Đầu tháng 4, Chính phủ đưa hoạt động sản xuất, lắp ráp và nhập khẩu ô tô ra khỏi danh mục ngành nghề kinh doanh có điều kiện. Ngay lập tức, các nhà sản xuất trong nước lên tiếng phản đối do lo ngại việc nới lỏng có thể khiến xe nhập khẩu tràn vào, ngành công nghiệp ô tô Việt Nam mất động lực nội địa hóa.
Tuy nhiên, Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) lại ủng hộ phương án bãi bỏ hiện nay, vì cho rằng đây là lớp tiền kiểm "chồng lên các công cụ quản lý kỹ thuật đã có, làm tăng chi phí tuân thủ mà không bổ sung thêm giá trị bảo vệ an toàn công cộng". Cần phải nhấn mạnh rằng VCCI không từ bỏ bảo hộ cho ngành ô tô nội địa mà muốn thực hiện việc đó hiệu quả hơn thông qua các công cụ phù hợp với cam kết quốc tế, thay vì sử dụng điều kiện kinh doanh như một hàng rào kỹ thuật trá hình.
Câu chuyện khép lại chóng vánh bằng việc Chính phủ ban hành một nghị quyết mới vào giữa tháng 5 thay thế quyết định cũ, đưa hoạt động sản xuất, lắp ráp và nhập khẩu ô tô trở lại danh mục ngành nghề kinh doanh có điều kiện. Bản thân ngành công nghiệp và những người quản lý nhận thấy rằng còn quá sớm để "nới tay" cho thị trường ngoại nhập.
Tất cả diễn ra trong bối cảnh ngành công nghiệp ô tô Việt Nam vẫn luôn được bảo hộ chặt chẽ suốt ba thập kỷ, nhưng tỷ lệ nội địa hóa toàn ngành mới ở mức trung bình 10-20%, thấp hơn nhiều so với mục tiêu 30-55% cần đạt được.
Công nghệ sơn màu bằng robot tại nhà máy Thaco Mazda, Đà Nẵng, tháng 12/2025. Ảnh: Đăng Đạt
Thực tế này đặt ra câu hỏi: Vì sao sau nhiều năm bảo hộ như vậy mà ngành công nghiệp vẫn chưa thể mạnh mẽ như kỳ vọng? Và tới đây, Việt Nam nên tiếp cận chính sách công nghiệp ô tô thế nào?
Một ngành công nghiệp luôn gây tranh cãi
Cách tiếp cận bảo hộ trong nước nhằm nâng cao tỷ lệ nội địa hóa và tiến tới làm chủ các công nghệ cốt lõi thực ra không mới. Các nước xung quanh như Trung Quốc, Thái Lan, Ấn Độ và gần đây là cả Mỹ cũng bảo hộ ngành ô tô nội địa dưới nhiều khái niệm như "nội địa hóa", "tự chủ", "an ninh chuỗi cung ứng".
Tất cả các quốc gia đều hiểu rằng phát triển được ngành ô tô sẽ "cõng" theo một loạt ngành khác phát triển, từ chuỗi cơ khí, luyện kim, điện - điện tử, nhựa, cao su, hóa chất, tự động hóa, logistics, đến gần đây là phần mềm cho xe điện.
Hình 1: Tỷ lệ nội địa hóa trong ngành ô tô vẫn ở mức thấp từ 10-20%. Thiết kế: Ngô Hà
Nhưng cũng vì chính sách bảo hộ nên công nghiệp ô tô luôn là ngành gây nhiều tranh cãi, vì các hàng rào chăn ô tô nhập khẩu để bảo vệ nền sản xuất trong nước khiến cho người tiêu dùng phải trả giá xe cao hơn suốt nhiều thập niên.
Có những lúc, giá xe ô tô nhập khẩu tại Việt Nam cao gấp 2 lần so với giá xe tại Thái Lan, Indonesia (dù thuế nhập khẩu 0%) và còn "cao hơn nữa nếu so với các nước có ngành công nghiệp ô tô đã phát triển ổn định như Mỹ và Nhật Bản", Bộ Công Thương cho biết hồi năm 2023.
Nhiều người dân sẵn sàng chờ để ủng hộ ngành công nghiệp nội địa. Nhưng họ không thể chờ quá lâu. Rõ ràng, so với tham vọng về nội địa hóa và từng bước sản xuất được động cơ, hộp số và tiến tới làm chủ công nghệ ô tô được đặt ra từ đầu những năm 2000 thì thực tế vẫn còn khá xa. Có 5 lý do để biện giải cho kết quả này:
Quy mô thị trường nhỏ
Ô tô là ngành công nghiệp phụ thuộc nhiều nhất vào lợi thế kinh tế theo quy mô, nghĩa là càng sản xuất nhiều thì công ty càng giỏi hơn trong việc giảm giá thành và gia tăng năng lực cạnh tranh.
Trong nhiều năm, quy mô thị trường ô tô Việt Nam chỉ bằng khoảng một nửa so với Thái Lan hoặc Indonesia (xem hình 2). Trong khi hai quốc gia này thường xuyên duy trì sản lượng tiêu thụ và sản xuất quanh mức 1 triệu xe mỗi năm, thị trường Việt Nam chỉ mới tiến gần mốc 500.000 xe trong vài năm gần đây.
Điều này khiến các doanh nghiệp gặp khó khăn trong việc đạt được quy mô sản xuất đủ lớn để đầu tư sâu vào nội địa hóa và phát triển chuỗi cung ứng trong nước.
Hình 2: Quy mô thị trường ô tô của các nước Đông Nam Á (1996-2025). Thiết kế: Ngô Hà
Bên cạnh đó, xuất phát điểm của ngành ô tô bắt đầu khi thu nhập bình quân đầu người của Việt Nam vẫn còn thấp khiến cho việc tăng trưởng quy mô càng trở nên khó khăn. "Chỉ người giàu mới có tiền đi ô tô" là suy nghĩ đã ăn sâu vào nhiều người. Mãi đến năm 2020, Việt Nam mới chứng kiến sự bùng nổ rõ nét của xe ô tô cá nhân trên đường phố.
Hiện cả nước có khoảng 97 ô tô trên mỗi 1.000 dân (xem hình 3), trong bối cảnh thu nhập bình quân đầu người vừa vượt mốc 5.000 USD/năm. Đây cũng là mức thu nhập bình quân đầu người mà Thái Lan có hồi đầu những năm 2010, khi nước này chính thức trở thành nhà sản xuất xe hơi lớn nhất khu vực châu Á.
Đối với ngành ô tô, quy mô là điều kiện tiên quyết. Khi sản lượng thấp, chi phí sản xuất cao và nhu cầu linh kiện hạn chế, rất khó để hình thành mạng lưới nhà cung ứng đủ sức cạnh tranh.
Các nhà lắp ráp cho biết mặc dù tìm được nhà cung cấp đủ năng lực để tham gia chuỗi cung ứng nhưng không thể thuyết phục họ cung cấp vì quy mô đơn hàng quá nhỏ. Hiệp hội Công nghiệp Hỗ trợ Việt Nam (VASI) tiết lộ, thực tế nhiều doanh nghiệp làm linh kiện ôtô chỉ cần chạy máy hai tuần là đã xong việc cho cả năm.
Hình 3: Số lượng xe ô tô trên 1.000 dân. Thiết kế: Ngô Hà
Thị trường Việt Nam nhỏ và đặc thù tới mức các thành viên trong Hiệp hội các Nhà sản xuất Ô tô Việt Nam (VAMA) thậm chí phải chia sẻ danh sách các nhà cung cấp với nhau nhằm tăng quy mô cho các nhà cung cấp này, với hy vọng có thể giúp họ có đơn hàng để phát triển.
Đây là hiện tượng hiếm gặp trong ngành ô tô toàn cầu, vì danh sách nhà cung cấp thường được xem là một phần lợi thế cạnh tranh của doanh nghiệp. Việc hy sinh lợi thế riêng để đổi lấy sinh tồn chung này cho thấy, quy mô thị trường nội địa thực sự là một thách thức quá lớn để các đơn vị sản xuất, lắp ráp ô tô trong nước có thể vươn mình.
Do vậy, nếu chính sách phát triển ngành công nghiệp ô tô chỉ nhìn vào thị trường trong nước mà không có giải pháp hỗ trợ mở rộng thị trường, hướng đến xuất khẩu thì khó có thể phát triển được ngành một cách bền vững.
Phân khúc bị phân tán
Không chỉ nhỏ về quy mô, thị trường Việt Nam còn bị phân tán với quá nhiều mẫu xe và nền tảng sản phẩm khác nhau. Đây là một khác biệt quan trọng giữa Việt Nam và các quốc gia thành công hơn trong ngành ô tô khu vực ASEAN.
Không phải ngẫu nhiên mà các dòng xe chiến lược như xe bán tải Toyota Hilux tại Thái Lan hay các dòng xe đa dụng (MPV) tại Indonesia lại đóng vai trò quan trọng trong quá trình phát triển công nghiệp hỗ trợ của các quốc gia này.
Để giải quyết bài toán quy mô, Thái Lan và Indonesia đã đưa ra chính sách tập trung vào những dòng xe nhất định như vậy để phục vụ nhu cầu nội địa. Nhờ đó, doanh nghiệp có thể đầu tư vào chuỗi cung ứng linh kiện và công nghiệp hỗ trợ tương ứng.
Còn ở Việt Nam, mặc dù đã có nhiều thảo luận về dòng xe chiến lược, nhưng cuối cùng vẫn không hình thành được một phân khúc chiến lược đủ lớn để tạo hiệu ứng tập trung sản xuất.
Kết quả là sản lượng của từng mẫu xe thường không đủ lớn để khuyến khích các nhà cung ứng đầu tư sản xuất linh kiện trong nước. Với nhiều loại linh kiện, việc nhập khẩu từ các trung tâm sản xuất trong khu vực vẫn kinh tế hơn so với đầu tư một nhà máy linh kiện sản xuất tại Việt Nam.
Đại diện Toyota Việt Nam chia sẻ với báo giới hồi năm 2024 rằng linh kiện làm trong nước đắt gấp rưỡi, thậm chí gấp đôi so với nhập từ Indonesia, Thái Lan, dù đã tính cả thuế và chi phí vận chuyển, kho bãi.
Mở cửa hội nhập khi năng lực công nghiệp còn non trẻ
Nếu Nhật Bản, Hàn Quốc hay thậm chí Trung Quốc có nhiều thập niên để xây dựng ngành ô tô trước khi mở cửa cạnh tranh quốc tế, thì Việt Nam bước vào ngành ô tô trong bối cảnh năng lực công nghiệp trong nước non trẻ, phải đứng trước đối thủ là công nghiệp ô tô của nhiều nước đã trưởng thành, cả chuỗi cung ứng và thị trường đã định hình, có thể đáp cánh vào Việt Nam bất kỳ lúc nào.
Chính sách đối với ngành ô tô thời kỳ này vì thế dựa chủ yếu vào các công cụ bảo hộ như thuế nhập khẩu cao, các rào cản kỹ thuật, cùng với việc giao vai trò dẫn dắt cho các doanh nghiệp nhà nước và các liên doanh sản xuất, lắp ráp trong nước.
Hình 4: Tỷ lệ nội địa hóa ngành ô tô của một số nước trong khối ASEAN. Thiết kế: Ngô Hà
Nhưng khi ngành công nghiệp ô tô nội địa vẫn đang trong quá trình xây dựng nền tảng sản xuất cơ bản thì thuế nhập khẩu ô tô trong ASEAN buộc phải giảm dần và về mức 0% từ năm 2018 đối với những xe có tỷ lệ nội địa hóa trên 40%. Khi đó, các trung tâm sản xuất lớn như Thái Lan và Indonesia đã tích lũy được lợi thế về quy mô, công nghệ và hệ sinh thái nhà cung ứng, sẵn sàng xâm nhập thị trường Việt Nam.
Kết quả là nhiều hãng xe trong nước lựa chọn chiến lược nhập khẩu từ các trung tâm sản xuất khu vực, làm giảm động lực nội địa hóa đối với nhiều dòng sản phẩm.
Trong 5 năm trở lại đây, Toyota - hãng lắp ráp ô tô nhiều nhất trong nước - đang có xu hướng giảm dần lượng xe lắp ráp và tăng nhập khẩu xe nguyên chiếc từ Nhật Bản và ASEAN về Việt Nam. Điều này cho thấy hoạt động lắp ráp ôtô tại Việt Nam ngày càng kém hấp dẫn về mặt kinh tế.
Công nghiệp hỗ trợ luẩn quẩn trong bài toán "con gà - quả trứng"
Một trong những giả định quan trọng của các chiến lược phát triển ngành ô tô trước đây là sản xuất, lắp ráp trong nước sẽ kéo theo sự phát triển của công nghiệp hỗ trợ. Tuy nhiên, thực tế cho thấy quá trình này ngược lại – khi không có công nghiệp hỗ trợ mạnh, ngành ô tô đơn thương độc mã rất khó kéo theo cả ngành.
Đây là bài toán "con gà – quả trứng" vướng mắc suốt nhiều năm. Chúng ta cần có "cầu" thì mới có "cung", trong khi nhiều bên đã bắt đầu xây dựng năng lực "cung" để sẵn sàng chờ đón phía "cầu".
Theo Viện Nghiên cứu chiến lược và chính sách công thương, đến nay tại Việt Nam mới có hơn 230 nhà cung cấp tham gia vào chuỗi cung ứng ô tô, trong đó hơn 30 doanh nghiệp là nhà cung cấp cấp 1, mà phần lớn lại nhà doanh nghiệp FDI. Trong khi Thái Lan có hơn 2400 nhà cung cấp, với khoảng 720 nhà cung cấp cấp 1.
Hình 5: Số doanh nghiệp tham gia vào chuỗi cung ứng ngành ô tô tại Việt Nam, Thái Lan và Indonesia. Thiết kế: Ngô Hà
Lộ trình nội địa hóa trong ngành ô tô thường bắt đầu từ các phụ tùng linh kiện, có giá trị công nghệ không quá cao như ghế ngồi, dây điện, kính, lốp xe, các chi tiết nhựa hoặc các linh kiện cồng kềnh có chi phí vận chuyển lớn.
Chỉ khi đạt quy mô đủ lớn và năng lực công nghiệp hỗ trợ trong nước đủ mạnh, các bộ phận có giá trị gia tăng cao và hàm lượng công nghệ lớn hơn như động cơ, hộp số, vòng bi chính xác hay các linh kiện điện tử quan trọng khác mới dần được cung cấp bởi các doanh nghiệp trong nước.
Hiện nay, Việt Nam mới đang dừng ở bước 1 - tức cung cấp các linh kiện đơn giản.
Chính sách thiếu tính ổn định và nhất quán trong dài hạn
Ngành ô tô là ngành có chu kỳ đầu tư rất dài. Một quyết định đầu tư nhà máy, dây chuyền sản xuất hay phát triển nhà cung ứng thường được tính toán cho thời gian từ 10 đến 20 năm. Trong khi đó, các chính sách thuế, phí, ưu đãi hay các biện pháp quản lý nhập khẩu ô tô, định hướng phát triển ngành tại Việt Nam nhiều thời điểm thay đổi khá nhanh hoặc thiếu sự nhất quán giữa các giai đoạn.
Đặc biệt trong giai đoạn 2011–2013, doanh nghiệp phải đối mặt với hàng loạt thay đổi và đề xuất thay đổi chính sách như điều chỉnh thuế nhập khẩu ô tô nguyên chiếc và linh kiện, tăng lệ phí trước bạ tại nhiều địa phương, thay đổi cách tính thuế tiêu thụ đặc biệt đối với một số dòng xe, cùng với các đề xuất về phí lưu hành phương tiện cá nhân và phí hạn chế phương tiện vào nội đô.
Mặc dù không phải tất cả các chính sách này đều được thực thi, việc liên tục xuất hiện các đề xuất điều chỉnh đã tạo ra tâm lý chờ đợi của người tiêu dùng và làm gia tăng mức độ bất định đối với các quyết định đầu tư dài hạn của doanh nghiệp, đặc biệt đối với các dự án đòi hỏi vốn lớn và thời gian hoàn vốn dài như sản xuất linh kiện hoặc phát triển công nghiệp hỗ trợ.
Có thể nói rằng, nếu quy mô thị trường nhỏ là một hạn chế khách quan, thì tính ổn định và khả năng dự báo của chính sách lại là yếu tố mà Việt Nam hoàn toàn có thể chủ động.
30 năm chưa thể nội địa hóa cho thấy điều gì?
Thực ra trả lời cho câu hỏi này phụ thuộc rất nhiều vào tiêu chí và thước đo chúng ta sử dụng.
Nếu lấy những mục tiêu tham vọng nội địa hóa 60%, làm chủ các công nghệ cốt lõi hay từng bước sản xuất động cơ và hộp số trong nước như Chính phủ đề ra, thì đến nay ngành công nghiệp ô tô vẫn chưa thể đạt được. Phần lớn các linh kiện có hàm lượng công nghệ cao vẫn phải nhập khẩu, trong khi năng lực nghiên cứu, thiết kế và chế tạo các bộ phận cốt lõi của các doanh nghiệp trong nước còn hạn chế.
Đến nay, hầu hết các công ty lắp ráp ở Việt Nam không vượt quá tỷ lệ nội địa hóa 40%, ngưỡng cho phép xuất khẩu miễn thuế trong Cộng đồng Kinh tế ASEAN. Nghĩa là, ô tô Việt Nam rất khó để xuất trong khu vực.
Hình 6: Các giai đoạn phát triển của công nghiệp ô tô. Thiết kế: Ngô Hà
Tuy nhiên, nếu nhìn từ điểm xuất phát bằng 0 của những năm 1990, bức tranh lại mang màu sắc khác. Trong vòng 30 năm, Việt Nam đã hình thành được một thị trường ô tô có quy mô thuộc nhóm trung bình của ASEAN, thu hút sự hiện diện của hầu hết các nhà sản xuất ô tô lớn trên thế giới, xây dựng được năng lực lắp ráp tương đối hoàn chỉnh và từng bước hình thành mạng lưới doanh nghiệp công nghiệp hỗ trợ phục vụ ngành.
Bên cạnh các liên doanh nước ngoài như Toyota, Ford, Honda, Mercedes-Benz, Mitsubishi, những doanh nghiệp nội địa quy mô lớn như Thaco Trường Hải, Thành Công Motor hay VinFast đã ra đời và đóng vai trò ngày càng tăng trong sự phát triển của ngành.
Có thể nói, 30 năm chưa đủ để đưa Việt Nam thành một cường quốc ô tô, nhưng đã đặt những viên gạch đầu tiên cho một nền công nghiệp mà trước đó gần như chưa tồn tại. Xây được một ngành công nghiệp "từ không đến có" trong vòng 30 năm dù sao cũng là một kết quả đáng khích lệ.
Giá trị của quá trình ấy không nằm hoàn toàn ở số lượng xe được sản xuất hay tỷ lệ nội địa hóa đạt được hôm nay, mà quan trọng hơn, đó là những doanh nghiệp, kỹ sư, nhà cung ứng và năng lực sản xuất đã được định hình. Đây là những năng lực được tích lũy qua thời gian và không dễ dàng có được nếu chỉ dựa vào nhập khẩu sản phẩm hoàn chỉnh.
Chính những yếu tố này mới là nền tảng để Việt Nam tiếp tục tham gia vào những ngành công nghiệp phức tạp hơn trong tương lai, đặc biệt trong bối cảnh ngành ô tô toàn cầu đang bước vào giai đoạn tái cấu trúc sâu sắc dưới tác động của xe điện, phần mềm và cạnh tranh địa chính trị.
Dây chuyền lắp ráp ôtô của Honda tại Vĩnh Phúc tháng 2/2024. Ảnh: Báo Vĩnh Phúc
Chuẩn bị cho giai đoạn mới
Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập sâu rộng, đối với ngành công nghiệp phức tạp như ô tô, yêu cầu cần đặt ra không phải là làm thế nào để tự sản xuất toàn bộ sản phẩm, mà làm thế nào để xây dựng được những năng lực có giá trị và có khả năng cạnh tranh trong chuỗi giá trị toàn cầu.
Vì vậy, điều Việt Nam cần lúc này không phải là tiếp tục bảo hộ ngành ô tô bằng các rào cản hành chính như trước, mà phải chuyển trọng tâm sang các chính sách công nghiệp thế hệ mới, tập trung vào nâng cao năng lực cạnh tranh doanh nghiệp và xây dựng hệ sinh thái ngành nhằm tận dụng giai đoạn "ô tô hóa" đang diễn ra hiện nay.
Điều đó có nghĩa là phải thay đổi cách thức ưu đãi - thiết kế các chính sách ưu đãi theo hướng gắn quyền lợi doanh nghiệp được hưởng với hiệu quả đầu tư sản xuất, hoạt động R&D, chuyển giao công nghệ và phát triển mạng lưới nhà cung ứng. Nói cách khác, doanh nghiệp nào chứng minh được khả năng tạo ra hiệu quả càng lớn thì sẽ nhận được mức ưu đãi càng cao, chẳng hạn như giảm thuế tiêu thụ đặc biệt theo tỷ lệ % nội địa hóa.
Song song đó, cần phải có chương trình hỗ trợ đủ mạnh và đủ thực chất để "tiếp sức" cho doanh nghiệp hỗ trợ bứt phá, tham gia sâu hơn vào chuỗi cung ứng. Thực tế cho thấy rất ít quốc gia hiện nay có thể làm chủ toàn bộ chuỗi sản xuất ô tô. Ngay cả những trung tâm sản xuất lớn trong khu vực như Thái Lan hay Indonesia cũng phải phát triển dựa trên sự tham gia sâu vào mạng lưới sản xuất khu vực và toàn cầu. Do vậy, các chương trình hỗ trợ phải đủ sâu và nhắm mục tiêu - thậm chí là đi vào những phân khúc ngách, chứ không thể dàn trải.
Quan trọng hơn, kinh nghiệm quốc tế cho thấy năng lực công nghiệp thường được hình thành qua các cơ chế hợp tác công tư hiệu quả. Thay vì để từng doanh nghiệp tự giải quyết bài toán nhân lực, công nghệ hay chuỗi cung ứng, các nền tảng hợp tác công tư giữa 3 nhà (nhà nước-nhà trường-doanh nghiệp) sẽ giúp chia sẻ nguồn lực, lan tỏa tri thức, và nâng cao năng lực chung của toàn ngành.