẻ đó đã sử dụng thẻ, và có thái độ hài lòng với sự phục vụ của bệnh viện? Và có bao nhiêu phần trăm số hộ gia đình được hỗ trợ đã thoát nghèo bền vững? Đó mới là kết quả.”, TS. Mai Thanh Sơn lấy ví dụ. 
———–
Chú thích
[1] http://vneconomy.vn/chinh-sach-vung-dan-toc-thieu-so-mien-nui-con-tu-duy-nhiem-ky-20181015135136579.htm#