Những trắc trở của Nghị định 115

Sự ra đời của Nghị định 115/2005/NĐ-CP, một chính sách được kỳ vọng sẽ tạo ra luồng sinh khí mới cho các tổ chức KH&CN công lập để họ có thể bắt nhịp với sự phát triển của kinh tế xã hội, trên thực tế đã đem lại kết quả không mấy tươi sáng. Vậy nguyên nhân gì khiến Nghị định không phát huy được giá trị của mình?

“Ý tưởng của Nghị định 115 rất tiến bộ ở chỗ, nếu tôi được giao quyền tự chủ toàn diện, tôi được tự chủ về xác định nhiệm vụ, tổ chức biên chế và tài chính, đối với các đơn vị nghiên cứu ứng dụng còn được quyền sản xuất kinh doanh như doanh nghiệp để tạo nguồn thu tự đảm bảo chi thường xuyên, khi đó thì tôi mới thực sự tự chủ được”. Đó là ý kiến của TS. Nguyễn Quân, nguyên Bộ trưởng Bộ KH&CN, người tham gia vào quá trình xây dựng Nghị định 115, bảo vệ quan điểm tiến bộ này và chứng kiến toàn bộ quá trình Nghị định đi vào thực tiễn.

Gần hai thập kỷ đã qua, thật khó hình dung một cách chi tiết những tác động của Nghị định 115 đối với các tổ chức KH&CN công lập. Nhưng có thể “phân luồng” tác động của chính sách này theo hai hướng: một là tận dụng được tinh thần tiến bộ của Nghị định 115 để thúc đẩy và chuyển hướng hoạt động của đơn vị mình một cách hiệu quả hơn, tạo ra nhiều sản phẩm có ý nghĩa hơn; hai là không dám vượt thoát khỏi khuôn khổ bó buộc nhiều năm và chấp nhận nếp quản lý cũ. 

Khi xây dựng và ban hành Nghị định 115, hẳn các nhà quản lý nghĩ đến một tương lai tươi sáng, nơi cả “hai nhà” – nhà khoa học và nhà nước – đều có lợi: đối với nhà khoa học/tổ chức KH&CN công lập thì có nguồn thu tốt, đủ không gian tự do làm theo năng lực, tạo ra sản phẩm khoa học tốt và nâng cao hiệu quả hoạt động mà ít phải phụ thuộc vào nguồn bao cấp của ngân sách nhà nước, còn đối với nhà nước vừa đỡ “gánh nặng bao cấp” kinh phí hoạt động thường xuyên, vừa thu được thuế từ hoạt động chuyển giao công nghệ và sản xuất kinh doanh như doanh nghiệp của các tổ chức KH&CN. ““Nếu để một viện có tiềm năng nhưng không ứng dụng được kết quả nghiên cứu, chuyển giao công nghệ cho doanh nghiệp và không tự sản xuất kinh doanh trong lĩnh vực của mình, chỉ trông chờ nhà nước cấp kinh phí hoạt động thường xuyên và cấp đề tài nghiên cứu thì đó là một cái thùng không đáy, năm nào cũng cấp một núi tiền vào đó, còn nhà nước chỉ thu lại được một số kết quả nghiên cứu rất khiêm tốn và không có khả năng ứng dụng, không có hiệu quả thực tiễn và chỉ để duy trì một bộ máy trì trệ. Một khi các tổ chức KHCN được quyền sản xuất kinh doanh, nhà khoa học chuyển giao được, bán được kết quả nghiên cứu cho doanh nghiệp hoặc trực tiếp sản xuất kinh doanh tài sản trí tuệ của mình thì nhà nước có thể thu lại tiền đầu tư qua thuế, và xã hội thì được sản phẩm mới, công nghệ mới. Đấy là cái được rất lớn, thậm chí phần người ta đóng thuế khi thương mại hóa kết quả nghiên cứu còn lớn hơn cả phần nhà nước tài trợ cho nghiên cứu”, TS. Nguyễn Quân phân tích. 

Bao giờ cũng vậy, giữa lý thuyết và thực tiễn luôn có những điểm khác biệt mà không phải bao giờ cũng lường hết được. Ba năm sau khi Nghị định 115 ra đời, vào tháng 7/2008, lãnh đạo Bộ KH&CN và các bộ, ngành đã làm việc với Phó Thủ tướng Nguyễn Thiện Nhân về việc thực hiện Nghị định. Kết quả cho thấy, đến hết quý 1/2008, trong tổng số 504 tổ chức KH&CN công lập trên cả nước, mới chỉ có 205 tổ chức và đơn vị (chiếm 40%) có đề án chuyển đổi theo Nghị định 115 được phê duyệt, 135 đề án (chiếm 26,7%) đang trình cấp thẩm quyền phê duyệt thực hiện. Lý do của việc chậm tiến độ thực hiện Nghị định là được lý giải là do nhiều tổ chức KH&CN còn e ngại, đặc biệt là vẫn muốn tiếp tục được hỗ trợ theo cơ chế bao cấp nên hoạt động không hiệu quả.

Ở một mốc thời gian xa hơn, vào tháng 4/2016, bài viết “Hiện trạng và giải pháp đẩy mạnh quyền tự chủ của tổ chức KH&CN công lập” của TS. Nguyễn Trường Giang, Vụ Tài chính hành chính sự nghiệp (Bộ Tài chính), đã đưa ra một số thông tin: đến năm 2015, trong tổng số 642 tổ chức KH&CN công lập, có 193 tổ chức KHCN hoạt động trong lĩnh vực nghiên cứu cơ bản, chiến lược, chính sách thực hiện chuyển đổi, chiếm tỷ lệ 30%; 295 tổ chức chuyển sang loại hình tự trang trải kinh phí, chiếm tỷ lệ 46%; 154 tổ chức đang xây dựng hoặc đang trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt đề án thực hiện cơ chế tự chủ (chiếm tỷ lệ 24%).

Những con số đẹp này đã phản ánh đúng mức sự chuyển đổi về cơ chế quản lý và vận hành của các tổ chức KH&CN công lập chưa? Bức tranh thật sự về tự chủ, tự chịu trách nhiệm như thế nào?

Chật vật tự chủ

Không dễ để tự chủ, đó là nhận xét của nhiều nhà khoa học khi nhớ lại quãng thời gian ban đầu vận dụng Nghị định 115 vào thực tế hoạt động của đơn vị mình bởi chuyển đổi phương thức quản lý và hoạt động của một bộ máy đã tồn tại vài thập niên, với những bộ phận có chức năng khác nhau và đội ngũ cán bộ nghiên cứu ở các mức năng lực khác nhau là một câu chuyện phức tạp. Những nơi hồ hởi đón nhận được nhiều nhất là những tổ chức KH&CN ứng dụng đã khá hoàn thiện về bộ máy và sẵn có một số công nghệ hoặc sản phẩm nghiên cứu gần với nhu cầu thị trường lại có tập thể lãnh đạo năng động, có ý chí, dám làm và vận dụng sáng tạo cơ chế mới. Việc chuyển đổi phương thức hoạt động đã tạo điều kiện cho họ đưa những sản phẩm còn mới ra khỏi phòng thí nghiệm đó đến với thị trường, đến với các doanh nghiệp đang cần một công nghệ mới, một quy trình sản xuất mới cho chính mình. 

Người ta vẫn nghĩ chỉ có những đơn vị nghiên cứu yếu kém, sản phẩm nghiên cứu không có thị trường mới sợ chuyện tự chủ, tự chịu trách nhiệm, nhưng trên thực tế thì ngay cả những viện nghiên cứu có nội lực thực sự cũng vẫn phải chịu những tác động trái chiều của Nghị định do sự thiếu đồng bộ của bộ máy, cộng thêm sự thiếu hụt cơ sở vật chất để tối ưu và hoàn thiện sản phẩm nghiên cứu mà qua đó có thể sẵn sàng chuyển giao ra thị trường đã trở thành một trong những nguyên nhân chủ yếu khiến ngay cả các đơn vị được coi là sẽ gặp thuận lợi nhiều nhất cũng vướng mắc. Ngay cả các tổ chức KH&CN trực thuộc Bộ KH&CN cũng không ngoại lệ. Trong buổi giao lưu trực tuyến do báo Đại biểu nhân dân tổ chức vào tháng 11/2013, ông Trần Xuân Hồng, Viện trưởng Viện Ứng dụng công nghệ (Bộ KH&CN) cho biết, “tổ chức của chúng tôi là tổ chức nghiên cứu ứng dụng nhưng trong hoạt động thực tế, có những vấn đề mang tính khảo nghiệm, dẫn dắt, không phải nội dung nào cũng tạo ra ngay được sản phẩm để ứng dụng. Nếu coi các nội dung như vậy không thuộc loại hình nghiên cứu cơ bản và không được bảo đảm kinh phí thường xuyên thì sẽ không bao giờ có sản phẩm ứng dụng”. 

Thực tiễn cuộc sống luôn đa dạng muôn hình muôn vẻ những vấn đề nảy sinh mà các tổ chức KH&CN cũng không hình dung trước được hết. Bởi giữa tự chủ trên giấy tờ và tự chủ trên thực tế có những điểm khác biệt. Trong cuộc họp liên bộ, Bộ KH&CN, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ và GTVT vào tháng 5/2011, ông Trần Văn Lâm, Vụ phó Vụ Tổ chức cán bộ (Bộ GTVT) cho biết, một số đơn vị thuộc Viện KH&CN GTVT, Viện Chiến lược và Phát triển GTVT đã được phê duyệt đề án chuyển đổi, đã tự chủ về nhiệm vụ KH&CN, công tác tổ chức, nhân lực, hợp tác quốc tế và tài chính nhưng vẫn gặp nhiều vướng mắc, khó khăn. Một trong số này là khi chuyển đổi cơ chế, số lượng lao động dôi dư chiếm tỷ lệ khá cao, rất khó có kinh phí để giải quyết chế độ cho những trường hợp này; khó tách tài sản phục vụ công tác nghiên cứu khoa học hoặc nghiên cứu chiến lược, chính sách với tài sản phục vụ hoạt động dịch vụ và sản xuất kinh doanh, chưa có cơ chế giao tài sản nhà nước cho đơn vị tự chủ để sản xuất kinh doanh; vướng mắc về quy định trích khấu hao tài sản khi sử dụng cho sản xuất kinh doanh và thủ tục, hồ sơ khi giải quyết thanh quyết toán với Kho bạc Nhà nước; thiếu vốn để đầu tư xây dựng cơ bản, đầu tư chiều sâu cho các viện…

Có rất nhiều vướng mắc khiến không chỉ các viện từ trước đến nay vẫn làm các công việc thuần túy nghiên cứu chiến lược hoặc nghiên cứu khoa học cơ bản mà còn với các viện nghiên cứu ứng dụng khác cùng gặp phải. PGS. TS Lưu Đức Tuyên (Học viện Tài chính) đã nhận xét trong bài viết “Đổi mới cơ chế tự chủ đối với tổ chức KH&CN công lập”, xuất bản trên tạp chí Tài chính vào tháng 7/2016, dù Nghị định 115 cho phép tổ chức KH&CN công lập được dùng quyền sử dụng đất để góp vốn, liên doanh, liên kết, sản xuất, kinh doanh, thế chấp vay vốn ngân hàng nhưng “trên thực tế, không thực hiện được điều này bởi theo quy định của Luật Đất đai, các tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất thì không có quyền thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất”. Mặt khác, ông cũng phân tích, Nghị định 115 cho phép tổ chức KH&CN công lập khi chưa tự trang trải kinh phí hoạt động thường xuyên vẫn có quyền tự chủ về nhân lực, nhưng trên thực tế cũng không thực hiện được. Nguyên nhân nào dẫn đến vướng mắc này? “Bởi theo quy định trong Luật Viên chức về vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị sự nghiệp công lập dù được tự chủ vẫn không thể tự quyết định về số người làm việc trong đơn vị mà phải do Bộ Nội vụ phê duyệt biên chế. Điều này ảnh hưởng đến tính linh hoạt và quyền tự quyết của người đứng đầu tổ chức KH&CN công lập khi xác định quy mô nhân sự và chất lượng cán bộ, đáp ứng với phạm vi nghiên cứu và yêu cầu của nhiệm vụ chuyên môn”, PGS. TS Lưu Đức Tuyên nêu. 

Không chỉ những vấn đề to tát liên quan đến tự chủ hoạt động, tự chủ sắp xếp tổ chức, vận hành bộ máy mà một tổ chức KH&CN công lập sẽ còn phải đối mặt với những vấn đề tưởng chừng nhỏ nhặt hơn nhưng thực ra cũng phức tạp không kém. Trong hội nghị trực tuyến toàn quốc về thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức KH&CN công lập, do Ủy ban KHCN và MT của Quốc hội phối hợp với Bộ KH&CN tổ chức vào tháng 3/2015, đại diện Viện Hàn lâm KH&CN Việt Nam chỉ ra, việc thanh toán đối với các đề tài nghiên cứu nặng về chứng từ thanh toán nên các nhà khoa học, các viện mất rất nhiều thời gian và công sức để hoàn thiện. Việc tự chủ về tài chính không làm giảm bớt tất cả những yêu cầu này trong khi bên cạnh đó, một số văn bản của Nhà nước quy định mức khoán chi cho chuyên đề nghiên cứu, mức thù lao dự họp… được ban hành đã lâu, chưa được sửa đổi, bổ sung nên đã lạc hậu, không còn phù hợp thực tiễn nhưng chưa được điều chỉnh.  

Như vậy, một tổ chức được khoác cái mũ mới tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhưng trong các hoạt động thường nhật của mình vẫn còn phải tuân theo những quy định cũ và chưa được giải thoát theo đúng tinh thần tự chủ thật sự. Ngay cả các đơn vị thuộc khoản 3 điều 4 của Nghị định 115 được nhà nước cấp kinh phí hoạt động thường xuyên và được hưởng cơ chế khoán, nhưng trên thực tế họ vẫn bị quản lý chi tiêu theo định mức thấp, theo số lượng biên chế và không được chủ động điều chỉnh nội dung chi. Sự chật vật của họ trong việc theo đuổi và áp dụng một chính sách tiến bộ, do đó, vẫn cứ tồn tại mà chưa kịp có “cây đũa thần” nào có thể hóa giải.

Có tháo gỡ được vướng mắc? 

Có thể thấy, từ chỗ được cho là một đổi mới chính sách, một tiến bộ về tư duy quản lý nhưng Nghị định 115 đã trở thành điểm khởi đầu của một vấn đề gây tranh cãi cho cả một thập niên. Một số đơn vị được TS. Nguyễn Quân nêu như Trung tâm Kỹ thuật Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng 3, Trung tâm Nghiên cứu và Triển khai công nghệ bức xạ (Bộ KH&CN), Viện Nghiên cứu Cơ khí, Viện Máy và Dụng cụ công nghiệp (Bộ Công thương); Tổng công ty Cơ điện xây dựng (Bộ NN&PTNT)… chỉ là những ví dụ hiếm hoi điển hình cho tự chủ thành công mà không thể nhân rộng mô hình. 

Trong cuộc trao đổi và đánh giá về các nghị định và các văn bản liên quan đến cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm với báo Khoa học và phát triển, TS. Nguyễn Quân nhớ lại, khi Nghị định 115 ra đời, giới khoa học Việt Nam rất mừng và hết sức ủng hộ nhưng “đến khi triển khai thì bắt đầu vướng, vướng với các luật khác”. Các luật khác ở đây cơ bản gồm Luật Cán bộ, công chức, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đất đai, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp… 

Do các tổ chức KH&CN công lập và các hoạt động nghiên cứu, chuyển giao đều chịu sự chi phối của rất nhiều khung khổ pháp luật khác nhau nên thật khó có thể tháo gỡ một loạt các điểm thiếu đồng nhất giữa các văn bản quy phạm pháp luật như vậy, nên mới dẫn đến tình trạng, “nếu triển khai theo Nghị định 115 thì những người có tinh thần dám làm, dám tự chủ cứ phải nơm nớp lo là làm không đúng, mặc dù theo Nghị định 115 là đúng nhưng soi vào các quy định liên quan thì lại không đúng”, TS. Nguyễn Quân giải thích. 

Nếu chỉ nhìn nhận vào bề mặt hiện trạng mà không nhìn sâu vào bản chất gốc rễ và những tình huống “éo le” của thực tế thì có thể dễ rơi vào việc đánh giá một cách lệch lạc hoặc hiểu chưa đúng về các tổ chức KH&CN công lập và nỗ lực của họ trong vấn đề tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Trên thực tế, những ràng buộc về quy định khiến họ thật khó tự tháo gỡ. “Khi nhà nước bỏ tiền đầu tư cho các đề tài nghiên cứu thì theo Luật Ngân sách nhà nước, quyền sở hữu kết quả nghiên cứu ấy là của nhà nước. Nhà khoa học không thể đem bán sản phẩm không thuộc quyền sở hữu của mình, không thể góp vốn vào các doanh nghiệp được và cũng không thể lập doanh nghiệp của mình được như tinh thần của Nghị định 115 nếu không được nhà nước giao quyền sở hữu kết quả nghiên cứu sử dụng ngân sách nhà nước”, TS. Nguyễn Quân nêu một nghịch lý. 

Vậy về mặt lý thuyết, có thể giải quyết được vướng mắc tài chính này như thế nào? Ông đưa ra một giải pháp theo thông lệ quốc tế “Đáng lẽ là phải sửa Luật Ngân sách để Luật có thể cho phép nhà nước đầu tư nhưng đi kèm luôn việc nhà nước giao luôn quyền sở hữu như các quốc gia tiên tiến đã áp dụng thành công. Khi một nhà khoa học hay một viện nghiên cứu triển khai dự án thành công, có kết quả và có sản phẩm thì nhà nước sẽ giao luôn quyền sở hữu kết quả hay sản phẩm ấy cho nhà khoa học hay viện nghiên cứu. Do đã giao cho họ rồi thì họ mới có quyền đem đi bán hoặc góp vốn”.

Nhưng trong một chu trình đưa sản phẩm nghiên cứu từ phòng thí nghiệm ra đến thị trường chuyển giao công nghệ có rất nhiều công đoạn khác nhau và liên quan đến nhiều bên khác nhau. Đó là một hệ sinh thái của thị trường công nghệ, dù được xây dựng theo tinh thần ‘lấy nhà khoa học làm trung tâm’ hay ‘lấy doanh nghiệp làm trung tâm’, thì cũng cần những thành tố nhất định, trong đó có các tổ chức trung gian (mà người ta vẫn gọi một cách nôm na là ‘cò’ công nghệ) như các tổ chức định giá, đánh giá, tư vấn, giám định công nghệ…. Vấn đề là Việt Nam chưa có được các tổ chức định giá có uy tín để định giá tài sản trí tuệ nói chung cũng như kết quả nghiên cứu có nguồn gốc ngân sách nhà nước nói riêng. Do đó, “vấn đề ở đây còn là nếu chuyển nhượng hay góp vốn vào doanh nghiệp thì ai định giá cho nhà khoa học? Vì nó liên quan đến tài sản nhà nước và trách nhiệm của nhà khoa học khi bán tài sản được nhà nước giao phải thực hiện nghĩa vụ tài chính với nhà nước. Trong khi tài sản trí tuệ rất khó định giá vì nó phụ thuộc vào nhu cầu thị trường và khả năng thương mại hóa, chúng ta lại chưa có một quy định pháp luật về định giá tài sản vô hình. Ví dụ đề tài nghiên cứu với 5 tỷ đầu tư từ ngân sách nhà nước, muốn bán hoặc chuyển giao sản phẩm thì phải định được giá sát với giá thị trường, có thể giá trị thực của nó cao hơn mức đầu tư nhiều lần 5 tỷ khi có thị trường, nhưng cũng có thể bằng zero nếu không có người mua. Cái khó ở đây là nếu định giá thấp thì có thể bị quy kết là làm thất thoát tài sản của nhà nước, định giá cao thì không ai mua. Trong khi nếu được chuyển giao dù với bất kỳ giá nào thì doanh nghiệp sẽ có công nghệ mới, tạo ra sản phẩm mới và sẽ nộp thuế nhiều hơn mức đầu tư của ngân sách và mức giá chuyển nhượng, nghĩa là làm lợi cho ngân sách và nhà khoa học nhiều hơn. Còn nếu chỉ vì không định giá được dẫn đến không chuyển giao được thì kết quả nghiên cứu vẫn “nằm trong ngăn kéo” và lãng phí nguồn đầu tư của ngân sách một cách vô lý”, TS. Nguyễn Quân nói. 

Năm 2008, PGS. TS Nguyễn Thị Trâm và cộng sự ở Học viện Nông nghiệp Việt Nam đã lai tạo ra giống lúa lai hai dòng TH3-3 nhiều ưu điểm như bông to, nhiều hạt, hạt dài xếp sít, năng suất đạt 6-8 tấn/ha/vụ, phẩm chất gạo tốt khi tỷ lệ gạo xát đạt 69-71%, tỷ lệ gạo nguyên đạt 60-70%, hàm lượng amyloza 20-21%, protein 8,8%, cơm trắng, ngon, mềm, vị đậm. Đây là lý do Công ty TNHH Cường Tân (Nam Định) đã đặt vấn đề với PGS. TS Nguyễn Thị Trâm mua lại giống lúa này. Vướng mắc lúc đó là “khi bà đi hỏi khắp nơi có ai định giá được đâu. Khi hỏi doanh nghiệp, họ nêu một mức giá mà họ chấp nhận mua. Cuối cùng, để giải quyết vấn đề thì phải trình đến cấp chính phủ có ý kiến đồng ý với mức giá thị trường mà doanh nghiệp họ chấp nhận”, TS. Nguyễn Quân kể. “Lúc đó không có quy định về phân chia lợi nhuận khi chuyển nhượng kết quả nghiên cứu và cũng không ai dám chắc là mức giá như thế có xứng đáng hay không. Đến lúc PGS. TS Nguyễn Thị Trâm nhận chuyển giao theo giá thỏa thuận với doanh nghiệp thì rất lúng túng với việc hoàn trả lại kinh phí đầu tư cho nhà nước, cho Học viện Nông nghiệp Việt Nam”. 

Sự chưa đầy đủ của thị trường KH&CN cùng các tổ chức trung gian cần thiết của nó cho đến hiện nay vẫn chưa được giải quyết một cách ổn thỏa. Vì thế, ở thời điểm cách đây nhiều năm, câu chuyện nhà khoa học hay tổ chức KH&CN mang sản phẩm của mình đi bán hay chuyển giao, hay lập doanh nghiệp spin-off, ngay cả khi được nhà nước trao cho quyền sở hữu, thực sự vẫn là một thách thức. “Ở nước ngoài, việc định giá công nghệ chủ yếu là do các tổ chức tư nhân có uy tín. Họ có phương pháp định giá khoa học,  căn cứ vào quy mô thị trường, tiềm năng phát triển, mức cạnh tranh về công nghệ… Tuy nhiên giá mà hãng định giá có uy tín đưa ra cũng chỉ là giá tham chiếu để có cơ sở đàm phán giá chính thức giữa nhà khoa học và doanh nghiệp. Ở Việt Nam không có cơ chế đấy, không có quy định cấp có thẩm quyền nào quyết định giá của tài sản trí tuệ khi cần chuyển nhượng hay góp vốn”, ông nói.

Rõ ràng, Nghị định 115 là một ước mơ đẹp của những người khao khát đổi mới và mong muốn đem lại một cú hích để KH&CN Việt Nam có thể phát triển và tạo ra đột phá, qua đó đóng góp được nhiều hơn cho đất nước. Sự thiếu hiệu quả của Nghị định 115 đã là nguyên cớ để dẫn đến sự ra đời của các nghị định khác về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong những năm gần đây. Vậy những văn bản ấy có đủ sức đưa cơ chế này đi đúng hướng và thoát khỏi những trắc trở của Nghị định 115 không?

(Còn tiếp)

Thanh Nhàn

(Bài đăng ở Báo KH&PT số 49)