Vận hành của thiết chế – Nhìn từ lịch sử

Điều lịch sử các xã hội trong quá khứ có thể lưu ý chúng ta là củng cố niềm tin vào thiết chế mới là nhân tố mang tính sống còn của sự vận hành xã hội.

Mùa thu năm 1465, triều vua Lê Thánh Tông, Hàn lâm viện đại học sĩ quyền, Ngự sử đại phu Trần Bàn lên tiếng về thực trạng gia tăng văn bản hành chính giấy tờ: “dân chúng thưa kiện phiền toái, sổ sách giấy tờ gấp vội, quan không thể soi xét xử lý hết được…” (Đại Việt sử lý toàn thư, 12: 20a-b).

368 năm sau, vào mùa đông năm 1833, vua Minh Mệnh (nhà Nguyễn) đi thăm kho Nội các đã phàn nàn: “Đường lối chính trị cốt ở giản yếu. Từ trước, vẫn thấy giấy tờ ở các nha dâng lên, làm theo lề lối phần nhiều phiền phức, vụn vặt. Nếu không chước lượng giảm bớt, thì giấy tờ xiết bao bề bộn: trâu kéo đến toát mồ hôi, chất đống phải cao đến xà nhà!” (Đại Nam thực lục II, 109: 13b).

185 năm sau sự thất vọng của Minh Mệnh, hệ thống hành chính Việt Nam trong những năm qua dường như cũng đang phải đối mặt với thách thức tương tự. Trong nhiệm kỳ trước, chính phủ từng yêu cầu cắt giảm 7 000 loại giấy phép. Ở thời điểm hiện tại, việc chuẩn hóa hệ thống hành chính, tăng cường chức năng giám sát của các thiết chế dường như cũng đang đồng nghĩa với việc tạo ra một “thế hệ” các văn bản giấy tờ và cơ chế mới, tăng thêm sự phức tạp cho sự vận hành xã hội.

Những gì diễn ra trong nền hành chính Việt Nam 557 năm qua thuộc về một cuộc tranh luận lớn hơn trong cách thức tổ chức và vận hành xã hội của loài người gắn với vai trò của thiết chế và tính hiệu quả của quản trị nhà nước. Câu hỏi lớn luôn ám ảnh các xã hội là liệu nhiều văn bản hành chính giấy tờ là phương thức duy nhất để gia tăng hiệu lực, hiệu quả và tính minh bạch của các thiết chế? Liệu càng nhiều cấp quản lý và quy trình càng phức tạp thì tính minh bạch và hiệu lực của hệ thống càng gia tăng? Và liệu việc tạo ra các quy trình phức tạp có phải là phương thức tốt (duy) nhất để thúc đẩy hiệu lực của thiết chế.

Thiết chế hành chính và chính trị chỉ có thể vận hành được một cách trơn tru khi chúng bắt nhịp với các mắt xích khác của thiết chế xã hội, văn hóa, tâm lý, niềm tin, công nghệ…

Nhìn rộng ra, văn bản hành chính và bộ máy quản trị nhà nước chỉ là một phần của hệ thống thiết chế do con người thiết kế. Thiết chế hành chính và chính trị chỉ có thể vận hành được một cách trơn tru khi chúng bắt nhịp với các mắt xích khác của thiết chế xã hội, văn hóa, tâm lý, niềm tin, công nghệ… Về điểm này, lịch sử có thể cung cấp một số ví dụ hữu ích về cách thức con người giải các bài toán thiết chế trong quá khứ, cả thành công và thất bại.

Tại sao thiết chế, cách thức tổ chức và vận hành thiết chế lại quan trọng? Vì chúng liên quan đến cuộc chạy đua về tính hiệu quả của các xã hội.

Có nhiều lý thuyết giải thích cho sự thành công hay thất bại của các xã hội, từ yếu tố địa lý (Jared Diamond, Ian Morris), địa chính trị (Robert D. Kaplan), tôn giáo, văn hóa, kỹ thuật (Max Weber, Nail Ferguson…)… Thực tế, cuộc đua giữa các xã hội là cuộc đua thể chế. Càng xa xưa, tài nguyên thiên nhiên, tôn giáo, văn hóa…. càng đóng vai trò quan trọng. Càng về thời kỳ hiện đại, các xã hội hùng mạnh và thành công nhất nổi lên nhờ thiết chế và công nghệ.

Vì sao sự vận hành của thiết chế lại quan trọng?

Theo chính trị học và xã hội học thì thiết chế (institutions) là các cấu trúc được tạo thành bởi tương tác của con người. Thiết chế có thể là một thực thể chính trị, xã hội, tôn giáo, văn hóa… như nhà nước, quốc hội, trường học, nhà thờ, giáo hội Phật giáo…, cho đến một tập hợp của các thiết chế, quy ước, bộ quy tắc ứng xử, hương ước,… như hôn nhân, quy ước nghề nghiệp… Thiết chế cung cấp quy tắc ứng xử cho các cá nhân để họ tham gia vào việc hình thành cấu trúc xã hội. Thiết chế giúp các xã hội hướng tới các hệ giá trị, mục tiêu, tầm nhìn chung…

Nhằm giúp thiết chế hướng tới mục tiêu chung này, các cá nhân phải tham dự vào hệ thống xã hội theo cách thức trách nhiệm, tôn trọng các giá trị và quy tắc chung và giữ niềm tin và các hệ thống giá trị và thực hành xã hội đã được quy ước. Cơ sở nền tảng của thực hành thiết chế là hệ thống quy phạm đạo đức và hành vi ứng xử nhằm bảo đảm: 1. Các cá nhân và cộng đồng hướng tới các hệ giá trị đạo đức, quy chuẩn chung. 2. Góp phần chống lại các xu thế đe doạ làm lũng đoạn thiết chế vốn hiện hữu thường trực, gắn với bản chất ích kỷ của con người như chủ nghĩa vụ lợi, phe nhóm, tham vọng…

Nói cách khác, thiết chế là cốt thép của cấu trúc xã hội. Vì tầm quan trọng này, niềm tin vào thiết chế của mỗi cá nhân được coi là sống còn.

Tuy nhiên, việc bảo đảm thiết chế vận hành để thúc đẩy xã hội chưa bao giờ là vấn đề dễ dàng ở bất cứ thời đại và dân tộc nào. Thiết chế không được sinh ra một lần và duy trì mãi mãi mà thường xuyên có xu thế bị thao túng, vì thế cần phải được điều chỉnh liên tục theo bối cảnh xã hội mới.

Lấy lịch sử ba thế kỷ của nhà Minh làm ví dụ – một trong những (nếu không muốn nói là) xã hội thịnh vượng nhất thế giới thời tiền hiện đại. Năm 1374, vị vua sáng lập Chu Nguyên Chương đưa Hồ Duy Dung lên làm tể tướng. Dung, người theo nghĩa quân từ lúc 15 tuổi, bây giờ là cầu nối giữa hoàng đế với hệ thống hành chính bên dưới, đặc biệt là Lục bộ (tức là cơ quan Chính phủ hiện đại). Điều này cho phép ông ta không chỉ có được đôi tai của hoàng đế mà còn độc quyền mọi nguồn thông tin đến và đi từ ngai vàng. Hệ quả là sau sáu năm tại vị, Hồ Duy Dung hoàn toàn lũng đoạn nền hành chính.

Năm 1380, hàng vạn người bị giết hoặc đưa đi đày sau khi Hồ Duy Dung bị xử tử. Tuy nhiên, hệ quả lớn hơn là niềm tin vào “tể tướng” với tư cách là một thiết chế chính trị bị xói mòn.

Chu Nguyên Chương và các vua Minh sẽ phải loay hoay trong gần một thế kỷ tiếp theo cho sự thay đổi thiết chế này. Đầu tiên là nhà vua làm thay việc tể tướng bằng cách trực tiếp can dự vào việc chỉ đạo công việc Lục bộ, và rõ ràng là hàng núi giấy tờ, sẽ làm cho ông ta kiệt sức. Vào năm 1385, trong tám ngày, nhà vua nhận được 1660 bản tấu liên quan đến 3291 vấn đề cần ý kiến xử lý. Thường thì bữa sáng của ông bắt đầu vào lúc giữa trưa.

Tháng 9/1380, ông phải bổ nhiệm thêm bốn quan chức đại thần giúp việc. Hai năm sau, ông lại gia tăng số lượng những người hỗ trợ này. Vấn đề là tể tướng là quan chức mang tính thừa hành (executive) nhiều hơn là cố vấn. Trong khi các quan lại kiêm nhiệm mới được thêm vào chủ yếu đóng vai trò tư vấn hơn là điều hành. Khi sức ép hành chính của hoàng cung gia tăng và nhà vua buộc phải dựa vào Hàn lâm viện, vốn hoàn toàn không có chức năng cơ bản là hành chính.

Cuộc cách mạng thiết chế chỉ đến khi Nội các ra đời với tư cách là “Văn phòng Hoàng cung” của nhà vua, cơ quan thư ký, tham vấn và hành chính, đảm nhận tất cả các vai trò của viên tể tướng và hạn chế hầu như mọi rủi do do thiết chế tể tướng mang lại.

Nhưng thách thức thiết chế đối với triều đại chưa dừng lại. Sự nổi lên của cấu trúc hoạn quan sẽ làm sụp đổ vương triều. Chu Nguyên Chương ý thức rõ nguy cơ này, và cấm hoạn quan học chữ Hán. Ông chỉ cho phép thái giám xử lí một vài loại văn bản nhỏ, chủ yếu liên quan tới thư viện của vua. Nhưng con ông đã bắt đầu cho một hành trình nguy hiểm. Vĩnh Lạc, đối mặt với sức ép hành chính giấy tờ, cho phép thái giám trong cung đi học, thậm chí lập cơ quan dạy thái giám là Nội Thư Đường (1426). Từ đây, hoạn quan trở thành thế lực không thể kiềm chế. Cuối thế kỷ XV, 10.000 hoạn quan tràn ngập Tử Cấm Thành, và đến khi nhà Thanh tràn vào Bắc Kinh, số thái giám trong cung vào khoảng 100.000 người.

Thiết chế là cốt thép của cấu trúc xã hội. Vì tầm quan trọng này, niềm tin vào thiết chế của mỗi cá nhân được coi là sống còn.

Tuy nhiên, việc bảo đảm thiết chế vận hành để thúc đẩy xã hội chưa bao giờ là vấn đề dễ dàng ở bất cứ thời đại và dân tộc nào. Thiết chế không được sinh ra một lần và duy trì mãi mãi mà thường xuyên có xu thế bị thao túng, vì thế cần phải được điều chỉnh liên tục theo bối cảnh xã hội mới. Lịch sử ba thế kỷ của nhà Minh làm ví dụ.

Hoạn quan thay thế hoàn toàn chức năng của Nội các, thậm chí là triều đình. Có những ông vua như Gia Tĩnh, Vạn Lịch, trong suốt 20 năm, không gặp quan chức Nội các, giao phó hệ thống cho hoạn quan.

Sự sụp đổ của Đại Minh đã bắt đầu từ những chuyển dịch thiết chế nhỏ như thế.

Việc bảo đảm thiết chế không bị lũng đoạn, vận hành đúng chức năng và các cá nhân tham gia vào thiết chế tuân thủ nguyên tắc đạo đức, nghề nghiệp bảo đảm cho sự sống còn của các xã hội. Nếu thiết chế bị thao túng, sự sụp đổ của xã hội sẽ bắt đầu bằng cuộc khủng hoảng niềm tin.

Niềm tin của mỗi cá nhân vào thiết chế không chỉ nằm ở chức năng quy ước của thiết chế nhằm phục vụ một thực hành xã hội nào đó mà còn là niềm tin của chúng ta vào tính minh bạch, vào các sứ mệnh đạo đức, nghề nghiệp, vào hệ giá trị của thiết chế, và niềm tin vào con người tham gia vào thiết chế.

Chúng ta tin tưởng vào thiết chế chính trị vì chức năng quy ước hướng tới lợi ích chung: giúp điều hòa các mỗi quan hệ quyền lực, phân bổ nguồn lực và bảo đảm sự vận hành, phát triển của các xã hội. Chúng ta cũng tin tưởng các cá nhân trong thiết chế chính trị ý thức vai trò, vị trí và trách nhiệm đạo đức của họ để thực thi sứ mệnh của thiết chế mà họ phụng sự.

Chúng ta tin vào các thiết chế quân sự vì nó đề cao lòng dũng cảm, tinh thần trách nhiệm và tính kỷ luật để bảo vệ các lợi ích dân tộc, và tin tưởng rằng những người tham dự vào các thiết chế này có được những phẩm giá cần thiết cho sự thực thi đó.

Chúng ta tin các thiết chế kinh doanh vì chúng đề cao chất lượng sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ… đáp ứng các yêu cầu của khách hàng, và tin tưởng vào tính minh bạch, cam kết của người kinh doanh với tư cách là một người chơi trong hệ thống kinh tế.

Chúng ta tin tưởng vào giới học thức, các trường đại học vì tin tưởng vào sự dấn thân, tính sáng tạo, sự cống hiến dành cho sự thật, chân lý, và vào giá trị vinh quang mà nghề nghiệp của họ được định vị.

Chúng ta tin tưởng vào các thiết chế truyền thông, báo chí vì chúng đề cao chuẩn mực và tính chuyên nghiệp của nghề nghiệp, tính trung thực trong đưa tin và mang lại tính khách quan cho sự phản ánh xã hội.

Chúng ta tin tưởng vào thiết chế giáo dục vì cam kết phục vụ con người, niềm tin vào phẩm chất, năng lực của mỗi cá nhân và trách nhiệm nghề nghiệp nhằm thúc đẩy hệ giá trị người ở mỗi cá nhân thông qua kỷ luật, đạo đức, thái độ và hình mẫu.

Chúng ta tin tưởng vào thiết chế tôn giáo ở tính không vụ lợi và sự phụng sự nhằm hòa giải mối quan hệ của con người với các thế lực siêu nhiên.

Việc bảo đảm các cá nhân trong mỗi thiết chế có đầy đủ ý thức trách nhiệm, đạo đức, năng lực, bản lĩnh nghề nghiệp để thực thi sứ mệnh được giao phó chính là một trong những chức năng cơ bản của thiết chế. Khi chúng ta không còn tin tưởng rằng những người tham gia thiết chế có đủ đạo đức và năng lực nghề nghiệp để vận hành các tính năng quy ước của thiết chế. Đó là lúc thiết chế thất bại trong việc giúp cá nhân tham gia tích cực vào cấu trúc xã hội. Một trong các biểu hiện của nó là thiết chế thất bại trong việc bảo vệ chúng ta khỏi vụ lợi, vị kỷ và tham vọng cá nhân. Nếu một tổ chức tôn giáo thao túng mối quan hệ giữa con người với thần thánh để thu lợi; nếu giáo viên bắt học sinh học thêm… chúng ta mất đi niềm tin vào chức năng của thiết chế.

Một trong những thay đổi của thiết chế tôn giáo lớn nhất trong lịch sử nhân loại diễn ra vào năm 1517 khi tu sĩ người Đức là Martin Luther mất niềm tin vào một trong những thiết chế như thế: Vatican. Cảm thấy những người điều hành Giáo hội Kito vụ lợi và lừa dối khi công khai bán giấy miễn tội, ngày 31/10/1517, Luther công bố bản Luận văn 95 điều, mở đầu cho cuộc cải cách tôn giáo và sự ra đời của đạo Tin Lành ở Tây Âu.

Tôn giáo cải cách này sẽ là một phần của cuộc cách mạng đảo lộn trật tự châu Âu và thế giới từ thế kỷ XVI đến nay.

Khi thiết chế thất bại, chúng trở nên vô hiệu trong việc xác lập tiêu chuẩn đạo đức, nghề nghiệp và chức năng phục vụ xã hội lên các cá nhân cấu thành. Đó là lúc mà thiết chế tồn tại có vẻ như chỉ để đáp ứng các lợi ích của những người bên trong. Khi người nổi tiếng quảng cáo thực phẩm chức năng không kiểm soát mà hội nghề nghiệp và cơ quan quản lý chuyên môn không có động thái. Có vẻ như cả hội nghề nghiệp và cơ quan quản lý chuyên môn được tạo ra không phải để bảo đảm trách nhiệm xã hội của nghệ sĩ hay tính minh bạch của sản phẩm mà họ có chức năng quản lý.

Niềm tin của mỗi cá nhân vào thiết chế không chỉ nằm ở chức năng quy ước của thiết chế nhằm phục vụ một thực hành xã hội nào đó mà còn là niềm tin của chúng ta vào tính minh bạch, vào các sứ mệnh đạo đức, nghề nghiệp, vào hệ giá trị của thiết chế, và niềm tin vào con người tham gia vào thiết chế.

Mất niềm tin vào thiết chế làm sự kết nối của con người trong xã hội bị rạn nứt và xã hội sẽ không còn vận hành một cách nhịp nhàng như vốn có. Mọi biến động trong lịch sử, mọi cuộc cải cách, cách mạng, chuyển đổi xã hội trong quá khứ đều diễn ra khi con người mất niềm tin vào thiết chế, làm cho hệ thống thiết chế cũ thất bại trong việc duy trì sự vận hành bình thường của xã hội và thúc đẩy việc tạo ra các hệ thống thiết chế mới phù hợp. Các cuộc cách mạng chính là thời điểm sự mất niềm tin vào thiết chế đạt đến điểm cực đại mà không sự hòa giải nào có thể chống đỡ được.

Khi Thừa tướng Triệu Cao dắt con hươu lên điện dâng Tần Nhị Thế, và tuyên bố nó là con ngựa, đó là phép thử cuối cùng cho sự cam kết và dấn thân của những người tham gia vào thiết chế chính trị nhà Tần. Và bằng cách đồng ý rằng đó là con ngựa, họ đã im lặng, ngắm nhìn hệ thống sụp đổ.

Thực tế, vấn đề đối mặt với các xã hội không phải thiết chế không đủ mạnh, không đủ phức tạp mà chính sự suy giảm niềm tin vào thiết chế là mối đe dọa lớn nhất. Đó là khi con người không tin, không coi trọng thiết chế do mình tạo ra và sử dụng để vận hành xã hội. Các nhà báo, người làm truyền thông biến thành những cá nhân nổi tiếng trên mạng xã hội, xây dựng hình ảnh thayvì tập trung vào chức năng thông tin và quyền lực của truyền tin một cách chân thực. Các trường đại học biến thành công trường đào tạo đúng quy trình, tạo ra thế hệ có bằng cấp chuẩn chỉnh theo đúng yêu cầu kiểm định, hơn là tập trung vào sự sáng tạo, tận tụy để tạo ra các thay đổi trong tri thức và đời sống. Các nhà chính trị có xu thế tạo ra các ngôi sao dân túy, biểu diễn trước ống kính hơn là tập trung vào các vấn đề đặt ra với quản trị nhà nước và nền hành chính…

Làm thế nào để đem lại sức sống cho các thiết chế? Tư duy phổ biến và đối sách thông thường là tăng cường thiết chế bằng cách gia tăng các quy tắc, đẩy mạnh hành chính hóa bằng cách tạo ra quy trình phức tạp với nhiều hệ thống văn bản giấy tờ và nhiều bước.

Tất cả những điều này đã được Minh Mệnh thực thi ở đầu thế kỷ XIX. Nhà vua thứ hai của triều Nguyễn có thể bỏ qua nhiều lỗi lầm của quan lại, nhưng tham nhũng và bè phái là nỗi ám ảnh mà ông không bao giờ tha thứ. Ông giải quyết hai vấn nạn này thông qua văn bản hóa tất cả các khâu, các bước, các quá trình hành chính, trao đổi, thông tin, liên lạc… Mọi tương tác hành chính đều phải có có văn bản, dù là những hạng vật xuất kho nhỏ nhất, biên bản bàn giao hàng hóa, đồ vật chi tiết nhất và bổ nhiệm mọi quan chức đều do ông phê duyệt. Để rồi đến năm 1824, quan chức bắt đầu đưa danh sách cai đội lên cho Minh Mệnh duyệt, và đó là lúc ông biết các quy trình hành chính đã vượt quá giới hạn. Và hệ quả, như chúng ta đã biết, về những con trâu “toát mồ hôi”. Năm 1833, Nguyễn Công Trứ là Thự Tổng đốc Hải Yên dâng tấu nói “sổ sách rối bời, ngay trước mắt cũng đã bộn lên không sao kể xiết!”.

Thực tế, khi niềm tin vào thiết chế bị mất, việc gia tăng quy phạm hay hệ thống hành chính, giấy tờ dường như chỉ là giải pháp mang tính tình thế vì khi đó, những người tham gia không còn tin vào chức năng quy ước, đạo đức nghề nghiệp và năng lực của hệ thống. Khi đó, các sự vận hành của thiết chế đơn thuần là đảm bảo “đúng quy trình”, bảo đảm đủ số lượng giấy tờ quy định. Khi đó, thiết chế mất đi vai trò xã hội thực sự, còn người chơi thì chỉ tập trung dành thời gian, nguồn lực để đáp ứng nhu cầu hành chính đơn thuần thay vì sự tận tâm cho nghề nghiệp để thực hiện chức năng xã hội.

Sẽ chẳng bao giờ có điểm dừng cho câu hỏi bao nhiêu văn bản giấy tờ là đủ? Bao nhiêu bước của quy trình hành chính là đủ? Điều mà lịch sử các xã hội trong quá khứ có thể lưu ý chúng ta là củng cố niềm tin vào thiết chế mới là nhân tố mang tính sống còn của sự vận hành xã hội. Đó là lúc các thiết chế cần phải tái cam kết với giá trị đạo đức và chuẩn mực nghề nghiệp quy ước. Đó là lúc những người tham gia vào thiết chế tái cam kết với tính chuyên nghiệp, minh bạch và ý thức vai trò của họ như một phần của cấu trúc xã hội. Rằng việc họ phá vỡ đạo đức và tính chuyên nghiệp đang trực tiếp phá huỷ các cam kết xã hội của mỗi các nhân và cộng đồng, hủy hoại xã hội hiện tại và hủy hoại tiền đồ của thế hệ tương lai.

Cuối cùng, trong thế giới hiện đại, sự trì trệ (và thất bại) của các xã hội phần lớn là do quản trị yếu kém chứ không phải thiếu hụt tài nguyên hay nguồn lực. Trong xã hội đó, thiết chế đóng vai trò quan trọng trong sự vận hành của các xã hội. Văn bản giấy tờ, quy trình hành chính, forms, mẫu… đương nhiên là rất quan trọng vì chúng thể chế hóa, hệ thống hóa sự vận hành của thiết chế. Tuy nhiên, chúng không phải là cứu cánh cho các vấn đề về thiết chế, đặc biệt là khi niềm tin vào sự vận hành của các thiết chế bị xói mòn.

Để thiết chế bảo đảm được chức năng quy ước là giúp vận hành xã hội thì bản thân những người tham gia vào thiết chế cần bảo đảm các nguyên tắc đạo đức, tính minh bạch, tính chuyên nghiệp và trách nhiệm. Chừng nào niềm tin của con người vào thiết chế, chức năng, năng lực và các cam kết của thiết chế chưa được đảm bảo thì chừng đó thiết chế không thể vận hành quan hệ xã hội một cách bình thường. Với ý nghĩa đó, niềm tin và cam kết của cá nhân với thiết chế có ý nghĩa sống còn, quan trọng hơn nhiều so với việc hành chính hóa hay gia tăng sự phức tạp của các quy trình hành chính.□