Chính sách hộ khẩu: Cần bỏ rào cản “ngụ cư”
Trong hơn 50 năm qua, hộ khẩu đã được sử dụng làm công cụ quản lý xã hội, kế hoạch hóa kinh tế và kiểm soát di cư, đặc biệt là trong thời bao cấp nhưng cũng tạo ra rất nhiều rào cản đối với những người không có hộ khẩu thường trú tại nơi đang cư trú. Trong một nghiên cứu mới đây về Hệ thống đăng ký hộ khẩu ở Việt Nam [1], các nhà khoa học đã chỉ ra những bất hợp lý trong chính sách hộ khẩu và đưa ra các gợi ý cải cách chính sách này.
Người lao động tự do. Nguồn: Lao động và xã hội.
Năm 2014, công luận xôn xao vì Đỗ Hồng Sơn, một học sinh trung học ở Hà Nội bị đình chỉ học ở trường công và phải chuyển sang một trường dân lập vì không có hộ khẩu thường trú. Đó chỉ là một trường hợp điển hình về việc hộ khẩu đã trở thành rào cản cho quyền bình đẳng tiếp cận với các dịch vụ xã hội như y tế, giáo dục của nhiều người dân không có hộ khẩu thường trú tại nơi đang cư trú. Tự bao lâu, những người không có cuốn sổ ấy đã gặp rất nhiều khó khăn phiền toái liên quan đến thủ tục hành chính vô hình trung trở thành những “công dân hạng hai” trong tiếp cận nhiều dịch vụ công, vẫn bị phân biệt “chính cư – ngụ cư” như hàng nghìn năm phong kiến.
Từ nhiều năm nay, cơ sở dữ liệu điều tra dân số ở Việt Nam theo hướng dẫn của Tổng cục thống kê (GSO) (2) hầu như bỏ sót nhiều cư dân đăng ký tạm trú. Chỉ đến năm 2016, lần đầu tiên nghiên cứu Hệ thống đăng ký hộ khẩu ở Việt Nam (3) đã ước tính được tổng số người không có đăng ký thường trú tại năm tỉnh/ thành phố điều tra là 5,6 triệu người. Theo đó, khoảng 18% tổng dân số Hà Nội, 36% dân số thành phố Hồ Chí Minh và 72% dân số Bình Dương không có hộ khẩu thường trú. So với những người có hộ khẩu thường trú, 5,6 triệu người này đã chịu nhiều thiệt thòi trong tiếp cận các dịch vụ công.
Bất bình đẳng trong tiếp cận dịch vụ công
Hiện nay, mặc dù những người tạm trú đã dễ tiếp cận với dịch vụ công hơn so với trong quá khứ nhưng chính sách hộ khẩu vẫn tạo ra rào cản lớn khiến họ phải chịu thêm nhiều phí tổn để được sử dụng các dịch vụ y tế, giáo dục…. Về giáo dục, “trẻ em không có hộ khẩu thường trú gặp khó khăn khi đăng ký học trường công, do đó, trẻ em tạm trú thường phải học ở các trường tư với chi phí cao hơn rất nhiều so với trường công mà có thể chất lượng không bằng”, TS. Vũ Hoàng Linh, chuyên gia kinh tế của WB, tác giả chính của nghiên cứu này cho biết. Thống kê trong nghiên cứu này cho thấy có tới 52% trẻ em có hộ khẩu tạm trú phải học mẫu giáo ở các cơ sở tư thục trong khi con số này ở trẻ có hộ khẩu thường trú là 29%. Các tính toán về mặt kinh tế cũng cho thấy chi phí giáo dục ở các trường tư cao hơn trường công ở mọi cấp học, có thể gấp đôi hoặc gấp ba. Đặc biệt là ở bậc Trung học phổ thông, trẻ có hộ khẩu tạm trú ít nhập học hơn hẳn so với trẻ có hộ khẩu thường trú (chỉ có 30% trẻ tạm trú nhập học THPT trong khi con số này ở trẻ thường trú là 89%). Tương tự, về y tế, những người tạm trú vẫn thường khó tiếp cận với bảo hiểm y tế hoặc phải chi trả viện phí cao hơn do hiện nay sổ hộ khẩu vẫn được sử dụng để xác định mua bảo hiểm y tế hộ gia đình. Kết quả thống kê trong nghiên cứu này chỉ ra có tới hơn ¼ số trẻ nhỏ tạm trú thiếu bảo hiểm y tế mặc dù hiện nay đã có chính sách phổ cập bảo hiểm y tế. Như vậy, những rào cản dành cho các gia đình thiếu hộ khẩu không chỉ khiến người lớn mà cả trẻ em trong các gia đình này phải gánh chịu những thiệt thòi không đáng có, và mọi khó khăn đó sẽ “di truyền” tới thế hệ thứ ba, thứ tư nếu gia đình họ còn tiếp tục chưa có hộ khẩu.
Không chỉ có vậy, hầu như người tạm trú ít có cơ hội tham gia vào các tổ chức đoàn thể, các hoạt động xã hội hoặc đóng góp ý kiến chính sách tại nơi họ đang cư trú, trừ ngoại lệ là tham gia công đoàn. Tỉ lệ tham gia thấp này phản ánh mối quan hệ lỏng lẻo giữa người tạm trú và cộng đồng, qua đó cho thấy các mối quan hệ xã hội của người tạm trú ít ỏi hơn nhiều so với người có hộ khẩu thường trú. Hạn chế về mạng lưới xã hội với cộng đồng nơi cư trú khiến người tạm trú, đặc biệt là những di dân, thường xuyên di chuyển và ít có cơ hội cập nhật thông tin về các dịch vụ công đồng thời khó tiếp cận bảo trợ xã hội.
Người không có hộ khẩu thường trú cũng luôn vướng phải phiền hà khi thực hiện các thủ tục hành chính tại nơi cư trú đồng thời phải chi nhiều phí tổn không chính thức nếu muốn trở thành dân “chính cư” thông qua việc sở hữu tấm sổ hộ khẩu. Rõ ràng, chính sách hộ khẩu hiện nay với mục tiêu chính là quản lý dân cư đã vô hình trung “đẩy” những người chỉ có đăng ký tạm trú, đặc biệt là di dân tự do, ra bên lề những hoạt động xã hội tại những nơi họ đang cư trú mặc dù họ đang là những tác nhân tích cực đóng góp vào sự phát triển xã hội (4).
Hai gợi ý cải cách chính sách hộ khẩu
Trong bối cảnh tính năng động xã hội ngày càng gia tăng, dòng dịch chuyển dân cư ngày càng mạnh mẽ và trở thành xu thế tất yếu của phát triển kinh tế xã hội, chính sách hộ khẩu hiện nay “gây nhiều phiền nhiễu hơn là có ích, nó không phải là một công cụ hữu hiệu và hiện đại để quản lý dân cư. Theo chúng tôi, cần cải tiến hệ thống này thành một công cụ quản lý dân cư hiện đại phù hợp với quá trình mở cửa kinh tế của chúng ta. Trong nghiên cứu này, chúng tôi gợi mở hai định hướng chính để cải cách chính sách hộ khẩu, hai định hướng cải cách này có thể đồng thời tiến hành cùng nhau”, TS. Vũ Hoàng Linh cho biết.
Với quan điểm không nên coi hộ khẩu là một biện pháp hạn chế di cư, gợi ý thứ nhất mà nghiên cứu này đưa ra là nới rộng các quy định hiện hành, đơn giản hóa thủ tục cấp hộ khẩu cho những người tạm trú có nhu cầu đăng ký hộ khẩu thường trú. Cụ thể, nên rút ngắn hoặc bãi bỏ yêu cầu về thời hạn cư trú khi người dân đăng ký hộ khẩu, đồng thời không nên cho phép chính quyền các địa phương đặt ra những điều kiện với người nộp đơn đăng ký thường trú. Trước đây, Luật cư trú 2006 có các điều khoản tương đối thoáng, tạo điều kiện cho công dân xin hộ khẩu thường trú nhưng sau đó Luật cư trú sửa đổi năm 2013 lại xiết chặt một số quy định, đồng thời cũng cho phép một số thành phố được phép đưa ra các quy định riêng trong đăng ký hộ khẩu thường trú (5) nhằm giảm áp lực di dân vào thành phố. Nhưng trên thực tế, biện pháp hành chính xiết chặt đăng ký hộ khẩu thường trú chỉ cản trở người di cư tiếp cận các dịch vụ công chứ không ngăn được các dòng di dân tràn vào thành phố.
Có khá nhiều nước có hệ thống đăng ký theo nhân khẩu (hộ gia đình) như ở Pháp, Đức, Nhật Bản, theo đó các hộ gia đình được xem như một đơn vị hành chính pháp lý nhưng không gắn với nơi ở. Hệ thống này được sử dụng để đăng ký sinh, tử và hôn nhân nhưng không gắn kết với nơi ở hay việc cung cấp các dịch vụ xã hội. Trên thế giới chỉ có rất ít các quốc gia có hệ thống đăng ký cư trú vừa gắn với việc cung cấp dịch vụ xã hội và vừa quy định hạn chế việc thay đổi đăng ký. Việt Nam và Trung Quốc là hai ví dụ nổi bật, cả hệ thống hộ khẩu của Việt Nam và hukou của Trung Quốc thực hiện đồng thời hai chức năng đăng ký theo hộ gia đình và theo nơi cư trú.
Nguồn: Báo cáo Hệ thống đăng ký hộ khẩu ở Việt Nam tr.5 – 6.
Chú thích:
1 Nghiên cứu do Ngân hàng thế giới tại Việt Nam và Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam đồng thực hiện, Nhà xuất bản Hồng Đức xuất bản năm 2016.
2 Các điều tra Mức sống hộ gia đình ở Việt Nam (VHLSS) từ 2004 đến nay sử dụng danh sách hộ gia đình theo hộ khẩu làm cơ sở chọn mẫu, điều này dẫn tới việc hầu như bỏ sót những người không có hộ khẩu ở địa phương.
3 Bằng phương pháp chọn mẫu và tính quyền số khảo sát – Quyền số khảo sát được tính toán dựa trên xác suất lựa chọn. Tham khảo phụ lục Báo cáo Hệ thống đăng ký hộ khẩu ở Việt Nam, tr81 – 82.
4 Những người đăng ký tạm trú, gồm phần lớn là người di cư là động lực, đóng góp rất lớn vào sự phát triển kinh tế xã hội bởi quá trình dịch chuyển lao động góp phần đáp ứng nhu cầu lao động ngày càng cao ở các khu vực thiếu hụt lao động như khu công nghiệp, đô thị…Báo cáo Di cư trong nước và Phát triển kinh tế xã hội ở Việt Nam: Kêu gọi hành động, Liên Hợp Quốc tại Việt Nam, 2010.
5 Điển hình, Luật thủ đô năm 2012 thắt chặt đáng kể các yêu cầu nhập hộ khẩu thường trú ở Hà Nội: Yêu cầu phải sống liên tiếp ba năm ở Hà Nội (so với yêu cầu trong cả nước là 2 năm), cho phép UBND TP Hà Nội được quy định các yêu cầu về nhà ở với người xin hộ khẩu. Còn năm 2011, TP Đà Nẵng ban hành Nghị quyết 23/2011/ NQ – HĐND từ chối cấp hộ khẩu thường trú cho những người ở nhà thuê, không có việc làm hoặc có án tích (sau đó Bộ Tư pháp yêu cầu sửa đổi vì văn bản này trái luật, năm 2014 Đà Nẵng chỉ yêu cầu người xin hộ khẩu đảm bảo diện tích nhà thuê tối thiểu 22m2/ người).
